---

ЧЕТИРИДЕСЕТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
КОМИСИЯ ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ

№ 653-03-60/15.8.06

Д О К Л А Д
на Комисията по правни въпроси


ОТНОСНО: Проект на Граждански процесуален кодекс, № 602-01-38, внесен на 11.05.2006 г., внесен от Министерския съвет.



На свои заседания: редовни на 15.06.2006г., 13.07.2006.г, 10.08.2006г. и извънредно на 16.06.2006 г., проведено в Кюстендилския окръжен съд, Комисията по правни въпроси обсъди проекта на Граждански процесуален кодекс (ГПК).
В редовното заседание взеха участие: г-н Димитър Бонгалов – заместник министър на правосъдието, председателят на Софийски градски съд - г-н Светлин Михайлов, заместник председателят на Софийски градски съд – г-н Стефан Кюркчиев, проф. Огнаян Стамболиев – ръководител на работната група по изготвяне на проекта, г-н Йосиф Герон – заместник-председател на юристите в България и председател на Българската асоциация на медиаторите, представители на Висшия адвокадски съвет, Асоциацията на търговските банки, Българската Асоциация за лизинг, Конфедерацията на работодателите в България и представители на Американската Агенция за международно развитие.
На извънредното заседание в Кюстендилския окръжен съд взеха участие председателят на Кюстендилския окръжен съд – г-н Бамбов, председателят на Благоевградския окръжен съд – г-н Красимир Аршинков, председателят на Кюстендилския районен съд – г-н Радев, секретарят на Кюстенилската адвокатска колегия – г-н Никола Младенов и съдии и адвокати от Югозападна България.
Председателят на комисията г-н Янаки Стоилов представи основните проблеми, които да насочат обсъждането по проекта, като посочи безспорната необходимост от дискусия по въпросите на гражданското съдопроизводство.
У нас напоследък твърде много се говори за подобряване на ефективността на наказателния процес, на противодействието срещу престъпността и корупцията, което е напълно основателно. По-малко внимание се обръща на въпросите на гражданския процес, които засягат още по-голям кръг граждани и имат не по-малко значение с оглед на защитата на гражданските права и на стопанския оборот в страната. Представеният законопроект е повод за тази дискусия.
Поставя се въпроса за необходимостта от нов Граждански процесуален кодекс. Отговорът на този въпрос е политически и юридически. Главният аргумент в политическата обосновка са поетите ангажименти от страна на българското правителство за включването на такъв проект в законодателната програма, одобрена включително и чрез Плана за действие на правителството и изразената воля от Народното събрание да положи необходимите усилия за осъществяването на този план с оглед на присъединяването на България към Европейския съюз в началото на 2007 г..
Г-н Стоилов от името на народните представители се обърна към авторите на проекта за повече аргументи в областта на юридическата обосновка, какво налага създаването на нов Граждански процесуален кодекс, какви ще бъдат последиците от цялостно обновяване на процесуалното законодателство в България при едновременната динамична промяна в почти всички материални закони, които действат в България. На мястото на прилаганите с десетилетия процесуални норми и тяхното частично обновяване се предлага изцяло нова систематика на действащи разпоредби. Заедно с това прегледът на проекта показва, че принципната новост в него една ли надхвърля 1/5 от общия обем на разпоредбите. Освен това съществуват редица недостатъци в организацията на изпълнителния процес, които не се преодоляват напълно с новия проект.
Председателят на комисията съобщи, че е представено становище на Консултативния съвет по законодателството, в което са отразени мненията на съдии от Върховния касационен съд, на Висшия адвокатски съвет и на Националния съюз на юрисконсултите, според които приемането на този кодекс на настоящия етап не е наложително. В заключението на Съвета по законодателството дори се съдържат и по-категорични отрицателни заключения.
От името но вносителя проектът беше представен от г-н Димитър Бонгалов, зам.-министър на правосъдието.
Действащият Граждански процесуален кодекс е приет през 1952 и е претърпял над 50 изменения, като повече от половината са извършени след 1990 г.
Налагащите се комплексни изменения в гражданското процесуално законодателство не биха могли да се извършат задоволително чрез поредното изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс с оглед на техния обхват, значимост и дълбочина. В съответствие с чл. 11 от Закона за нормативните актове се предлага настоящата реформа на гражданско процесуално производство да се извърши чрез приемането на нов Граждански процесуален кодекс.
Проектът отчита необходимостта от приемственост в уредбата между действащия и новия ГПК. Последният възпроизвежда сегашната структура на закона, състоящ се от 6 части, като се запазва тяхната последователност. Разпоредбите на действащия ГПК, които могат успешно и полезно да функционират и да не влизат в противоречия с новите решения, се възпроизведени в проекта.
Проектът за нов ГПК е изготвен в рамките на туининг-проекта по Програма ФАР на Европейската комисия “Реформа на гражданския процес” с партньори Министерството на правосъдието на Република България и Австрийския център за правна компетентност.
Предлаганите решения са съобразени с препоръките на Комитета на министрите на Съвета на Европа в областта на гражданския процес и съответните регламенти на Европейския съюз.
Заместник - министър Бонгалов изтъкна, че новите задачи и функции на различните по степен съдилища ще доведат до ускоряване на производството, до приключване на делата в отговарящи на европейските стандарти разумни срокове, до подобряване на качеството на съдебните актове, до повишаване на ефективността на изпълнителния процес и в крайна сметка до нарастване на общественото доверие в съдебната система.
Същността на най-важните новости в уредбата се изразяват в следното:
Систематизирани са принципите на гражданския процес, които са формулирани според утвърденато от доктрината и практиката на съдилищата съдържание. Предвижда се правна помощ по граждански дела в съответствие със Закона за правната помощ.
Обоснована и систематизирана е уредбата на съобщенията и призоваването.
Центърът на реформата е фокусиран в общия исков процес. Предлага се в първоинстанционното производство да бъдат съсредоточени всички процесуални усилия на съда и страните по изясняване спора от фактическа и правна страна.
В държавите-членки на Европейския съюз (както и в България при действието на Закона за гражданското съдопроизводство) се прилага заповедно производство, в което длъжникът се призовава. По тази причина осъдителните решения, постановени в това производство, се признават пряко във всички страни-членки.
Наред с производството за издаване на изпълнителен лист въз основа на несъдебни изпълнителни основания, което има доказани предимства, се предлага въвеждането на заповедното производство. Предвижда се изоставане на пълния въззив пред второинстанционните съдилища и вместо него се предлага ограничено въззивно производство. Второинстанционният съд не губи характера си на съд по същество, но се въвеждат ограничения относно допустимите пред него доказателства.
Според досегашната уредба възможностите за касационно обжалване се ограничават по две линии: чрез изключване на определените родове дела и чрез изключването на дела според стойността на интереса.
С проекта се предлага допустимостта на касационното производство да се обуславя от наличието на три предпоставки една обща – в решението на въззивния съд да се е произнесъл по съществен материалноправен или процесуалноправен въпрос и две специални предпоставки: - първоинстанционното решение да е в отклонение или при липсваща практика на Върховния касационен съд, както и ако съдебната практика не е единна или даденото решение да има значение за развитието на правото.
Проверката за допустимостта на касационното производство е възложена на касационен съд, който няма да проверява вероятната основателност на жалбата, а посочените основания за допустимост.
Измененията в особените искови производства са обусловени от необходимостта да бъде облекчено доказването по дела за установяване и оспорване на произход и прецизиране на уредбата на съдебна делба в светлината на съдебната практика след последните изменения на ГПК в тази част.
Предлага се свеждане до минимум на възможностите за обжалване на действията на съдия изпълнителя.
Като съществен недостатък на уредбата на предварителното изпълнение се сочи липсата на законова уредба на предварителното изпълнение на задължението за предаване на дете. Предлага се принудително това задължение да бъде уредено в Закона за закрила на детето, като се възложи на Дирекцията за социално подпомагане като орган на закрила.
Дискусията по проекта се концентрира по следните концептуални проблеми, основни начала и фази на гражданския процес: режим на призоваванията и съобщенията, чиято практическа приложимост е проблематична и може да обезмисли работата на първата инстанция; изнасяне тежестта на делото във възивния съд като втора инстанция по същество; претоварен касационен съд, който сам се превръща в източник на противоречива практика и неефективен изпълнителен процес.
Част от предлаганите разрешения изискват допълнително осмисляне, други са дискусионни, а трети предизвикват възражение.
В част първа “Общи правила” според народните представители Александър Арабаджиев, Мая Манолова, Павел Шопов, Надя Антонова, съдии от Кюстендилския и Благоевградския окръжен съд достойнство на проекта е систематизирането на принципите на гражданския процес и изваждането им в самостоятелна глава, както и възстановяването принципа на служебното начало, но според магистратите не е намерен балансът между диспозитивното, състезателното и служебното начало. Според г-н Караминков гражданинът , страната прибягва до съд, за да получи право, а не да получи съвети и напътствия . Съдът, ако дава съвети, неволно взема страна и слиза от високия пиедестал, на който е поставен от всяка правна система. Според г-н Филип Димитров, съдът поради недостатъчна дистанцираност или недостатъчна компетентност може да затлачи процеса чрез запращане на страните в погрешна посока, така че и следващите инстанции да не могат да поправят порока. Аргументи в полза на възстановяване на служебното начало изказа един от авторите на проекта г-н Белазелков, който посочи, че не може да се прави сравнение между наказателния и гражданския процес по отношение на принципа на служебното начало, тъй като в наказателния процес служебното начало е представено чрез обвинението и прокурорът, който представлява държавата, движи процеса. Ако в съдебната зала по гражданско дело се състезават един икономически силен субект, който ползва възможно най-доброта правна защита, и ако насреща стои гражданин, който се е добрал до правна помощ в съчетание със стегнати процесуални срокове, в които се преклудират права, то българският съд няма да дава правосъдие.
В глава трета “Подведомственост” в чл. 14 е изключено приложното поле на особените юрисдикции по граждански дела в съответствие с чл. 119, ал. 1 от Конституцията. Г-жа Мая Манолова отбеляза, че по същество такива юрисдикции в момента съществуват - Комисията за защита срещу дискриминация и Комисията за защита на конкуренцията и следва да се обмисли дали действащата уредба да не се запази. В чл. 18 в приложното поле на арбитражното споразумение би могло да се включат и трудовите дела, с оглед изключително големия брой дела по трудови спорове, които натоварват съдебната система.
В Глава шеста “Съобщения и призовки”
Като един от главните проблеми, който препятства бързината на производството, се посочва връчването на съобщенията и призоваването в гражданското съдопроизводство. Реформата, която се предлага е връчването на съобщенията в общия случай да се извършва по пощата, както е в почти всички европейски държави. С оглед на българските условия и практика този ред не се посреща с одобрение, както от страна на народните представители Надка Балева, Иглика Иванова, Надя Антонова, така и от съдиите и адвокатите. Необходимо е призоваване, което на практика да подобри сегашната система за призоваване.
В хипотезата връчване на съобщението на друго лице е предвидено то да се връчва на работник или служител на адресата на съобщението. На практика това означава, че може да се призовава на друго място, различно от адреса на призоваване. Неприемлива е идеята адресатът да може да иска възстановяване на предишното положение, ако не е узнал своевременно за връчването поради отсъствието му от адреса. Искането за възстановяване на предишното положение според народните представители ще даде възможност за злоупотреба.
При връчване чрез депозиране следва да се премахне субективният критерий, по който връчителят има основание да приеме, че адресатът пребивава на адреса. Това създава възможност за корупционна практика и субективизъм и предрешаване на призоваването и бързината на процеса. Неприемливо е уведомлението да се оставя на видно място върху пощенската кутия или на друго подходящо място. Уведомлението следва да е в пощенската кутия или на входната врата. При връчването чрез депозиране отново следва да отпадне възможността адресатът да иска възстановяване на предишното положение.
Предвидената възможност министърът на правосъдието да издава наредба, с която урежда процедурата по връчване и неговото удостоверяване, не може да бъде възприета според г-жа Мая Манолова, тъй като това са основни институти, които засягат правото на защита и не могат да бъдат уреждани в подзаконов нормативен акт. В приложното поле на тази наредба, следва да остане само уреждането на образци, съобщения и разписки за връчването.
Като цяло уредбата за връчването на съобщенията се опитва да обедини двата принципа - връчване по пощата и личното връчване, но са предвидени изключения, които минират идеята за бързина на производството и по общо мнение на изказалите се народни представители и гости тази глава трябва да бъде преработена основно.
По глава единадесета “Процесуални действия на страните” почти всички народни представители възразиха срещу това писмените изявления на страните до окръжен, апелативен съд и до Върховния касационен съд, да бъдат подписани от адвокат или юрисконсулт, защото това означава ограничен достъп до правосъдие, независимо, че е предвидена задължителна правна помощ от служебен адвокат по Закона за правната помощ. За да бъде допусната тази възможност лицето, което има необходимост от защита, трябва да доказва доста обективни, социални, рестриктивни критерии, за да може да се ползва от служебен защитник. Във всички останали случаи, гражданите ще трябва да наемат адвокати за всяко писмено изявление до съда.
По Глава дванадесета “Подсъдност” и по специално относно родовата подсъдност, независимо че тя е запазена за районния съд като основен, се остава с впечатлението, че основната родова подсъдност е пред окръжен съд. Г-жа Мая Манолова обърна внимание върху обстоятелството, че освен процедурата относно заповедно производство, няма основна процедура пред районен съд. Това поставя въпроса коя процедура ще са прилага пред районен съд извън случаите на заповедното производство.
По Дял ІІ “Производство пред първата инстанция” трябва да бъде приветствана реформата в производството пред първата инстанция и различните процесуални правила пред районния и окръжния съд.
По отношение на т.нар. концентрационно начало, като специфичен принцип в исковото производство, което се изразява в изчерпване на възможността за нови фактически твърдения и доказателствени искания на страните на ранния етап съмнения изказа г-жа Мая Манолова. Независимо, че практиката на почти неограничени злоупотреби изисква да се даде приоритет на подобни ограничения, не би могло да се мисли, че конституционният принцип на установяване на истината по делата ще бъде засегнат, ако се възприемат процесуални мерки срещу недобросъвестните и небрежните страни. Конституцията задължава да се осигури установяването на истината в производството по делата, което не бива да става за сметка на останалите процесуални ценности.
По отношение на фазата на размяна на книжа между страните, тежестта се изнася в професионалната предварителна адвокатска защита, което означава предварително добре професионално подготвен процес и бързина на процедурата по същество. Важно е, че в това производство се отделя специално внимание на доклада по делото, което трябва да съдържа точно определени реквизити, което в съчетание със служебното начало, което гарантира професионалната и адекватна защита на засегнатите материални права на гражданите. Според г-н Янаки Стоилов докладът трябва да съдържа фактическите обстоятелства и доказателствата, а не правната квалификация. Г-жа Мая Манолова постави въпроса дали председателят на състава следва да посочва правната квалификация на иска на тази ранна фаза, тъй като е възможно да се допуснат грешки, които трудно биха били отстраними в последващото развитие на производството. Според нея следва да се предвидят начини за отстраняване на съществуващи пороци на съдийския доклад в началната фаза на съдебното производство.
По глава седемнадесета “Доказателства” г-жа Надя Антонова обърна внимание, че предложената промяна във връзка със свидетелските показания разширява приложно им поле и за случаи, които до сега са се доказвали с писмен документ. Като пропуск в уредбата тя посочи липсата на регламентация на допълнителните и повторните експертизи.
В глава двадесет и първа “Постановяване на решение” г-жа Надя Антонова изказа резерви относно неприсъственото решение, както и относно неоттегляемостта на съдебното решение при заповедното производство.
В тази уредба твърде много се разширява дискрецията на съда, който едновременно се стреми да се разтовари от множеството дела, но не желае да ограничи досегашната си власт.
Относно глава двадесет и пета “Касационно обжалване” и предвидените обща предпоставка - на обжалване пред касационния съд да подлежат въззивните решения, в които съдът се е произнесъл по съществен материалноправен или процесуалноправен въпрос, и специалните предпоставки - тези решения да са постановени в отклонение или при липсваща практика на Върховния касационен съд, както при противоречива съдебна практика или въпросите да имат значение за развитие на правото се изказаха почти всички народни представители. Те изказаха възражения и относно възможността по допустимостта на жалбата да се произнасят трима съдии с отделни писмени становища, като жалбата се приема за разглеждане, ако поне един от тях я намери за допустима. Въпреки наличието на тези изисвания, до голяма степен допустимостта до касационно обжалване е предопределено от субективната оценка на съдия от ВКС. Освен тези критерии, задължително трябва да има един ясен обективен критерий отделен от тях, а именно, да се обжалват пред ВКС въззивни решения с имуществен интерес над определен праг. Делата следва да се подбират от гледна точка на принципната значимост на правния въпрос или поради наличието на значим интерес.
Най-сериозната реформа се очаква да бъде в областта на изпълнителния процес.
Трябва да се отбележи, че промените са несъществени, като основно е стеснено приложното поле на подлежащите на принудително изпълнение актове. Пропуснати са документите и извлеченията от счетоводни книги, с които се установяват задълженията на работодателите за парични вземания на работници и служители, произтичащи от трудови правоотношения, което поставя под съмнения бързата и ефективна изпълняемост по тези задължения. От приложното поле на тези актове са изключени записите на заповед, менителниците и приравнените на тях други ценни книги на заповед, тъй като тези търговскоправни ефекти служат за големи злоупотреби и невъзможността задължените лица по тях да се защитят. В практиката има доста случаи, които оправдават решението да бъдат изключени като извънсъдебни изпълнителни основания ценните книги на заповед. Срещу това предложено разрешение се изказаха представители на Асоциацията на лизингодателите и Асоциацията на търговските банки. Според г-жа Мая Манолова, сериозно са нарушени правата на длъжника в изпълнителното производство чрез ограничаване на възможностите да се обжалват някои действия.
Според народните представители Филип Димитров, Елеонора Николова, Павел Шопов, Елиана Масива и Иглика Иванова, като цяло предложените по-радикални промени са в около 20 % от текстовете на Гражданско-процесуалния кодекс, като 80 % от разпоредбите са възпроизведени от стария Гражданско-процесуален кодекс, което поставя концептуалният въпрос дали реформата в призоваването, различния характер на производствата пред районен и окръжен съд като първа инстанция, както и контролно-отменителния характер на въззивната инстанция и промените в касационните основания, не би могла да бъдат ефективно осъществени чрез промени в сега действащия Гражданско-процесуален кодекс, върху който има 60-годишна съдебна практика.Приемането на нов Гражданско-процесуален кодекс би създало проблем в правоприлагането поради променената систематика на текстовете.
На заседанието на 10.08.2006г. председателят на комисията г-н Янаки Стоилов постави принципния въпрос за необходимостта от въвеждането на бързи процедури и специализация в производтствата с оглед променящите се обществено-икономически условия, а не продължаване на практиката да се увеличават извънсъдебни изпълнителни основания в специални материални закони и така да се избягва исковата съдебна защита.
Той посочи, че ако законопроектът бъде приет на първо четене е необходимо време от няколко месеца, през което Комисията по правни въпроси чрез работна група с участие на народни представители, представители на вносителя и други експерти да подобри представения проект. Необходим е също продължителен период на vоcatio legis преди влизането на кодекса в сила.
Г-жа Анелия Мингова също изказа мнение за необходимостта от сериозни корекции между първо и второ четене на предложените нови процесуални институти и усъвършенствуването на съществуващите.
Комисията по правни въпроси се обедини около становището , че е необходим няколко месечен период от време, между първо и второ четене на проекта на ГПК. Необходимо е неговото преработване с участието на народни представители, експерти, магистрати и авторите на проекта. Последните следва да анализират представените становища в хода на обсъждането в Комисията по правни въпроси, както и тези от различни съдилища, адвокатски съвети, професионални и обществени организации.
След проведеното гласуване с 9 гласа “за”, 1 глас “против” и 1 глас “въздържал се”, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване проекта за Граждански процесуален кодекс.



ПРЕДСЕДАТЕЛ
НА КОМИСИЯТА:
(Янаки Стоилов)