законопроект за ратифициране на Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност, № 802-02-3, внесен от Министерския съвет на 4 февруари 2008 г.

---

На свое заседание, проведено на 14 февруари 2008 г., Комисията по европейските въпроси разгледа проект на Закон за ратифициране на Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност, № 802-02-3, внесен от Министерския съвет.

На заседанието присъстваха министърът по европейските въпроси г-жа Гергана Грънчарова, ръководителят на Представителството на Европейската комисия в България г-жа Зинаида Златанова, директорът на Информационния офис за България на Европейския парламент г-н Тоон Стрепъл, членове на Европейския парламент, експерти от кабинета на министъра по европейските въпроси и от Министерството на външните работи.

1. С настоящия законопроект се предлага, на основание чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията на Република България, да се ратифицира Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз (ДЕС) и на Договора за създаване на Европейската общност.

Повечето от предвидените в договора изменения са били предмет на задълбочени дискусии в рамките на подготовката, подписването и ратифицирането на Договора за създаване на Конституция за Европа. Основният текст на т. нар. Европейска конституция бе подготвен от специално свикания за целта Европейски конвент. В него участваха и представители на Народното събрание и на българското правителство. Договорът за създаване на Конституция за Европа бе подписан на 29 октомври 2004 г. от 25-те държави-членки. Осемнадесет от тях по-късно го ратифицираха. Европейската конституция, обаче, не влезe в сила поради отрицателния вот на референдумите във Франция и Холандия. Измененията в първичното право, които бяха включени в Европейската конституция, са ратифицирани от Народното събрание на 11 май 2005 г., заедно с договора за присъединяването на Република България към ЕС.

В новия договор се запазват съществените постижения, включени в Договора за създаването на Конституция за Европа. Добавени са и няколко нови положения като включването на борбата с климатичните промени сред целите на енергийната политика, разширяването на възможностите за установяване на засилено сътрудничество в областта на наказателноправното сътрудничество, увеличаването на броя на генералните адвокати към Съда на ЕС. Същевременно в новия договор не са включени символите на Съюза, някои термини, използвани в Европейската конституция, сега са отпаднали или са променени.

Договора от Лисабон засягат почти всички аспекти от организацията и дейността на Европейския съюз и съдържа принципно нови моменти.

Съгласно новия чл. 46 А от ДЕС Европейският съюз има юридическа правосубектност. Съюзът поема функциите на Европейската общност и става неин правоприемник, но с разширени компетенции. По този начин се създава единна провосубектност на Съюза, която му дава възможност да сключва споразумения с една или няколко държави или с международни организации във всички области, включително и в тези, които попадат в обхвата на общата външна политика и политика на сигурност. Съответно променя се и заглавието на Договора за създаване на Европейската общност. То става “Договор за функционирането на Европейския съюз”.

По силата на новия чл. 6 от ДЕС Хартата на основните права на Европейския съюз от 7 декември 2000 г., адаптирана на 12 декември 2007 г. в Страсбург, придобива същата юридическа сила като европейските договори, за всички държави-членки, с изключение на Великобритания и Полша.

Основните направления на останалите важни измененията са:

- подобряване на ефективността на работата на институциите;
- повишаване на ролята на Европейския парламент и на националните парламенти;
- разширяване и задълбочаване на сътрудничеството в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие;
- създаване на условия за активна обща външна политика и за обща политика за сигурност и отбрана;
- развитие на процеса на разширяване;
- опростяване на законодателните процедури и на процедурите за извършване на бъдещи изменения в европейските договори.

ІІ. Съществено място в Договора от Лисабон заема реформата на европейските институции.

Договорът внася яснота в институционалната рамка на Съюза като предвижда изчерпателен списък на институциите. Съгласно новия чл. 9 от ДЕС са изброени седемте основни институции на Съюза – Европейският парламент, Европейският съвет, Съветът, Европейската комисия, Съдът на Европейския съюз, Европейската централна банка и Сметната палата.

Съгласно новия чл. 9 Б от ДЕС Европейският съвет ще избира свой председател за срок от две години и половина, като неговия мандат може да бъде подновен еднократно. Ролята на председателя ще бъде да ръководи Съвета и да осигурява на своето равнище и в това си качество външното представителство на Съюза по въпросите, отнасящи се до общата външна политика и политика на сигурност.

Основната промяна в работата на Съвета на ЕС е, че се разширява обхвата на дейностите, в който актовете ще се приемат с квалифицирано мнозинство вместо с единодушие. През 2014 г. ще бъде въведено, също така, гласуването с двойно мнозинство от държави (55%) и население на държавите (65%). Този нов начин на изчисление на мнозинството ще бъде допълнен от механизъм, подобен на „компромиса от Йоанина“, който ще позволи на определен брой страни членки (близък до сегашното блокиращо малцинство) да се противопоставят на дадено решение. Разширяването на кръга от въпроси, решавани с квалифицирано мнозинство вместо с единодушие и запазването на “компромиса от Йоанина” в сегашния му видоизменен вид, целят да придадат динамизъм на дейността на Съюза и същевременно да защитят интересите на държавите-членки, изпаднали в малцинство при взимането на решенията.

Въвежда се постът “Върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката за сигурност”, който едновременно с това е и заместник-председател на Комисията за външните отношения.

Съставът на Европейската комисия се намалява. От 2014 г. нататък броят на членовете на Комисията ще бъде равен на две трети от броя на държавите-членки (т.е. на 18 в Съюз с 27 държави-членки). Членовете на Комисията ще се избират на базата на равноправен ротационен принцип. Ролята на председателя на Комисията ще бъде засилена, тъй като той ще получи правото да задължи даден член на колегията да напусне своята длъжност (чл. 6 Г, т. 6 от ДЕС).

Съдът на Европейския съюз ще придобие нови правомощия предимно в сферата на полицейското сътрудничество и на сътрудничеството по наказателноправни въпроси.

ІІІ. Особено значение имат измененията по отношение на ролята на Европейския парламент, както и на националните парламенти на държавите-членки. Те целят да издигнат на по-високо равнище демократичността в процеса на взимане на решенията в Европейския съюз.

Ясно се дефинира централното място на Европейския парламент в институционалната рамка на Съюза. В новия чл. 8 А от ДЕС е записано, че функционирането на Съюза се основава на представителната демокрация и в рамките на Съюза гражданите се представляват пряко в Европейския парламент. Политическите нагласи на парламента ще определят и дейността на Европейската комисия, тъй като Европейският парламент ще избира, по предложение на Европейския съвет, председателя на Комисията (чл. 9 Г, т. 7 от ДЕС).

Европейският парламент се превръща в законодателен орган, равнопоставен на Съвета, при приемането на по-голямата част от актовете на Съюза. Разширява се обхвата на областите, в които актовете се приемат по процедурата на съвместно вземане на решения, която се превръща в обикновена законодателна процедура. В тази връзка Европейският парламент получава по-големи компетенции в областта на правосъдието и вътрешните работи, както и във външните отношения на Съюза. Европейската комисия ще трябва да се консултира с Парламента и при търговските преговори. Европейският парламент и Съветът заедно ще приемат актовете за прилагане на политиката на сътрудничество за развитие и на политика на добросъседство. Европейския парламент ще одобрява не само споразуменията за присъединяване на нови държави или за тяхното асоцииране, но и всички споразумения със “значителни финансови последствия за Съюза”, както и споразумения в области, за които се прилага или обикновената законодателна процедура, или специалната законодателна процедура, но се изисква одобрение от Европейския парламент.

ІV. Националните парламенти добиват правото пряко да се намесват в европейския законодателен процес. Това ще става чрез процедурата за контрол относно спазването на принципа на субсидиарност.

Според принципа на субсидиарност Съюзът действа, освен в сферите си на изключителна компетентност, само ако неговото действие е по-ефективно от действията на национално ниво. Сферите на изключителна компетентност на Съюза са посочени в чл. 2 Б от Договора за функционирането на Европейския съюз. Те са: митническият съюз, конкуренцията, общата парична политика, общата политика в областта на рибарството и общата търговска политика.

Във всички останали области националните парламенти ще могат да правят проверки относно прилагането на принципа на субсидиарност по следния начин:

- В срок от 8 седмици от датата на предаване на проекта на законодателен акт на официалните езици на Съюза, всеки национален парламент може да изпрати на компетентните европейски институции мотивирано становище, в което се излагат причините, поради които счита, че въпросният проект не е съобразен с принципа на субсидиарност. Всеки парламент разполага с два гласа, разпределени в зависимост от националната парламентарна система. В случай на еднокамарен парламент, той притежава и двата гласа. Ако парламентите, разполагащи с една трета от гласовете, преценят, че дадено предложение за законодателен акт на Съюза не отговаря на принципа на субсидиарност, вносителят му ще трябва да го преразгледа и да реши дали да го запази, промени или оттегли.

- Ако вносителят на проекта продължи да поддържа предложението си и след преразглеждането му и група от национални парламенти, разполагаща с повече от половината от гласовете, е против предложението поради неспазване на принципа на субсидиарност, се открива специфична процедура. Вносителят трябва да изложи мотивите си за запазване на предложението, а Европейският парламент и Съветът поемат ролята на арбитри и решават дали законодателната процедура да продължи или не.

- Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася по жалба за неспазване на принципа на субсидиарност в законодателен акт, подадена от държава-членка от името на нейния национален парламент или на негова камара.

V. Договора от Лисабон предвижда важни изменения по отношение на сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи. Създава се нов дял IV в Договора за функционирането на Европейския съюз, озаглавен "Пространство на свобода, сигурност и правосъдие". Той включва пет глави, съдържащи разпоредби за политиките относно контрола по границите, убежището и имиграцията, съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси и наказателноправни въпроси и полицейското сътрудничество. По този начин се премахва т. нар. трети стълб, на който се основаваше досегашната архитектура на Европейския съюз и пространството на свобода, сигурност и правосъдие става споделена компетентност между Съюза и държавите-членки.

По-съществени конкретни нововъведения са:

- Постепенно въвеждане на интегрирана система за управление на външните граници на Съюза.
- Засилване на действието на принципа на взаимното признаване на съдебните и извън съдебните решения и на присъдите.
- Учредяването в бъдеще на обща Европейска прокуратура, чиито компетенции ще включват извършването на разследване, наказателно преследване и предаване на съдебните органи, на извършителите и съучастниците в престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза. Допуска се, също така и възможността за разширяване на правомощията на Европейската прокуратура по отношение на борбата срещу тежката престъпност с трансгранично измерение.
- По-нататъшно развитие на полицейско сътрудничество, което ще обединява всички компетентни органи на държавите-членки, включително полицейските, митническите и другите специализирани правоохранителни служби.

VІ. Измененията в областта на Общата външна политика и Общата политика за сигурност и отбрана целят да направят Европейския съюз “глобален играч” от първостепенно значение.

Целите на Общата външна политика са дефинирани в чл. 10 А, параграф 2 от ДЕС, където се казва, че Съюзът ще се стреми чрез изявите си на глобалната арена да утвърждава и укрепва демокрацията, правата на човека, мира и международната сигурност, устойчивото развитие в икономическо, социално и екологично отношение, глобалните договорености за опазване на околната среда и други мерки за добро глобално управление.

Повишаване на ефективността на външните отношения ще се постигне чрез обособяването на Съвета по външните работи като самостоятелна формация. При изпълнението на функциите си Върховният представител ще бъде подпомаган от Европейска служба за външна дейност, която ще работи в сътрудничество с дипломатическите служби на държавите-членки и ще включва длъжностни лица от компетентните служби на генералния секретариат на Съвета и на Комисията, както и командирован персонал от националните дипломатически служби. По този начин ще се засили глобалното дипломатическо присъствие на Европейския съюз.

Договорът дава перспектива за развитието на общата отбранителна политика. Съгласно чл. 11, параграф 1 от ДЕС компетентността на Съюза в областта на общата външна политика и политика на сигурност ще обхваща всички области на външната политика, както и всички въпроси, свързани със сигурността на Съюза, включително постепенното формиране на обща отбранителна политика, която може да прерасне в обща отбрана. Този процес кореспондира с поставената в параграф 2 от новия чл. 10А от ДЕС цел, а именно Съюзът да е в състояние да опази своите ценности и основни интереси, своята сигурност, независимост и цялост.

В случай, че държава-членка стане обект на въоръжено нападение на нейната територия, другите държави-членки са задължени да й окажат помощ и съдействие с всички средства, с които разполагат, в съответствие с член 51 от Устава на Организацията на обединените нации. Ангажиментите и сътрудничеството в отбранителната област са съвместими с ангажиментите, поети в рамките на Организацията на Северноатлантическия договор, която остава за членуващите в нея държави основа на колективната им отбрана и главна инстанция за нейното осъществяване.

Съюзът може да прибегне до общи отбранителни мерки при изпълнение на мисии извън своята територия, с цел осигуряване и поддържане на мира, предотвратяването на конфликти и укрепването на международната сигурност, в съответствие с принципите на Устава на Организацията на обединените нации. Изпълнението на тези задачи се основава на капацитета, предоставен от държавите-
членки. Освен това държавите-членки се задължават постепенно да подобряват своите военни способности, като си сътрудничат в Европейската агенция по отбраната.

VІІ. Измененията в институционалната рамка, които предвижда Договорът от Лисабон, създават условия за продължаване на процеса на разширяване на Съюза. Това има особено важно значение за стабилизирането на обстановката в Западните Балкани, както и за цялостното положително развитие на нашия регион, където в момента има три държави-кандидатки за членство в ЕС – Турция, Хърватия и Македония.

Опростяването на процедурите за изменения на действащите европейски договори ще облекчи адекватната реакция на Съюза на бързо променящите се условия, както в Европа, така и в целия свят. Процедурата за изменения на договорите е прозрачна и демократична, тя активно включва парламентите като централни органи на представителната демокрация.

Договорът от Лисабон е плод на успешното еволюционно развитие на Европейския съюз и отразява сегашната конкретна историческа обстановка. Подкрепяйки го Народното събрание на Република България ще даде своя принос за запазване на възходящия ход на интеграцията, за укрепване на мира в нашия регион, за нарастване на благоденствието в Европа. Подкрепата ще засили и глобалната роля на Съюза като защитник на демокрацията, правото и свободата.

С оглед на гореизложеното Комисията по европейските въпроси, на основание чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията на Република България, с 13 гласа "за" и 1 глас "против" предлага на Народното събрание да приеме на първо гласуване проекта на Закон за ратифициране на Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност, № 802-02-3, внесен от Министерския съвет на 4 февруари 2008 г.


ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА
ПО ЕВРОПЕЙСКИТЕ ВЪПРОСИ

/п./МЛАДЕН ЧЕРВЕНЯКОВ