---

ЧЕТИРИДЕСЕТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
КОМИСИЯ ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ
№ 853-03-52/3.6.08
СТАНОВИЩЕ
на Комисията по правни въпроси


ОТНОСНО: Доклад за прилагането на закона и дейността на административните съдилища през 2007 г., № 811-00-2, внесен от Висшия съдебен съвет на 08.04.2008 г.

На заседания, проведени на 15 и 29 май 2008 г., Комисията по правни въпроси разгледа Доклад за прилагането на закона и дейността на административните съдилища през 2007 г., № 811-00-2, внесен от Висшия съдебен съвет на 08.04.2008 г.
На заседанието присъстваха от Върховния административен съд - Константин Пенчев, председател, от Министерството на правосъдието – Миглена Тачева, министър и от Висшия съдебен съвет – Анелия Мингова и Божидар Сукнаров.
Докладът беше представен от Анелия Мингова.
Информацията в доклада е структурирана и анализирана в два основни раздела, които представят в цялост дейността на Върховния административен съд и на административните съдилища. Като приложение към доклада са представени подробни статистически данни за дейността на Върховния административен съд по колегии, отделения и съдии, както и за дейността на административните съдилища.

I. Върховен административен съд
Основните показатели за дейността на съда, въз основа на които е изготвен доклада, са броят на постъпилите дела, свършените дела и останалите висящи дела през отчетния период.

1. Постъпили и свършени дела
През 2007 г. във Върховния административен съд (ВАС) са постъпили общо 13 659 дела, свършени са 13 777 дела, висящите дела са 3184. За сравнение постъпилите дела през 2006 г. са 12 914, свършените са 13 604, а през 2005 г. съответно – 12 366 постъпили и 12 493 свършени дела.
Анализът на данните в доклада сочи две изразени тенденции – увеличаване броя на постъпилите дела, но също така и увеличаване броя на свършените дела. Въз основа на тенденцията за увеличаване броя на постъпилите дела е направен извод, че приемането на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) не е довел до очакваното намаляване на делата във ВАС, като се посочват няколко причини за това. Първата е свързана с разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България, която определя ВАС като първа инстанция по жалби срещу актове на Министерския съвет и отделните министри.
Като друга причина се посочва, че подсъдността на определен вид дела пред ВАС е предвидена в редица закони, като АПК, Закона за Министерството на вътрешните работи, Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, Закона за държавния служител и други, за които се изразява становище да бъдат променени.
В доклада е посочено също така, че през отчетната година съдът е бил натоварен и с решаване на спорове за подсъдност между административните и общите съдилища, като броят на образуваните такива дела за 2007 г. е 161. Направен е извод, че с изясняването на въпросите по подсъдността между тези съдилища и след създаването на постоянна практика на общите състави, се очаква посочените дела ще бъдат изключение през следващите години.

2. Натовареност на съдиите и кадрова осигуреност
Средната натовареност на съдия през последните три години е между 180 до 200 дела на съдия годишно, като например в Трето отделение тя достига до 200 – 240 дела. През 2007 г. съдиите са разпределени в две колегии и седем отделения. В края на отчетния период съдиите във ВАС по щат са 71, като през годината са работили общо 77 съдии. Направен е извод, че увеличеният брой свършени дела се дължи на увеличаването броя на съдиите.

3. Срочност на разглежданите дела
От приложената таблица към доклада става ясно, че в срок по – голям от три месеца са приключили само 4 % от разгледаните дела, като причина за този добър резултат се сочи създадената добра организация в работата на съда – бързото разпределяне по материя в специализираните отделения, образуването и насрочването на делата, както и срочното изготвяне на съдебните актове. В доклада се отбелязва, че положителна роля за добрите резултати имат и предприетите мерки от страна на ръководството на съда за санкциониране на съдиите с най – голям брой и най – дълъг период на забавяне при изготвянето на съдебните актове. Важен момент, свързан с бързината на правораздаване е и дейността на съда по жалбите за бавност. През 2007 г. са образувани 76 дела по такива жалби, от които най – голям брой се отнасят до дела на Софийски градски съд – 45. Направена е констатация в доклада, че създаването на административните съдилища и в частност на Административен съд София – град е подобрило показателите за бързина на административното правораздване.

4. Тълкувателна дейност
В доклада се отчита засилване на тълкувателната дейност през 2007 г., като са образувани 21 дела по искания за произнасяне с тълкувателни решения, по – голямата част от които са направени от граждани и организации по реда на отменения чл. 261, ал. 2 от АПК. От направените искания, по реда на отменения чл. 264, ал. 2 от АПК са отклонени 12 искания като недопустими. Посочва се, че прегледът на тези дела води до извода, че исканията на физическите и юридическите лица за тълкуване не се позовават на противоречива или неправилна съдебна практика, поради което в доклада се приветства отменянето на глава шестнадесета от АПК с параграф 19 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за съдебната власт. Отбелязва се също така, че предстои издаване на всички тълкувателни решения на ВАС от създването му в специален бюлетин.

5. Дела по жалби срещу подзаконови нармативни актове
През отчетния период съдът се е произнесъл по 33 жалби, като съгласно разпоредбите на АПК делата вече се разглеждат на две инстанции с участието на прокурор. По 4 от делата съдът е отменил съответните текстове от атакуваните актове. Посочени са и трудностите, които среща ВАС, свързани с прилагането на разпоредбите на чл. 181 и 188 от АПК. Отбелязва се, че обнародването в “Държавен вестник” на съобщението за образуване на делото е необходимо само при жалби срещу подзаконов нормативен акт, но не и при оспорване на общ административен акт, тъй като не винаги по категоричен начин може да се определи дали даден административен акт е общ още към момента на на образуване на делото. Освен това императивното изискване за обнародване на съобщението за образуване на делото в някои случаи може да доведе до отмяна на процесуално основание на иначе правилно съдебно решение. В съотвествие с тези норми в доклада се предлага разноските по обнародването да се поемат от бюджета, а да не бъдат за сметка на страната, след като обнародването е постановено в обществен интерес. Като основание за това предложение се сочат случаи, в които председателят на съда може да освободи страната от задължението да плати държавна такса, но не може да я освободи от плащането на такса за обнародване в “Държавен вестник”.

6. Изборни дела
През 2007 г. във ВАС са образувани 96 дела, свързани с проведените местни избори, като основната част от тях са по жалби срещу определения на административните съдилища по искания за спиране на изпълнението на решенията на общински избирателни комисии. Констатациите във връзка с инстанционната проверка на тези определения сочат, че част от административните съдии спират изпълнението на решенията на общински избирателни комисии с аргумента, че при касиране на изборите могат да бъдат оспорени актове на новоизбрани кметове и общински съвети. В актовете на ВАС по такива дела се застъпва становището, че спиране на решенията на общински избирателни комисии следва да бъде изключение и то само, когато конкретни важни причини налагат това, както и че последващо евентуално касиране на избор на кмет или общински съвет не се отразява върху валидността на актовете им, постановени в периода от встъпването им в длъжност до влизане в сила на съответното съдебно решение. Посочва се, че подробен анализ за движението и резултатите по тези дела, както и за обощаване на съдебната практика по тях ще може да се направи в следващия отчетен доклад, тъй като делата продължават и през 2008 г.

7. Международна дейност и съдебна администрация
В доклада е отчетена международната дейност на съда и работата на администрацията през 2007 г. Отбелязва се приемането на нов Правилник за администрацията на ВАС и изготвянето на новата структура, която следва да отговаря на новите изисквания, свързани с членството на България в Европейския съюз.

8. Необходимост от законодателни промени
В доклада се посочва необходимостта от приемане на такива законови промени, които да позволят ВАС да бъде изграден като касационна инстанция, осъществяваща върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. С оглед на това се предлага обсъждане на промяна в чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България и в отделните закони, определящи ВАС като първа съдебна инстанция.
Предлагат се също така и промени в АПК и в изборните закони, които да подобрят работата на съда чрез детайлна уредба на процеса, например при изборните дела и изчерпателно изброяване на правомощията на съда по тях, за да има ясно разграничаване от правомощията на изборната администрация. В тази връзка подробно са изброени някои спорни въпроси в практиката на съда по изборни дела. Констатира се, че тези въпроси могат да намерят своя отговор в създаването на цялостна концепция за рамките и съдържанието на съдебния контрол в изборния процес, която да залегне в избирателните закони, вместо решаването на тези въпроси да бъде предмет на съдебната практика.

II. Административни съдилища
През отчетния период стартира дейността на специализираните административни съдилища, създадени в новия Административнопроцесуален кодекс. Съдиите в тези съдилища са назначени от Висшия съдебен съвет след проведен всеобщ конкурс през месец ноември 2006 г., считано от 15 февруари 2007 г., а през месец декември на същата година са назначени и председателите на 28 – те съдилища. Тяхната дейност реално започва от 1 март 2007 г., затова отчетът обхваща периода от тази дата до края на 2007 г.

1. Постъпили и свършени дела
За периода 01.03. – 31.12. 2007 г. са постъпили общо 27 340 дела. Най – голям е броят на делата, постъпили в Административен съд – София – град (6531), следван от Административен съд – Варна (2804), Административен съд – Пловдив (2139). Най – малък брой дела са образувани в Административен съд – Кърджали (257). От постъпилите 27 340 са свършени 20 224 дела или около 74 %. От приложената таблица към доклада е видно, че най – голям брой дела са постъпили по Закона за устройство на територията, Закона за кадастъра и имотния регистър, по Данъчно-осигурителния процесуален кодекс и Закона за митниците. В доклада се предлага обсъждане на законови промени във връзка с данъчните дела, а именно те да могат да се разглеждат от всички административни съдилища, тъй като в момента такива дела се разглеждат само от съдилищата в седалищата на апелативните съдилища София, Бургас, Варна, Пловдив и Русе.

2. Натовареност на съдиите и кадрова осигуреност
След проведения конкурс през ноември 2006 г. са попълнени всички определени от Висшия съдебен съвет щатни бройки за съдии в административните съдилища. Като цяло с малки изключения администартивните съдилища са добре осигурени кадрово със съдийски бройки. В доклада се посочва, че не е решен въпросът с кадровото осигуряване на съдилищата със съдебни служители. В края на отчетния период повечето от съдебните служители са назначени, но има и съдилища с непопълнен щат за такива служители. Таблицата към доклада сочи, че средната натовареност на съдия е около 8 дела на месец или 80 дела за 10 – месечния отчетен период. С най – голяма натовареност са съдиите от Административен съд – София – град с 14, 76 свършени дела месечно, следвани от тези в Административен съд – Монтана с 12, 63 свършени дела и тези от съда във Велико Търново с 12, 06 дела. Изводът от данните сочи, че съдиите в тези съдилища са по – малко натоварени от съдиите във ВАС, но има очакване за увеличаване броя на административните дела в страната.

3. Срочност на решаване на делата
В срок до 3 месеца са приключили 75 % от свършените дела, като в съдилищата в Монтана, Перник и Пловдив в този срок са приключили 100 % от тези дела. Най – тревожни са резултатите по този показател на Административен съд – Враца, 57%, Административен съд – София – град, 35 %, Административен съд – Ловеч, 25 %. В доклада се излага намерението на ръководството на ВАС да прави тематични проверки по съдилищата, в които показателят бързина на разглеждане на делата е под средния за страната и с оглед резулатите от тези проверки да се набележат конкретни мерки за създаване на по – добра организация на работа в съответните съдилища.

III. Качество на съдебните актове
През 2007 г. от общо обжалвани и протестирани 3327 съдебни актове, втората инстанция се е произнесла по 1861 или общо 55 % от общо оспорените актове. От разгледаните обжалвани и протестирани актове са отменени 531, или 29 %. Най – малко отменени актове имат съдиите в Административен съд – Сливен (0%), Административен съд – София – област (11 %), Административен съд – Хасково (15 %). В негативен план са резултатите на Административен съд – Русе (53 % отменени актове), Административен съд – Ловеч (42 %)и административните съдилища във Велико Търново и Кюстендил (40 %).
В заключението на доклада е изготвен кратък обощен анализ за работата на съдилищата през отчетната година, направени са съответните изводи за дейността им, посочени са конкретни проблеми и са предложени мерки за преодоляването им, включително и чрез законодателни промени.
В обсъждането на доклада участие взеха народните представители Надя Антонова, Диана Хитова, Надка Балева, Яни Янев, Павел Шопов, Иглика Иванова, Мая Манолова, Елеонора Николова, Четин Казак и Янаки Стоилов, които обърнаха внимание, че следва да бъде предоставена по – подробна информация и анализ в какъв срок са изготвени актовете, с които са се произнасяли съдилищата, какви са причините за високия процент отменени актове на някои първоинстанционни съдилища, както и за констатирана противоречива практика на отделните състави на ВАС и на отделните административни съдилища, а също така и анализ на свършените дела по изборното законодателство с оглед предстоящото изготвяне на промени в изборните закони.
В отговор на поставените въпроси председателят на Върховния административен съд изготви и предостави допълнителна информация, от която е видно, че в едномесечния срок по чл. 221, ал. 1 от АПК са изготвени 99 % (20 032 от 20 222 свършени дела) от всички съдебни актове. За качеството на актовете в допълнителната информация се посочва, че периодът на работа на административните съдилища и броят на разгледаните актове от втората инстанция е недостатъчен, за да се направят трайни изводи за качеството на тези актове. Обръща се внимание, че следва да се обсъдят и изработят по – подробни отчетни форми за този показател, чрез които да се посочи съотношението между броя на обжалваните и отменените актове, както и съотношението между отменените към всички постановени актове, включително и необжалваните. През 2007 г. съотношението между между отменени решения и определения и общо постановени актове е 51 към 20 222 или 3 %. В тази допълнителна информация се предоставя и подробна справка за направената тематична проверка на Административен съд – гр. Русе, която е придружена от анализ на отменените съдебни актове, постановени от този съд. Също така се уточнява, че е допусната грешка при отчитане срочността на приключване на делата в Ловешкия административен съд, като след провеждане на тематична проверка се е установило, че приключените в тримесечен срок производтва са 87 % от общия брой дела, а не 25 %. Предоставени са подробни справки и за образуваните и свършени тълкувателни дела на Общото събрание на съдиите във ВАС през 2007 г., както и за образуваните производства за неизпълнение на съдебни решения на администартивните съдилища.
Константин Пенчев внесе разяснения по изготвянето на допълнителната информация, изискана от Комисията по правни въпроси. Министър Меглена Тачева обърна внимание, че докладът за дейността на администартивните съдилища е обсъждан от Висшия съдебен съвет, като са дискутирани важни въпроси за необходимостта от законодателни промени, за организационното и техническо подобряване на административното правораздаване и други, както и предложи при объсждането на доклада от Народното събрание да бъде дискутиран и доклада на групата по мониторинга на АПК, която анализира приложението на кодекса.
Яни Янев повдигна отново въпроса за общото време, в което стартира и приключва един административен процес, било в рамките на административните съдилища, било при процеса на обжалване и през Върховния административен съд.
Мая Манолова предложи да бъде извършен по–сериозен анализ на неизпълнението на съдебните актове от длъжностни лица, включително и ако е необходимо внасяне на корекции в законодателството, с оглед налагане на по-строги санкции при подобно неизпълнение.
Четин Казак направи предложение в заключителната част на становището на Комисията да се включи отделна препоръка Върховният административен съд в следващия му доклад да представи по-цялостен обзор за всички проблеми, които са констатирани при прилагането на законите.
След проведената дискусия Комисията по правни въпроси направи следните констатации във връзка с направените препоръки в становището на комисията по доклада от предходната година:
Докладът като цяло е съобразен с изискванията на чл. 84, т. 16 от Конституцията на Република България и чл. 122, ал. 2 от Закона за съдебната власт, като са представени данни и анализ за прилагането на закона. Направени са и съответните констатации за установените проблеми в работата на колегиите и отделенията на ВАС, както и в работата на административните съдилища.
Посочени са предприетите мерки за преодоляването им, набелязани са мерки, които следва да се реализират в следващия отчетен период, а също така са направени и предложения за евентуални законови промени, чрез които да се подобри работата на административните съдилища. Въпреки краткия срок, в който се прилага новия АПК, в доклада би следвало да се предостави по-подробна информация във връзка с изпълнението от страна на административните органи на влезлите в сила съдебни актове.
Комисията по правни въпроси отправя следните препоръки във връзка с изготвянето на доклада за прилагането на закона и дейността на административните съдилища през 2008 г.:
1. Да се предостави информация за средното времетраене на процеса по административни дела и за по-високия процент отменени актове в определени съдилища и да се предприемат необходимите действия за тяхното отстраняване.
2. Да се обобщи дейността на административните съдилища по налагане на санкции на длъжностни лица за неизпълнение на задължения, произтичащи от влезлите в сила съдебни актове.
3. Да се анализират съдебната практика за оспорване на изборните резултати, с оглед необходимостта от промени в изборното законодателство.
4. Да бъдат посочени областите на противоречива съдебна практика и случаите, в които правни разпоредби създават проблеми за точното прилагане на закона.
В края на дискусията Комисията по правни въпроси с 14 гласа “за”, 1 глас “против” и 0 гласа “въздържал се” прие Доклада за прилагането на закона и дейността на административните съдилища през 2007 г., № 811-00-2, внесен от Висшия съдебен съвет на 08.04.2008 г. и предлага на Народното събрание проект на решение за приемането му.

ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯТА:

(Янаки Стоилов)
Проект!


РЕШЕНИЕ
за приемане на Доклада за прилагането на закона и за дейността на административните съдилища през 2007 г.


Народното събрание на основание чл. 84, т. 16 от Конституцията на Република България и чл. 75б, ал. 5 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание


Р Е Ш И:

1. Приема Доклада за прилагането на закона и дейността на административните съдилища през 2007 г.
2. Предлага на вниманието на Висшия съдебен съвет и Върховния административен съд препоръките, които се съдържат в становището на Комисията по правни въпроси.


Решението е прието от ХL Народно събрание на .................. 2008 г. и е подпечатано с официалния печат на Народното събрание.




ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ:

(Георги Пирински)