Български
English
Народно събрание
на Република България
на Република България
Архив Народно събрание
Временна анкетна комисия за проучване на обстоятелствата по оповестените факти и данни за нарушения, извършени в Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси
04/12/2013
За дейността на Временната анкетна комисия за проучване на обстоятелствата по оповестените факти и данни за нарушенията, извършени от председателя на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, както и анализ на проблемите, свързани с прилагането на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси с предложения за законодателни промени
Временна анкетна комисия за проучване на обстоятелствата по оповестените факти и данни за нарушения извършени в Комисията за предотвратяване и установяване конфликт на интереси е създадена с Решение на Народното събрание от 5 септември 2013 г. Съставът й е от 8 народни представители избрани на паритетен принцип. Срокът на действие на комисията е два месеца. С Решение на Народното събрание от 31 октомври 2013 г. на Временната анкетна комисия е възложено да анализира проблемите, свързани с прилагането на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси и да изготви предложения за законодателни промени. За тази цел срокът на работа на комисията е удължен с един месец.
В срока и в рамките на предоставения й от Народното събрание на Република България мандат, Временната анкетна комисия е провела 6 заседания, на които са приети вътрешни правила за работа на комисията; разгледани са постъпили сигнали в комисията; проведени са изслушвания на членовете на КПУКИ и публични лица – бивши народни представители, кметове, общински съветници за приети Решения на комисията в нарушения на закона и предвидените в него срокове. Проучена и анализирана е системата за регистрация и разглеждане на постъпилите в КПУКИ сигнали и жалби. Изискани са справки за движението на преписките, за натовареността на администрацията, за издаваните актове от Председателя.
Изслушани са държавни служители от КПУКИ за предприетите от тях действия по изпълнение на закона и във връзка с подадени сигнали и жалби.
Проведено е обществено обсъждане съвместно с Комисията за взаимодействие с граждански организации и движения по проблемите свързани с прилагането на ЗПУКИ. Обсъдени са и законодателни инициативи за попълване на пропуски и за подобряване на нормативната уредба.
Повод за създаването на Временната анкетна комисия е оповестената информация от Прокуратурата за наличието на „тефтерче” със записки, от което е видно, че по висящи и дори още не образувани производства председателят на КПУКИ е записвал „инструкции“, срещу които стоят инициали на лица с политическо и партийно влияние в българското общество – „И.Ф“, Ц.Ц“, „Б.Б“. Това се възприе от обществото крайно негативно, като оказване на политически натиск за приемане на определени действия и решения срещу лица, заемащи публични длъжности. Възприема се, като указания срещу политически неудобни лица чрез станалата обществено достояние терминология „да се удари”, „да се задържи” посредством подаден сигнал или приемане на решение от комисията. Прокуратурата е счела, че са налице достатъчно данни и е образувано досъдебно производство за извършено престъпление по чл. 282 от Наказателния кодекс. Председателят Филип Златанов е отстранен от длъжност с Решение на съда, за да не оказва влияние и възпрепятства разследването. На 26.09.2013 г. Филип Златанов подава оставка. С Решение на Народното събрание от 11.10.2013 г. той е освободен като член и председател на КПУКИ.
Целта на Временната анкетна комисията е да събере факти и проучи обстоятелствата по станалите обществено достояние данни за извършени нарушения, да анализира проблемите, свързани с дейността на КПУКИ и да посочи законодателни инициативи за повишаване на превенцията и подобряване ефективността от работата на комисията при установяване на конфликт на интереси.
Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е приет като средство за борба срещу корупционните практики, осветяване на дейността на публичните лица и гарантиране на законосъобразна и прозрачна дейност в управление на процесите в публичния сектор. През 2010 г. Народното събрание е приело Закон, който регламентира създаването на Комисия за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси като независим орган, работещ в полза на обществения интерес. Тази инициатива е подкрепена и от Европейската комисия за демокрация чрез право известна като Венецианска комисия.
От събраната информация се установи следното:
1. Комисията, за периода 2011 – 2013 г. е разгледала общо 868 броя преписки, по години както следва:
- 2011 г. – 146 броя
- 2012 г. – 482 броя
- 2013 г. – 240 броя
2. От разгледаните преписки, решени в срок по години са 21% от общия брой образувани през КПУКИ преписки:
- 2011 г. – 46 броя
- 2012 г. – 103 броя
- 2013 г. – 34 броя
3. От общо 868 броя преписки, 685 броя не са приключени в срока предвиден в ЗПУКИ, а част от тях са все още висящи, както следва по години:
- 2011 г. – 100 броя
- 2012 г. – 379 броя
- 2013 г. – 206 броя
т.е от образуваните пред КПУКИ преписки в 79% от тях не е спазен предвидения в закона срок за произнасяне.
Установени са 146 броя преписки, по които повече от една година не са събрани и все още се събират доказателства от комисията, въпреки че законът указва разглеждане и произнасяне на постъпил сигнал в двумесечен срок. Такива преписки са: преписки с номера №: 148; 157; 167; 169; 178; 180; 181; 184; 186; 187; 188; 191; 257; 264; 265; 266; 306; 337; 355; 363 и 473. Повече от половината от преписките за 2011 и 2012 година са решавани в срокове над 4 и повече месеца.
Показателни примери са преписка № С-184, образувана от комисията на 08.06.2012 г. срещу кмета на Монтана – Златко Живков. Решението на комисията № 238 е прието и обявено на 06.06.2013 г., една година след постъпване на сигнала. По преписка № С-191, образувана на 13.06.2012 г. срещу Георги Николов, общински съветник в община Нова Загора, комисията се произнася с решение № 253, прието на 04.07.2013 г., отново повече от година след постъпване на сигнала.
Примерно, по преписка № 31 от 26.08.2011 г. за конфликт на интереси в общински съвет Берковица, комисията изпраща писмо с указания и до този момент, видно от справките, преписката все още не е приключена.
4. Приети от комисията са 103 броя Решения за установяване на конфликт на интереси, както следва по години:
- 2011 г. – 28 броя
- 2012 г. – 67 броя
- 2013 г. – 8 броя
Особени мнения членовете на комисията са изразили по 49 броя от общо 103-те решения на КПУКИ, с които е установен конфликт на интереси. Повечето от тези особени мнения, а именно 47 са дадени само от един от членовете на комисията.
Със свои решения комисията е прекратила 278 броя преписки, а в 256 броя преписки не е установен конфликт на интереси.
5. Отменените от съда решения на КПУКИ, с които е установен конфликт на интереси са общо 92 броя от общо 103 решения на КПУКИ, което представлява отмяна на над 89% от приетите от комисията решения за установяване на конфликт на интереси.
Само единадесет са решенията за установяване на конфликт на интереси, които са влезли в сила. За същия период от време бюджетът на КПУКИ като първостепенен разпоредител с бюджетни кредити е над три и половина милиона лева (3 540 000 лева).
Многобройни са примерите за отмяна на решения на КПУКИ на 2 инстанции. Ето няколко примера: Административен съд София-град и Върховен административен съд са постановили отмяна на решение на КПУКИ срещу бившия председател на Комисията за отнемане на незаконно-придобито имущество (КОНПИ) – Тодор Коларов (Решение на КПУКИ № 73/07.06.2012 г. отменено с Решение № 1907 от 21.03.2013 г. на Административен съд – София-град, потвърдено с Решение № 14931 на ВАС от 13.11.2013 г.), както и Решение № 14 спрямо Милчо Доцов – кандидат за кмет на Община Берковица, с което КПУКИ установява конфликт на интереси по отношение на Милчо Доцов. Административен съд София-град с Решение № 2897/29.05.2012 г. отменя като незаконосъобразно решението на КПУКИ. Това Решение на Административен съд София-град е потвърдено с Решение № 16529 на Върховен Административен съд от 21.12.2012 г.
От анализа на мотивите на съдилищата е видно, че решенията са в противоречие със Закона, събраните доказателства не съответстват на изложените от КПУКИ тези. В част от решенията си съдът определя, че съображенията на КПУКИ са „общи постановки”, несвързани с конкретния случай, и че целта на закона не е преследване на всеки частен интерес, а само на този, който се свързва с облага и влияние върху дейността на лицето, заемащо публична длъжност.
6. Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е образувала 21 броя преписки срещу магистрати за постановени от тях актове, с които отказват да образуват или прекратяват наказателни производства, или се произнасят с присъда по конкретно дело. Тези действия на магистратите подлежат на институционен контрол (чрез обжалване и протестиране пред висшестоящите органи в съдебната система). Те не са извършени в качеството им на административни ръководители. В този смисъл КПУКИ извън предоставената от закона компетентност е образувала преписки, събирала е доказателства, включително е призовавала тези магистрати за представят обяснения за изясняване обстоятелства от компетентността на други орган.
В изисканата от КПУКИ статистика за броя и видовете преписки, образувани и разгледани от комисията, е предоставена информация за следните случаи на образувано производство срещу магистрати:
- образувана е преписка срещу съдия от РС Благоевград, в която се твърди, че същата е завишила постановена осъдителна присъда в условията на конфликт на интереси;
- образувана е преписка срещу прокурор в РП – Омуртаг за укриване от страна на магистрата на доказателства по спор за земеделска земя;
- образувана е преписка срещу прокурор от РП Сливница за отказ да събере документи и доказателства за графици за работа положена като извънреден труд;
- образувана е преписка срещу младши прокурор от РП Видин за отказ да образува досъдебно производство.
7. Председателят на комисията без решение на КПУКИ е издавал становища и указания.
Броят на издадените становища от Председателя на комисията е 85 (осемдесет и пет). Голяма част от тях са издадени без да са разгледани и одобрени от комисията като колегиален орган. Пример е случаят с Мариета Сивкова, общински съветник в община Ямбол и заместник кмет на община Тунджа. В предоставеното на председателя на общинския съвет на община Ямбол становище, Филип Златанов се произнася положително относно твърдян конфликт на интереси и потенциална несъвместимост на Мариета Сивкова. След обжалване от страна на потърпевшата, КПУКИ на свое заседание приема обратно на предоставеното от председателя на Златанов становище (преп. № С-46/14.02.2013 г.), потвърдено в последствие и с решение на ВАС №. 13706 от 21.10.2013 г.. С посоченото решение ВАС отменя и решение № 298 - МИ/06.06.2013 г. на Общинската избирателна комисия /ОИК/ – гр. Ямбол, която на основание предоставеното становище от председателя на КПУКИ прекратява предсрочно пълномощията на Мариета Сивкова като общински съветник.
8. За период от 3 години председателят на КПУКИ е издал 12 броя наказателни постановления по влезли в сила необжалвани и неотменени от съда решения на КПУКИ за установяване на конфликт на интереси. Повечето наказателни постановления, обаче, са за неподадени в срок декларации на лица заемащи публична длъжност, които решения не са обжалвани и са влезли в сила. Този малък брой наказателни постановления поставя няколко въпроса: относно ефективността и качеството на актовете на комисията, чиито решения над 89% са отменени на повече от една съдебна инстанция; неизпълнение на поставените от закона цели, включително – превенция на неправомерно поведение на лица заемащи публични длъжности, което води до облага и необходимост от промяна в законодателството.
9. Беше изследвана и процедурата по разпределение на преписките, описание на процеса по възлагане на преписки на служителите от специализираната администрация.
На проведените заседания на Временната анкетна комисия бяха изслушани членовете на КПУКИ, без нейния председател. Неявяването на председателя на КПУКИ бе обяснено от подадена от адвоката на Златанов собственоръчно подписана молба за освобождаването му като член и председател на КПУКИ. От изслушаните членове на комисията, директорът на дирекция „Правна“ и служителите от същата дирекция на КПУКИ се изясни начинът, по който се разпределят сигналите: постъпилият сигнал се завежда в деловодството. След завеждането, сигналът се предоставя на Главния секретар или председателя на КПУКИ, които от своя страна с резолюция до директора на Дирекция „Правна”, стартират процедура по превръщане на сигнала в преписка –(протокол № 2 от 26.09.2013 г. на ВАК). Не е определен конкретен срок за предвижване на заведения в деловодството сигнал до резолиращия сигнала и предвижването му до директора на Дирекция „Правна“. Това на практика не дава възможност да се установи кой е задържал преписките, и по чия вина масово не е спазван 2-месечният срок за произнасяне по тях. Директорът, от своя страна, завежда преписката в отделен регистър и я разпределя по своя преценката на юрисконсулт от Дирекцията за нейното окомплектоване с доказателствен материал и изработване на становище за решение. Юрисконсултът, на когото е разпределена преписката, сам преценява от кои органи и институции да изиска доказателства и какви доказателства. Директорът на Дирекция „Правна“ докладва преписка на председателя за включването й в дневния ред. Председателят със заповед еднолично определя дневния ред и насрочва заседания на комисията. Директорът на дирекция „Правна“ е на пряко подчинение на председателя на комисията. Липсва писмено разписана процедура за действията на директора след резолюцията на председателя или главния секретар на комисията. Няма обективни критерии, въз основа на които директорът да извършва преценка, на кого от всички 13 юрисконсулта следва да бъде разпределена постъпила преписка. От събраната и анализирана информация може да се направи заключение, че съществува голяма вероятност за субективно разпределение на преписките и без ясни писмени правила, които да гарантират на жалбоподателите обективно и безпристрастно поведение при събиране на всички необходими за обвинителната или оправдателната теза доказателства. Направената по-долу справка поставя сериозни въпроси за разпределението на труда на служителите от специализираната администрация, които при липсата на правила водят до извод за субективност при разпределяне на преписките в комисията.
Справка на служители в Дирекция „Правна“ на КПУКИ за броя на обработените преписки в 2011, 2012 и 2013 години:
1. Мира Дудевска (бивш директор) – обработени от нея 59 бр. преписки за 2 години
2. Христина Василева – 149 броя
3. Яна Христова – 143 броя
4. Бистра Господинова – 124 броя
5. Димитър Мочев – 107 броя (за 2 години)
6. Палмира Бенчева – 89 броя
7. Невена Арнаудова – 58 броя
8. Людмил Минчев – 52 броя (за 1 година)
9. Мирослав Стефанов – 44 броя (за 2 години)
10. Богдан Русев – 32 броя (за 2 години)
11. Надежда Кайнакчиева – 28 броя (за 2 години)
12. Николай Нейков – 27 бр. (за 1 година)
13. Светослав Димитров – 16 броя (за 2 години)
14. Емилия Динекова – 13 броя (за 2 години)
15. Александър Пилев – 12 броя (за 2 години)
16. Десислава Костова – 10 броя (за 1 година)
Основната дейност се е извършвала от първите четирима юрисконсулта, които са работили по „по-важните“ сигнали, присъстващи в тефтера на Златанов.
Произнасянето на КПУКИ е превърнато във формален акт, като основната дейност по определяне, събиране на доказателства и изготвянето на проекти за решения е възложена на администрацията (дирекция „Правна“), а не на членовете на комисията, подпомагани от администрацията.
Съгласно Заповед № 04-11/13.01.2012 г. на председателя на КПУКИ, отговорният юрист, на когото е разпределена преписката преценява дали са събрани достатъчно доказателства и изготвя проект за решение. Съгласно т.5.6 от заповедта „Докладът и проектът се представя на членовете на Комисията два дни преди заседанието на комисията за приемане на финалния акт на комисията“.
От изисканата Инструкция за деловодната дейност и документооборота на КПУКИ (рег.№ 09-1 от 08.02.2013 г.) се установи, че изходящата кореспонденция се внася за подпис от Председателя в интервала от 13,30 до 14,00 часа – чл. 17, ал. 1 от Инструкцията. Определянето на подобно работно време е безпрецедентно в административната практика.
10. Изследвано беше и евентуалното съответствие на записките в тефтерчето и приетите решения от комисията по срокове и по същество.
От изнесените данни на Прокуратурата относно лицата, присъстващи в личния тефтер на председателя Златанов, заканите „да се оправи”, „да се удари”, „да се изчака”, „бързо” и т.н записани срещу конкретни имена отговарят на решенията, които КПУКИ е взимала, с малки изключения.
Напълно отговарящи на записаното в тефтера:
- Венцислав Куткудейски – кмет на с. Медковец, община Монтана – записано в личния тефтер е „изчакваме с 2-3 месеца (И.Ф. е казала в началото на септември)”. Решението на КПУКИ да не установи конфликт на интереси, взето на 30.08.2012 г., т.е. 5 месеца след образуване на преписката;
- Марио Шиваров – общински съветник в община Варна - записано в личния тефтер е „Шиваров – четвъртък – лично – ЦЦ”;
- Мустафа Еюпов – кмет на с. Кръстава, община Велинград – записано в личния тефтер е „да има конфликт” – изпълнено (Реш. № 153 на КПУКИ);
- Кметът на с. Сталийска махала, община Лом, област Монтана – Цветан Петров – записано в личния тефтер е „да няма конфликт” (Реш. № 125 на КПУКИ за прекратяване);
- Пламен Макавеев Петков (няма сигнал срещу него в комисията, но присъства в тефтера на председателя на КПУКИ) – кандидат за кмет на община Чипровци, област Монтана – записано в личния тефтер „да се удари” – не успява да спечели изборите за общински съветници и кметове на 23 октомври 2013 г. Само 17 гласа разлика от спечелилия кандидат на ПП ГЕРБ (Анатоли Петров Първанов, ПП „ГЕРБ" – 1248 гласа; Пламен Макавеев Петков, КП "За община Чипровци /СДС, ДСБ, БНД/", "Съюз на Демократичните Сили", "Демократи за Силна България", "Българска Нова Демокрация" – 1231 гласа);
- Иван Недков – кмет на с. Крумово, община Родопи, област Пловдив – записано в личния тефтер „да се оправи” и „оправен е” - Реш. № 77 на КПУКИ за прекратяване;
- Румен Арнаудов – кмет на с. Плетена, община Сатовча, област Благоевград – записано в личния тефтер „да се оправи” – Реш. № 150, не е установен конфликт на интереси;
- Ангел Семерджиев – председател на ДКЕВР – записано в личния тефтер е „ударен” – Реш. № 216 на КПУКИ за установяване на конфликт на интереси;
- Емил Димитров, депутат от ПП ГЕРБ - записано в личния тефтер е „Емил Димитров има 2 решения за конфликт на интереси ?“ за Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето и Закона за изменение и допълнение на Закона тютюна и тютюневите изделия; „Емил Димитров стоп“, „Емил Димитров да се удари след около месец и половина“
- Вяра Петрова, депутат от ГЕРБ - записано в личния тефтер е „Комисията на Яне Янев е гледала на заседание въпроса за Вяра Петрова, депутат от ГЕРБ, да отива за становище – Манолова, Янев, едно копие за мен“, „ще идва на 21 за прослушване“, „Вяра Петрова, гледам си го“ и „Вяра Петрова да се удари“
11. Изслушване на лицата, присъстващи в личния тефтер на председателя Златанов:
- изслушване на Емил Димитров, Вяра Петрова, Марио Шиваров – обясняват присъствието си в личния тефтер на председателя на КПУКИ като използване на държавни структури, подлежащи на контрол от Народното събрание, за притискане на политически неудобни лица. КПУКИ забавя с месеци решенията по техните казуси, които се използват политически, за влияние върху тяхното поведение в качеството им на народни представители и общински съветници. Същите потвърждават, че натиска е бил осъществяван по начина описан в личния тефтер на председателя на КПУКИ, Златанов и от посочените политически поръчители, цитирани с инициали в тефтера.
- изслушаните кметове и общински съветници, обясняват присъствието си в личния тефтер на председателя на КПУКИ като неудобни политически и икономически на определени кръгове, които се стремят да дискредитират общественият им имидж на политици и да ги отстранят от заеманата от тях длъжност в качеството им на кметове на общини, населени места и общински съветници. Сигналите спрямо някои от тях са разгледани в кратки срокове, които да позволят решението на комисията да се използва политически преди изборите на 23 октомври 2011 г. По други подадени сигнали от общински съветници срещу кметове на общини – напр. кмета на община Трън са забавени повече от година и КПУКИ не образува преписки по многократно подадените сигнали. Тези данни се съдържат и в отправените сигнали до Временната анкетна комисия пример: сигнал № 3 от 19.09.2013 г., сигнал № 6 от 19.09.2013 г. и др.
От предоставената информация от Главния секретар на Народно събрание става ясно, че председателя на КПУКИ Филип Златанов многократно е посещавал сградата на Народно събрание с временен и постоянен пропуск за достъп.
Прави впечатление, че в областите, чийто водачи и участници в листи в изборите през 2011 г. и 2012 г., са лицата с инициали от тефтерчето, има регистрирани и образувани най много сигнали и преписки. Образуваните преписки срещу публични лица от област Монтана са над тридесет и осем. За 2012 г., над 17 преписки, а за 2013 г. е образувана само 1 преписка. За област Благоевград само за 2012 г. по данни от доклада на КПУКИ са образувани 17 преписки. За област Пловдив за 2012 г. – 33 преписки. Прави впечатление, че сигналите са подавани в периоди на обществено политически мероприятия, като общи или частични избори, предстоящи назначения и други.
12. Публично обсъждане - Кръгла маса с неправителствени организации по прилагането на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ)
На 24 октомври 2013 г. в зала „Изток“ на Народното Събрание на Република България, съвместно с Комисията за взаимодействие с граждански организации и движения се осъществи публична дискусия по проблемите при прилагането на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) и предложения за преодоляването им. Публичната дискусия се излъчи в реално време в интернет чрез интернет страницата на Народното Събрание.
От проведената дискусия при голям интерес от присъстващите представители на граждански организации и структури на гражданското общество може да се посочат следните предложения и поставени въпроси:
1. Субективизъм при администрирането на преписките, изразяващ се в следното:
- Законът не е предвидил срок за разпределяне на сигналите и образуване на преписка след постъпване и регистриране на сигнала в КПУКИ;
- Липсват правила и обективни критерии за разпределяне на преписката между юристите в дирекция „Правна“ на специализираната администрация на комисията;
- Не е законово уреден принципът за случайно разпределение на преписките. Директорът на дирекция „Правна“ по собствено усмотрение извършва разпределението;
- Няма срок за събиране на доказателства по разпределените преписки;
- Юрисконсултите от Дирекция „Правна“ сами решават от кои институции да събират информация по преписките и какви данни да събират;
- Няма докладчик от страна на комисията по всяка образувана пред комисията преписка;
- Не са предвидени в закона специфични основания за прекратяване на преписките;
2. Поставяне на специализираната администрация единствено под контрола на председателя на комисията:
- Дирекция „Правна“ е на пряко подчинени на председателя на Комисията (КПУКИ);
- Председателят еднолично поставя резолюция с указания за предвижване на сигнала до Дирекция „Правна“ и превръщането на сигнала в преписка, по която се събират доказателства от специализираната администрация;
- Председателят еднолично назначава Главния секретар и служителите в администрацията на комисията;
- Председателят еднолично решава кои решения на комисията и документация да се публикуват на интернет-страницата на комисията;
- Председателят сам подписва становища от името на комисията, изготвени от администрацията, без да са докладвани на заседание на комисията и приети с мнозинство от членовете на комисията;
- Председателят със своя заповед еднолично определя дневния ред и дата на провеждане на заседанията на комисията;
- Липсва механизъм за засилен парламентарен контрол върху работата на КПУКИ. Комисията предоставя на Народното събрание единствено годишен доклад за дейността си;
- Законът не урежда процедура за определяне на заместник-председател, в случай че председателят е отстранен от заеманата длъжност или е във фактическа невъзможност да я упражнява по други причини.
3. Разширяване на кръга от субекти по отношение, на които се прилага ЗПУКИ:
- В обхвата на закона следва да се включат и членовете на Европейският парламент, избрани от квотата на Република България;
- В обхвата на закона следва да се включат главните архитекти на общините, а в градовете с районно деление и главните архитекти на съответните райони;
4. Повече превенция, по-малко репресия:
- Законово да се регламентират правомощията на комисията като колегиален орган, а не само на председателя на комисията;
- Да се въведе задължение на комисията да изработва „Национална програма за борба с корупцията“, която да се приеме с решение на комисията след обществен дебат;
- Годишно да отчита пред Народното събрание и публично да се оповестяват планираните и изпълнени мерки по програмата;
- Да се въведат норми за управление на конфликта на интереси, които да указват на публичните институции как да процедират при съмнение за конфликт на интереси и при установен от комисията конфликт на интереси;
- Да се разпише процедура, по която КПУКИ да консултира потенциалните случаи на конфликт на интереси, а не само да ги констатира и санкционира;
- Ясно да се дефинира понятието „частен интерес“;
- Да отпадне от правомощията на комисията възможността да се произнася по сигнали за НЕСЪВМЕСТИМОСТ. Съгласно действащото законодателство е предвиден специален ред и органи да установяват и обявяват несъвместимостта на лица, заемащи публични длъжности (пример: за народните представители такъв орган е Конституционният съд, за кметовете и общинските съветници - съответната Общинска избирателна комисия и т.н.);
5. Повишена публичност и контрол върху работата на КПУКИ:
- Да се предвиди завишен парламентарен контрол върху работата на КПУКИ – пример: Парламентарна комисия за контрол на регулаторните органи и злоупотребата с власт, която с гражданско участие да извършва непосредствен контрол за изпълнение на правомощията и на КПУКИ;
- Да се помисли над възможността за въвеждане на гражданска квота при определяне на състава на комисията и правила за публично изслушване на кандидатите за членове на комисията;
- Да се промени закона, така че председателят на комисията да се избира от самия състав на комисията, след определяне на персоналния състав на членовете на комисията – пример: Закон за Конституционния съд;
- Да се въведе изискване за минимален юридически стаж за председателя и членовете на комисията, за повишаване качеството на приеманите от комисията решения;
- Да се изработи и приеме в закона процедура за избор на докладчик от членовете на комисията по всеки постъпил в комисията сигнал или жалба;
- Правомощията на председателя да се обусловят в правомощия по изпълнение на колективната воля на органа, а не като самостоятелни такива;
- Да се въведе мандатност и приемственост в работата на комисията, като се разпишат процедури за ограничаване на броя мандати до два на членовете на комисията и се въведе ротация, така че да се засичат мандатите на старите и новите членове на комисията, за да не се налага смяната на всички членове наведнъж и да се блокира работата на комисията до запознаване на новите членове със спецификата на законовата материя и работа на органа;
- Да се предвиди квалифицирано мнозинство за приемане на решения.
- Да се предвиди законодателна уредба за публичност на заседанията на комисията;
- Да се хармонизира законодателството за установяване и предотвратяване на конфликт на интереси – някои от правомощията на КПУКИ противоречат на подобни предоставени от други закони на други органи.
И З В О Д И
Настоящият доклад съдържа принципни изводи и предложения за законодателни промени с оглед повишаване на прозрачността и засилване на превантивната роля на комисията, които се основават на събраните факти и проучени обстоятелства в резултат на работата на Временната анкетна комисия.
Сега действащият закон създава правна рамка и процедури, които позволяват прекалено голяма концентрация на правомощия на председателя на КПУКИ, при липсата на контролен механизъм върху предприетите от него и комисията действия. От предоставената на Временната анкетна комисия статистика от КПУКИ се установява, че повече от две трети от приетите от КПУКИ решения са постановени след изтичане на предвидения в закона двумесечен срок за разглеждане и произнасяне по постъпилите сигнали и жалби. Самият закон не предвижда процедура за забавено администриране и произнасяне от КПУКИ.
Необходимо е да се създаде механизъм за повишено обществено доверие в избора на председател и членове на комисията и въвеждане на граждански контрол върху работата на комисията. Членовете на комисията следва да се избират, съответно назначават след проведена публична процедура, утвърдена от съответния орган, който съгласно закона има право да предлага кандидати за членове на комисията. Процедурата е необходимо да съдържа условията и реда за номинирането, представянето и изслушването на кандидатите. Изслушването е необходимо да е публично и да се предостави възможност и на граждански организации да правят предложения до органа по назначаването и да отправят въпроси и изразяват становище към предложения кандидат/ти.
От събраната информация е видно, че обект на проверка са политически опоненти, заемащи публична длъжност по смисъла на закона. Чрез действията на КПУКИ се изгражда отрицателен имидж, за омаловажаване или обществено игнориране на позицията им като публични фигури. В този списък влизат народни представители, кметове, общински съветници и представители на съдебната власт. Комисията „нанася удари“ като „отмъщение“ и на лица, които като неудобни са подавали оставка и по смисъла на закона вече не са били публични личности. Въпреки това комисията е образувала преписки и се е произнасяла с утвърдителни решения, които са отменени от съда на две инстанции. Пример в това отношение е производството срещу бившия председател на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество Тодор Коларов.
Комисията чрез действията или бездействието си е обезсмислила възложената в Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси воля, тъй като не е спазван законово установения в чл. 27, ал.3 във връзка с чл. 23, ал.1 от ЗПУКИ двумесечен срок за произнасяне. По този начин лица, извършили неправомерни действия в условията на конфликт на интереси, остават ненаказани, а други срещу които с месеци няма произнасяне, се лишават от законово гарантираната им възможност да се защитят в съда. В този смисъл замисълът на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) за създаване на независим публичен орган, който да установява и предотвратява конфликт на интереси, е изцяло подменен.
Председателят на КПУКИ е единственият орган по назначаване и освобождаване на служителите в администрацията. Тази непосредствена служебна зависимост между назначаващия орган (председателя на комисията) и назначената от него администрация създава порочен механизъм за влияние върху обективното и безпристрастно изпълнение на задълженията на служителите от администрацията.
Необходимо е да се предприемат законодателни инициативи, които да елиминират възможностите за субективизъм, непрозрачност и необективност при събирането на доказателства и произнасянето на комисията. За целта:
Въвеждане на описания по-горе механизъм за повишено обществено доверие в избора на председател и членове на комисията чрез изработване на правила с критерии и процедури;
Избор на заместник-председател на КПУКИ от Народното събрание, за да се избегне вакуумът при отстраняване или невъзможност на председателя да упражнява дейност за определен период от време.
Да се определи, че максималният срок за произнасяне е до 2 месеца и този срок може да бъде удължаван с още 2 месеца с решение на комисията, взето с единодушие и само, ако е необходимо за обективното и безпристрастно произнасяне на комисията по конкретен сигнал;
С цел повишаване ефективността в работата на КПУКИ и произнасяне на Комисията в сроковете, предвидени в закона е необходимо да се предвидят санкции за лицата, които не предоставят на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси искана от тях информация в определен от комисията срок;
Да се създаде публичен регистър към КПУКИ за обявяване на декларациите по чл. 12, т. 4 по всеки конкретен повод на конфликт;
Да се предвидят завишени административни санкции за членовете и администрацията на комисията при неспазване на изискванията на чл. 12 от Закона;
Да се отнеме възможността на КПУКИ да се произнася по несъвместимост на лица заемащи публична длъжност, тъй като такива правомощия са предоставени на други органи съгласно действащото законодателство – Закон за конституционния съд, Закон за държавния служител, Закон за местното самоуправление и местната администрация и др.;
Необходимо е да се повиши превенцията която КПУКИ следва да оказва спрямо лицата заемащи публична длъжност. В тази връзка е добре да се изработи ясна законова процедура за отнемане в полза на държавата на възнаграждението, получено от лицето, заемащо публична длъжност, за периода на изпълнение на правомощията или задълженията по служба, породили конфликта на интереси, както и по отношение на процедурата за отнемане на облагата, придобита от лицето, заемащо публична длъжност, или от свързано с него лице, в резултат на конфликта на интереси, ако тази облага има материален характер;
С цел повишаване на превенцията е препоръчително да се приемат промени, позволяващи имената на лицата, заемащи публични длъжности, за които е установен конфликт на интереси с влязъл в сила акт, да се обявяват на интернет страницата на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси;
Необходимо е да се завишат санкциите на лице, заемало публична длъжност, което след освобождаването му от длъжност наруши ограниченията предвидени в глава V от закона (Ограничения след освобождаване от публична длъжност);
Да се възложат правомощия на КПУКИ като колегиален орган при назначаването, освобождаването, атестирането на държавните служители в администрацията, както и при изработване и приемане на становища и методически указания по прилагането на Закона. Това ще създаде по-голяма сигурност в служителите от администрацията и ще повиши обективността и безпристрастността в решенията;
Да се въведе възлагането на случаен принцип при разпределението на преписките на членовете на КПУКИ и администрацията;
Да се въведе институтът на „отвод“ за членовете и за администрацията при наличие на основателни съмнения за нарушаване принципа на безпристрастност, както и при конфликт на интереси;
Да се създаде механизъм за парламентарен контрол от постоянна парламентарна комисия върху работата и решенията на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Създаването на постоянна комисия с мандат да осъществява непосредствен парламентарен контрол върху работата и дейността на КПУКИ е работещ механизъм за наблюдение и превенция на предоставената дискреционна власт на КПУКИ и за избягване на установени форми на деформация в решенията и работата на комисията.
В заключение,
опитът показва, че и най-добрите правила не могат да проработят без добрата воля на тези, от които зависи тяхното прилагане на практика.
Доверието на обществото се дава не само заради образованието или познаването на закона. Доверието включва и изискване на качества за неподатливост, неподкупност, умение да служиш на закона.
Настоящият доклад се стреми не само да представи съществуващата практика, но и да определи областите, които се нуждаят от обновление, за да променят в по-голяма степен практиките, които пречат да се осъществява независима и обективна дейност от КПУКИ в полза на обществения интерес.
РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
ЧЕТИРИДЕСЕТ И ВТОРО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
Проект!
РЕШЕНИЕ
по Доклада на Временната анкетна комисия за проучване на обстоятелствата по оповестените факти и данни за нарушения, извършени в Комисията за предотвратяване и установяване конфликт на интереси
Народното събрание на основание чл. 86 от Конституцията на Република България и чл. 34 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание
Р Е Ш И:
1. Приема доклада на Временната анкетна комисия за проучване на обстоятелствата по оповестените факти и данни за нарушения, извършени в Комисията за предотвратяване и установяване конфликт на интереси.
2. Докладът на Временната анкетна комисия да се предостави на главния прокурор на Република България.
Решението е прието от 42-то Народно събрание на ………. 2013 г. и е подпечатано с официалния печат на Народното събрание.
Председател:
Кирил Добрев
Членове:
Данаил Кирилов
Екатерина Заякова
Емил Радев
Илиан Тодоров
Калина Балабанова
Митхат Метин
Мустафа Карадайъ
Временна анкетна комисия за проучване на обстоятелствата по оповестените факти и данни за нарушения извършени в Комисията за предотвратяване и установяване конфликт на интереси е създадена с Решение на Народното събрание от 5 септември 2013 г. Съставът й е от 8 народни представители избрани на паритетен принцип. Срокът на действие на комисията е два месеца. С Решение на Народното събрание от 31 октомври 2013 г. на Временната анкетна комисия е възложено да анализира проблемите, свързани с прилагането на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси и да изготви предложения за законодателни промени. За тази цел срокът на работа на комисията е удължен с един месец.
В срока и в рамките на предоставения й от Народното събрание на Република България мандат, Временната анкетна комисия е провела 6 заседания, на които са приети вътрешни правила за работа на комисията; разгледани са постъпили сигнали в комисията; проведени са изслушвания на членовете на КПУКИ и публични лица – бивши народни представители, кметове, общински съветници за приети Решения на комисията в нарушения на закона и предвидените в него срокове. Проучена и анализирана е системата за регистрация и разглеждане на постъпилите в КПУКИ сигнали и жалби. Изискани са справки за движението на преписките, за натовареността на администрацията, за издаваните актове от Председателя.
Изслушани са държавни служители от КПУКИ за предприетите от тях действия по изпълнение на закона и във връзка с подадени сигнали и жалби.
Проведено е обществено обсъждане съвместно с Комисията за взаимодействие с граждански организации и движения по проблемите свързани с прилагането на ЗПУКИ. Обсъдени са и законодателни инициативи за попълване на пропуски и за подобряване на нормативната уредба.
Повод за създаването на Временната анкетна комисия е оповестената информация от Прокуратурата за наличието на „тефтерче” със записки, от което е видно, че по висящи и дори още не образувани производства председателят на КПУКИ е записвал „инструкции“, срещу които стоят инициали на лица с политическо и партийно влияние в българското общество – „И.Ф“, Ц.Ц“, „Б.Б“. Това се възприе от обществото крайно негативно, като оказване на политически натиск за приемане на определени действия и решения срещу лица, заемащи публични длъжности. Възприема се, като указания срещу политически неудобни лица чрез станалата обществено достояние терминология „да се удари”, „да се задържи” посредством подаден сигнал или приемане на решение от комисията. Прокуратурата е счела, че са налице достатъчно данни и е образувано досъдебно производство за извършено престъпление по чл. 282 от Наказателния кодекс. Председателят Филип Златанов е отстранен от длъжност с Решение на съда, за да не оказва влияние и възпрепятства разследването. На 26.09.2013 г. Филип Златанов подава оставка. С Решение на Народното събрание от 11.10.2013 г. той е освободен като член и председател на КПУКИ.
Целта на Временната анкетна комисията е да събере факти и проучи обстоятелствата по станалите обществено достояние данни за извършени нарушения, да анализира проблемите, свързани с дейността на КПУКИ и да посочи законодателни инициативи за повишаване на превенцията и подобряване ефективността от работата на комисията при установяване на конфликт на интереси.
Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е приет като средство за борба срещу корупционните практики, осветяване на дейността на публичните лица и гарантиране на законосъобразна и прозрачна дейност в управление на процесите в публичния сектор. През 2010 г. Народното събрание е приело Закон, който регламентира създаването на Комисия за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси като независим орган, работещ в полза на обществения интерес. Тази инициатива е подкрепена и от Европейската комисия за демокрация чрез право известна като Венецианска комисия.
От събраната информация се установи следното:
1. Комисията, за периода 2011 – 2013 г. е разгледала общо 868 броя преписки, по години както следва:
- 2011 г. – 146 броя
- 2012 г. – 482 броя
- 2013 г. – 240 броя
2. От разгледаните преписки, решени в срок по години са 21% от общия брой образувани през КПУКИ преписки:
- 2011 г. – 46 броя
- 2012 г. – 103 броя
- 2013 г. – 34 броя
3. От общо 868 броя преписки, 685 броя не са приключени в срока предвиден в ЗПУКИ, а част от тях са все още висящи, както следва по години:
- 2011 г. – 100 броя
- 2012 г. – 379 броя
- 2013 г. – 206 броя
т.е от образуваните пред КПУКИ преписки в 79% от тях не е спазен предвидения в закона срок за произнасяне.
Установени са 146 броя преписки, по които повече от една година не са събрани и все още се събират доказателства от комисията, въпреки че законът указва разглеждане и произнасяне на постъпил сигнал в двумесечен срок. Такива преписки са: преписки с номера №: 148; 157; 167; 169; 178; 180; 181; 184; 186; 187; 188; 191; 257; 264; 265; 266; 306; 337; 355; 363 и 473. Повече от половината от преписките за 2011 и 2012 година са решавани в срокове над 4 и повече месеца.
Показателни примери са преписка № С-184, образувана от комисията на 08.06.2012 г. срещу кмета на Монтана – Златко Живков. Решението на комисията № 238 е прието и обявено на 06.06.2013 г., една година след постъпване на сигнала. По преписка № С-191, образувана на 13.06.2012 г. срещу Георги Николов, общински съветник в община Нова Загора, комисията се произнася с решение № 253, прието на 04.07.2013 г., отново повече от година след постъпване на сигнала.
Примерно, по преписка № 31 от 26.08.2011 г. за конфликт на интереси в общински съвет Берковица, комисията изпраща писмо с указания и до този момент, видно от справките, преписката все още не е приключена.
4. Приети от комисията са 103 броя Решения за установяване на конфликт на интереси, както следва по години:
- 2011 г. – 28 броя
- 2012 г. – 67 броя
- 2013 г. – 8 броя
Особени мнения членовете на комисията са изразили по 49 броя от общо 103-те решения на КПУКИ, с които е установен конфликт на интереси. Повечето от тези особени мнения, а именно 47 са дадени само от един от членовете на комисията.
Със свои решения комисията е прекратила 278 броя преписки, а в 256 броя преписки не е установен конфликт на интереси.
5. Отменените от съда решения на КПУКИ, с които е установен конфликт на интереси са общо 92 броя от общо 103 решения на КПУКИ, което представлява отмяна на над 89% от приетите от комисията решения за установяване на конфликт на интереси.
Само единадесет са решенията за установяване на конфликт на интереси, които са влезли в сила. За същия период от време бюджетът на КПУКИ като първостепенен разпоредител с бюджетни кредити е над три и половина милиона лева (3 540 000 лева).
Многобройни са примерите за отмяна на решения на КПУКИ на 2 инстанции. Ето няколко примера: Административен съд София-град и Върховен административен съд са постановили отмяна на решение на КПУКИ срещу бившия председател на Комисията за отнемане на незаконно-придобито имущество (КОНПИ) – Тодор Коларов (Решение на КПУКИ № 73/07.06.2012 г. отменено с Решение № 1907 от 21.03.2013 г. на Административен съд – София-град, потвърдено с Решение № 14931 на ВАС от 13.11.2013 г.), както и Решение № 14 спрямо Милчо Доцов – кандидат за кмет на Община Берковица, с което КПУКИ установява конфликт на интереси по отношение на Милчо Доцов. Административен съд София-град с Решение № 2897/29.05.2012 г. отменя като незаконосъобразно решението на КПУКИ. Това Решение на Административен съд София-град е потвърдено с Решение № 16529 на Върховен Административен съд от 21.12.2012 г.
От анализа на мотивите на съдилищата е видно, че решенията са в противоречие със Закона, събраните доказателства не съответстват на изложените от КПУКИ тези. В част от решенията си съдът определя, че съображенията на КПУКИ са „общи постановки”, несвързани с конкретния случай, и че целта на закона не е преследване на всеки частен интерес, а само на този, който се свързва с облага и влияние върху дейността на лицето, заемащо публична длъжност.
6. Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е образувала 21 броя преписки срещу магистрати за постановени от тях актове, с които отказват да образуват или прекратяват наказателни производства, или се произнасят с присъда по конкретно дело. Тези действия на магистратите подлежат на институционен контрол (чрез обжалване и протестиране пред висшестоящите органи в съдебната система). Те не са извършени в качеството им на административни ръководители. В този смисъл КПУКИ извън предоставената от закона компетентност е образувала преписки, събирала е доказателства, включително е призовавала тези магистрати за представят обяснения за изясняване обстоятелства от компетентността на други орган.
В изисканата от КПУКИ статистика за броя и видовете преписки, образувани и разгледани от комисията, е предоставена информация за следните случаи на образувано производство срещу магистрати:
- образувана е преписка срещу съдия от РС Благоевград, в която се твърди, че същата е завишила постановена осъдителна присъда в условията на конфликт на интереси;
- образувана е преписка срещу прокурор в РП – Омуртаг за укриване от страна на магистрата на доказателства по спор за земеделска земя;
- образувана е преписка срещу прокурор от РП Сливница за отказ да събере документи и доказателства за графици за работа положена като извънреден труд;
- образувана е преписка срещу младши прокурор от РП Видин за отказ да образува досъдебно производство.
7. Председателят на комисията без решение на КПУКИ е издавал становища и указания.
Броят на издадените становища от Председателя на комисията е 85 (осемдесет и пет). Голяма част от тях са издадени без да са разгледани и одобрени от комисията като колегиален орган. Пример е случаят с Мариета Сивкова, общински съветник в община Ямбол и заместник кмет на община Тунджа. В предоставеното на председателя на общинския съвет на община Ямбол становище, Филип Златанов се произнася положително относно твърдян конфликт на интереси и потенциална несъвместимост на Мариета Сивкова. След обжалване от страна на потърпевшата, КПУКИ на свое заседание приема обратно на предоставеното от председателя на Златанов становище (преп. № С-46/14.02.2013 г.), потвърдено в последствие и с решение на ВАС №. 13706 от 21.10.2013 г.. С посоченото решение ВАС отменя и решение № 298 - МИ/06.06.2013 г. на Общинската избирателна комисия /ОИК/ – гр. Ямбол, която на основание предоставеното становище от председателя на КПУКИ прекратява предсрочно пълномощията на Мариета Сивкова като общински съветник.
8. За период от 3 години председателят на КПУКИ е издал 12 броя наказателни постановления по влезли в сила необжалвани и неотменени от съда решения на КПУКИ за установяване на конфликт на интереси. Повечето наказателни постановления, обаче, са за неподадени в срок декларации на лица заемащи публична длъжност, които решения не са обжалвани и са влезли в сила. Този малък брой наказателни постановления поставя няколко въпроса: относно ефективността и качеството на актовете на комисията, чиито решения над 89% са отменени на повече от една съдебна инстанция; неизпълнение на поставените от закона цели, включително – превенция на неправомерно поведение на лица заемащи публични длъжности, което води до облага и необходимост от промяна в законодателството.
9. Беше изследвана и процедурата по разпределение на преписките, описание на процеса по възлагане на преписки на служителите от специализираната администрация.
На проведените заседания на Временната анкетна комисия бяха изслушани членовете на КПУКИ, без нейния председател. Неявяването на председателя на КПУКИ бе обяснено от подадена от адвоката на Златанов собственоръчно подписана молба за освобождаването му като член и председател на КПУКИ. От изслушаните членове на комисията, директорът на дирекция „Правна“ и служителите от същата дирекция на КПУКИ се изясни начинът, по който се разпределят сигналите: постъпилият сигнал се завежда в деловодството. След завеждането, сигналът се предоставя на Главния секретар или председателя на КПУКИ, които от своя страна с резолюция до директора на Дирекция „Правна”, стартират процедура по превръщане на сигнала в преписка –(протокол № 2 от 26.09.2013 г. на ВАК). Не е определен конкретен срок за предвижване на заведения в деловодството сигнал до резолиращия сигнала и предвижването му до директора на Дирекция „Правна“. Това на практика не дава възможност да се установи кой е задържал преписките, и по чия вина масово не е спазван 2-месечният срок за произнасяне по тях. Директорът, от своя страна, завежда преписката в отделен регистър и я разпределя по своя преценката на юрисконсулт от Дирекцията за нейното окомплектоване с доказателствен материал и изработване на становище за решение. Юрисконсултът, на когото е разпределена преписката, сам преценява от кои органи и институции да изиска доказателства и какви доказателства. Директорът на Дирекция „Правна“ докладва преписка на председателя за включването й в дневния ред. Председателят със заповед еднолично определя дневния ред и насрочва заседания на комисията. Директорът на дирекция „Правна“ е на пряко подчинение на председателя на комисията. Липсва писмено разписана процедура за действията на директора след резолюцията на председателя или главния секретар на комисията. Няма обективни критерии, въз основа на които директорът да извършва преценка, на кого от всички 13 юрисконсулта следва да бъде разпределена постъпила преписка. От събраната и анализирана информация може да се направи заключение, че съществува голяма вероятност за субективно разпределение на преписките и без ясни писмени правила, които да гарантират на жалбоподателите обективно и безпристрастно поведение при събиране на всички необходими за обвинителната или оправдателната теза доказателства. Направената по-долу справка поставя сериозни въпроси за разпределението на труда на служителите от специализираната администрация, които при липсата на правила водят до извод за субективност при разпределяне на преписките в комисията.
Справка на служители в Дирекция „Правна“ на КПУКИ за броя на обработените преписки в 2011, 2012 и 2013 години:
1. Мира Дудевска (бивш директор) – обработени от нея 59 бр. преписки за 2 години
2. Христина Василева – 149 броя
3. Яна Христова – 143 броя
4. Бистра Господинова – 124 броя
5. Димитър Мочев – 107 броя (за 2 години)
6. Палмира Бенчева – 89 броя
7. Невена Арнаудова – 58 броя
8. Людмил Минчев – 52 броя (за 1 година)
9. Мирослав Стефанов – 44 броя (за 2 години)
10. Богдан Русев – 32 броя (за 2 години)
11. Надежда Кайнакчиева – 28 броя (за 2 години)
12. Николай Нейков – 27 бр. (за 1 година)
13. Светослав Димитров – 16 броя (за 2 години)
14. Емилия Динекова – 13 броя (за 2 години)
15. Александър Пилев – 12 броя (за 2 години)
16. Десислава Костова – 10 броя (за 1 година)
Основната дейност се е извършвала от първите четирима юрисконсулта, които са работили по „по-важните“ сигнали, присъстващи в тефтера на Златанов.
Произнасянето на КПУКИ е превърнато във формален акт, като основната дейност по определяне, събиране на доказателства и изготвянето на проекти за решения е възложена на администрацията (дирекция „Правна“), а не на членовете на комисията, подпомагани от администрацията.
Съгласно Заповед № 04-11/13.01.2012 г. на председателя на КПУКИ, отговорният юрист, на когото е разпределена преписката преценява дали са събрани достатъчно доказателства и изготвя проект за решение. Съгласно т.5.6 от заповедта „Докладът и проектът се представя на членовете на Комисията два дни преди заседанието на комисията за приемане на финалния акт на комисията“.
От изисканата Инструкция за деловодната дейност и документооборота на КПУКИ (рег.№ 09-1 от 08.02.2013 г.) се установи, че изходящата кореспонденция се внася за подпис от Председателя в интервала от 13,30 до 14,00 часа – чл. 17, ал. 1 от Инструкцията. Определянето на подобно работно време е безпрецедентно в административната практика.
10. Изследвано беше и евентуалното съответствие на записките в тефтерчето и приетите решения от комисията по срокове и по същество.
От изнесените данни на Прокуратурата относно лицата, присъстващи в личния тефтер на председателя Златанов, заканите „да се оправи”, „да се удари”, „да се изчака”, „бързо” и т.н записани срещу конкретни имена отговарят на решенията, които КПУКИ е взимала, с малки изключения.
Напълно отговарящи на записаното в тефтера:
- Венцислав Куткудейски – кмет на с. Медковец, община Монтана – записано в личния тефтер е „изчакваме с 2-3 месеца (И.Ф. е казала в началото на септември)”. Решението на КПУКИ да не установи конфликт на интереси, взето на 30.08.2012 г., т.е. 5 месеца след образуване на преписката;
- Марио Шиваров – общински съветник в община Варна - записано в личния тефтер е „Шиваров – четвъртък – лично – ЦЦ”;
- Мустафа Еюпов – кмет на с. Кръстава, община Велинград – записано в личния тефтер е „да има конфликт” – изпълнено (Реш. № 153 на КПУКИ);
- Кметът на с. Сталийска махала, община Лом, област Монтана – Цветан Петров – записано в личния тефтер е „да няма конфликт” (Реш. № 125 на КПУКИ за прекратяване);
- Пламен Макавеев Петков (няма сигнал срещу него в комисията, но присъства в тефтера на председателя на КПУКИ) – кандидат за кмет на община Чипровци, област Монтана – записано в личния тефтер „да се удари” – не успява да спечели изборите за общински съветници и кметове на 23 октомври 2013 г. Само 17 гласа разлика от спечелилия кандидат на ПП ГЕРБ (Анатоли Петров Първанов, ПП „ГЕРБ" – 1248 гласа; Пламен Макавеев Петков, КП "За община Чипровци /СДС, ДСБ, БНД/", "Съюз на Демократичните Сили", "Демократи за Силна България", "Българска Нова Демокрация" – 1231 гласа);
- Иван Недков – кмет на с. Крумово, община Родопи, област Пловдив – записано в личния тефтер „да се оправи” и „оправен е” - Реш. № 77 на КПУКИ за прекратяване;
- Румен Арнаудов – кмет на с. Плетена, община Сатовча, област Благоевград – записано в личния тефтер „да се оправи” – Реш. № 150, не е установен конфликт на интереси;
- Ангел Семерджиев – председател на ДКЕВР – записано в личния тефтер е „ударен” – Реш. № 216 на КПУКИ за установяване на конфликт на интереси;
- Емил Димитров, депутат от ПП ГЕРБ - записано в личния тефтер е „Емил Димитров има 2 решения за конфликт на интереси ?“ за Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето и Закона за изменение и допълнение на Закона тютюна и тютюневите изделия; „Емил Димитров стоп“, „Емил Димитров да се удари след около месец и половина“
- Вяра Петрова, депутат от ГЕРБ - записано в личния тефтер е „Комисията на Яне Янев е гледала на заседание въпроса за Вяра Петрова, депутат от ГЕРБ, да отива за становище – Манолова, Янев, едно копие за мен“, „ще идва на 21 за прослушване“, „Вяра Петрова, гледам си го“ и „Вяра Петрова да се удари“
11. Изслушване на лицата, присъстващи в личния тефтер на председателя Златанов:
- изслушване на Емил Димитров, Вяра Петрова, Марио Шиваров – обясняват присъствието си в личния тефтер на председателя на КПУКИ като използване на държавни структури, подлежащи на контрол от Народното събрание, за притискане на политически неудобни лица. КПУКИ забавя с месеци решенията по техните казуси, които се използват политически, за влияние върху тяхното поведение в качеството им на народни представители и общински съветници. Същите потвърждават, че натиска е бил осъществяван по начина описан в личния тефтер на председателя на КПУКИ, Златанов и от посочените политически поръчители, цитирани с инициали в тефтера.
- изслушаните кметове и общински съветници, обясняват присъствието си в личния тефтер на председателя на КПУКИ като неудобни политически и икономически на определени кръгове, които се стремят да дискредитират общественият им имидж на политици и да ги отстранят от заеманата от тях длъжност в качеството им на кметове на общини, населени места и общински съветници. Сигналите спрямо някои от тях са разгледани в кратки срокове, които да позволят решението на комисията да се използва политически преди изборите на 23 октомври 2011 г. По други подадени сигнали от общински съветници срещу кметове на общини – напр. кмета на община Трън са забавени повече от година и КПУКИ не образува преписки по многократно подадените сигнали. Тези данни се съдържат и в отправените сигнали до Временната анкетна комисия пример: сигнал № 3 от 19.09.2013 г., сигнал № 6 от 19.09.2013 г. и др.
От предоставената информация от Главния секретар на Народно събрание става ясно, че председателя на КПУКИ Филип Златанов многократно е посещавал сградата на Народно събрание с временен и постоянен пропуск за достъп.
Прави впечатление, че в областите, чийто водачи и участници в листи в изборите през 2011 г. и 2012 г., са лицата с инициали от тефтерчето, има регистрирани и образувани най много сигнали и преписки. Образуваните преписки срещу публични лица от област Монтана са над тридесет и осем. За 2012 г., над 17 преписки, а за 2013 г. е образувана само 1 преписка. За област Благоевград само за 2012 г. по данни от доклада на КПУКИ са образувани 17 преписки. За област Пловдив за 2012 г. – 33 преписки. Прави впечатление, че сигналите са подавани в периоди на обществено политически мероприятия, като общи или частични избори, предстоящи назначения и други.
12. Публично обсъждане - Кръгла маса с неправителствени организации по прилагането на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ)
На 24 октомври 2013 г. в зала „Изток“ на Народното Събрание на Република България, съвместно с Комисията за взаимодействие с граждански организации и движения се осъществи публична дискусия по проблемите при прилагането на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) и предложения за преодоляването им. Публичната дискусия се излъчи в реално време в интернет чрез интернет страницата на Народното Събрание.
От проведената дискусия при голям интерес от присъстващите представители на граждански организации и структури на гражданското общество може да се посочат следните предложения и поставени въпроси:
1. Субективизъм при администрирането на преписките, изразяващ се в следното:
- Законът не е предвидил срок за разпределяне на сигналите и образуване на преписка след постъпване и регистриране на сигнала в КПУКИ;
- Липсват правила и обективни критерии за разпределяне на преписката между юристите в дирекция „Правна“ на специализираната администрация на комисията;
- Не е законово уреден принципът за случайно разпределение на преписките. Директорът на дирекция „Правна“ по собствено усмотрение извършва разпределението;
- Няма срок за събиране на доказателства по разпределените преписки;
- Юрисконсултите от Дирекция „Правна“ сами решават от кои институции да събират информация по преписките и какви данни да събират;
- Няма докладчик от страна на комисията по всяка образувана пред комисията преписка;
- Не са предвидени в закона специфични основания за прекратяване на преписките;
2. Поставяне на специализираната администрация единствено под контрола на председателя на комисията:
- Дирекция „Правна“ е на пряко подчинени на председателя на Комисията (КПУКИ);
- Председателят еднолично поставя резолюция с указания за предвижване на сигнала до Дирекция „Правна“ и превръщането на сигнала в преписка, по която се събират доказателства от специализираната администрация;
- Председателят еднолично назначава Главния секретар и служителите в администрацията на комисията;
- Председателят еднолично решава кои решения на комисията и документация да се публикуват на интернет-страницата на комисията;
- Председателят сам подписва становища от името на комисията, изготвени от администрацията, без да са докладвани на заседание на комисията и приети с мнозинство от членовете на комисията;
- Председателят със своя заповед еднолично определя дневния ред и дата на провеждане на заседанията на комисията;
- Липсва механизъм за засилен парламентарен контрол върху работата на КПУКИ. Комисията предоставя на Народното събрание единствено годишен доклад за дейността си;
- Законът не урежда процедура за определяне на заместник-председател, в случай че председателят е отстранен от заеманата длъжност или е във фактическа невъзможност да я упражнява по други причини.
3. Разширяване на кръга от субекти по отношение, на които се прилага ЗПУКИ:
- В обхвата на закона следва да се включат и членовете на Европейският парламент, избрани от квотата на Република България;
- В обхвата на закона следва да се включат главните архитекти на общините, а в градовете с районно деление и главните архитекти на съответните райони;
4. Повече превенция, по-малко репресия:
- Законово да се регламентират правомощията на комисията като колегиален орган, а не само на председателя на комисията;
- Да се въведе задължение на комисията да изработва „Национална програма за борба с корупцията“, която да се приеме с решение на комисията след обществен дебат;
- Годишно да отчита пред Народното събрание и публично да се оповестяват планираните и изпълнени мерки по програмата;
- Да се въведат норми за управление на конфликта на интереси, които да указват на публичните институции как да процедират при съмнение за конфликт на интереси и при установен от комисията конфликт на интереси;
- Да се разпише процедура, по която КПУКИ да консултира потенциалните случаи на конфликт на интереси, а не само да ги констатира и санкционира;
- Ясно да се дефинира понятието „частен интерес“;
- Да отпадне от правомощията на комисията възможността да се произнася по сигнали за НЕСЪВМЕСТИМОСТ. Съгласно действащото законодателство е предвиден специален ред и органи да установяват и обявяват несъвместимостта на лица, заемащи публични длъжности (пример: за народните представители такъв орган е Конституционният съд, за кметовете и общинските съветници - съответната Общинска избирателна комисия и т.н.);
5. Повишена публичност и контрол върху работата на КПУКИ:
- Да се предвиди завишен парламентарен контрол върху работата на КПУКИ – пример: Парламентарна комисия за контрол на регулаторните органи и злоупотребата с власт, която с гражданско участие да извършва непосредствен контрол за изпълнение на правомощията и на КПУКИ;
- Да се помисли над възможността за въвеждане на гражданска квота при определяне на състава на комисията и правила за публично изслушване на кандидатите за членове на комисията;
- Да се промени закона, така че председателят на комисията да се избира от самия състав на комисията, след определяне на персоналния състав на членовете на комисията – пример: Закон за Конституционния съд;
- Да се въведе изискване за минимален юридически стаж за председателя и членовете на комисията, за повишаване качеството на приеманите от комисията решения;
- Да се изработи и приеме в закона процедура за избор на докладчик от членовете на комисията по всеки постъпил в комисията сигнал или жалба;
- Правомощията на председателя да се обусловят в правомощия по изпълнение на колективната воля на органа, а не като самостоятелни такива;
- Да се въведе мандатност и приемственост в работата на комисията, като се разпишат процедури за ограничаване на броя мандати до два на членовете на комисията и се въведе ротация, така че да се засичат мандатите на старите и новите членове на комисията, за да не се налага смяната на всички членове наведнъж и да се блокира работата на комисията до запознаване на новите членове със спецификата на законовата материя и работа на органа;
- Да се предвиди квалифицирано мнозинство за приемане на решения.
- Да се предвиди законодателна уредба за публичност на заседанията на комисията;
- Да се хармонизира законодателството за установяване и предотвратяване на конфликт на интереси – някои от правомощията на КПУКИ противоречат на подобни предоставени от други закони на други органи.
И З В О Д И
Настоящият доклад съдържа принципни изводи и предложения за законодателни промени с оглед повишаване на прозрачността и засилване на превантивната роля на комисията, които се основават на събраните факти и проучени обстоятелства в резултат на работата на Временната анкетна комисия.
Сега действащият закон създава правна рамка и процедури, които позволяват прекалено голяма концентрация на правомощия на председателя на КПУКИ, при липсата на контролен механизъм върху предприетите от него и комисията действия. От предоставената на Временната анкетна комисия статистика от КПУКИ се установява, че повече от две трети от приетите от КПУКИ решения са постановени след изтичане на предвидения в закона двумесечен срок за разглеждане и произнасяне по постъпилите сигнали и жалби. Самият закон не предвижда процедура за забавено администриране и произнасяне от КПУКИ.
Необходимо е да се създаде механизъм за повишено обществено доверие в избора на председател и членове на комисията и въвеждане на граждански контрол върху работата на комисията. Членовете на комисията следва да се избират, съответно назначават след проведена публична процедура, утвърдена от съответния орган, който съгласно закона има право да предлага кандидати за членове на комисията. Процедурата е необходимо да съдържа условията и реда за номинирането, представянето и изслушването на кандидатите. Изслушването е необходимо да е публично и да се предостави възможност и на граждански организации да правят предложения до органа по назначаването и да отправят въпроси и изразяват становище към предложения кандидат/ти.
От събраната информация е видно, че обект на проверка са политически опоненти, заемащи публична длъжност по смисъла на закона. Чрез действията на КПУКИ се изгражда отрицателен имидж, за омаловажаване или обществено игнориране на позицията им като публични фигури. В този списък влизат народни представители, кметове, общински съветници и представители на съдебната власт. Комисията „нанася удари“ като „отмъщение“ и на лица, които като неудобни са подавали оставка и по смисъла на закона вече не са били публични личности. Въпреки това комисията е образувала преписки и се е произнасяла с утвърдителни решения, които са отменени от съда на две инстанции. Пример в това отношение е производството срещу бившия председател на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество Тодор Коларов.
Комисията чрез действията или бездействието си е обезсмислила възложената в Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси воля, тъй като не е спазван законово установения в чл. 27, ал.3 във връзка с чл. 23, ал.1 от ЗПУКИ двумесечен срок за произнасяне. По този начин лица, извършили неправомерни действия в условията на конфликт на интереси, остават ненаказани, а други срещу които с месеци няма произнасяне, се лишават от законово гарантираната им възможност да се защитят в съда. В този смисъл замисълът на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) за създаване на независим публичен орган, който да установява и предотвратява конфликт на интереси, е изцяло подменен.
Председателят на КПУКИ е единственият орган по назначаване и освобождаване на служителите в администрацията. Тази непосредствена служебна зависимост между назначаващия орган (председателя на комисията) и назначената от него администрация създава порочен механизъм за влияние върху обективното и безпристрастно изпълнение на задълженията на служителите от администрацията.
Необходимо е да се предприемат законодателни инициативи, които да елиминират възможностите за субективизъм, непрозрачност и необективност при събирането на доказателства и произнасянето на комисията. За целта:
Въвеждане на описания по-горе механизъм за повишено обществено доверие в избора на председател и членове на комисията чрез изработване на правила с критерии и процедури;
Избор на заместник-председател на КПУКИ от Народното събрание, за да се избегне вакуумът при отстраняване или невъзможност на председателя да упражнява дейност за определен период от време.
Да се определи, че максималният срок за произнасяне е до 2 месеца и този срок може да бъде удължаван с още 2 месеца с решение на комисията, взето с единодушие и само, ако е необходимо за обективното и безпристрастно произнасяне на комисията по конкретен сигнал;
С цел повишаване ефективността в работата на КПУКИ и произнасяне на Комисията в сроковете, предвидени в закона е необходимо да се предвидят санкции за лицата, които не предоставят на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси искана от тях информация в определен от комисията срок;
Да се създаде публичен регистър към КПУКИ за обявяване на декларациите по чл. 12, т. 4 по всеки конкретен повод на конфликт;
Да се предвидят завишени административни санкции за членовете и администрацията на комисията при неспазване на изискванията на чл. 12 от Закона;
Да се отнеме възможността на КПУКИ да се произнася по несъвместимост на лица заемащи публична длъжност, тъй като такива правомощия са предоставени на други органи съгласно действащото законодателство – Закон за конституционния съд, Закон за държавния служител, Закон за местното самоуправление и местната администрация и др.;
Необходимо е да се повиши превенцията която КПУКИ следва да оказва спрямо лицата заемащи публична длъжност. В тази връзка е добре да се изработи ясна законова процедура за отнемане в полза на държавата на възнаграждението, получено от лицето, заемащо публична длъжност, за периода на изпълнение на правомощията или задълженията по служба, породили конфликта на интереси, както и по отношение на процедурата за отнемане на облагата, придобита от лицето, заемащо публична длъжност, или от свързано с него лице, в резултат на конфликта на интереси, ако тази облага има материален характер;
С цел повишаване на превенцията е препоръчително да се приемат промени, позволяващи имената на лицата, заемащи публични длъжности, за които е установен конфликт на интереси с влязъл в сила акт, да се обявяват на интернет страницата на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси;
Необходимо е да се завишат санкциите на лице, заемало публична длъжност, което след освобождаването му от длъжност наруши ограниченията предвидени в глава V от закона (Ограничения след освобождаване от публична длъжност);
Да се възложат правомощия на КПУКИ като колегиален орган при назначаването, освобождаването, атестирането на държавните служители в администрацията, както и при изработване и приемане на становища и методически указания по прилагането на Закона. Това ще създаде по-голяма сигурност в служителите от администрацията и ще повиши обективността и безпристрастността в решенията;
Да се въведе възлагането на случаен принцип при разпределението на преписките на членовете на КПУКИ и администрацията;
Да се въведе институтът на „отвод“ за членовете и за администрацията при наличие на основателни съмнения за нарушаване принципа на безпристрастност, както и при конфликт на интереси;
Да се създаде механизъм за парламентарен контрол от постоянна парламентарна комисия върху работата и решенията на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Създаването на постоянна комисия с мандат да осъществява непосредствен парламентарен контрол върху работата и дейността на КПУКИ е работещ механизъм за наблюдение и превенция на предоставената дискреционна власт на КПУКИ и за избягване на установени форми на деформация в решенията и работата на комисията.
В заключение,
опитът показва, че и най-добрите правила не могат да проработят без добрата воля на тези, от които зависи тяхното прилагане на практика.
Доверието на обществото се дава не само заради образованието или познаването на закона. Доверието включва и изискване на качества за неподатливост, неподкупност, умение да служиш на закона.
Настоящият доклад се стреми не само да представи съществуващата практика, но и да определи областите, които се нуждаят от обновление, за да променят в по-голяма степен практиките, които пречат да се осъществява независима и обективна дейност от КПУКИ в полза на обществения интерес.
РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
ЧЕТИРИДЕСЕТ И ВТОРО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
Проект!
РЕШЕНИЕ
по Доклада на Временната анкетна комисия за проучване на обстоятелствата по оповестените факти и данни за нарушения, извършени в Комисията за предотвратяване и установяване конфликт на интереси
Народното събрание на основание чл. 86 от Конституцията на Република България и чл. 34 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание
Р Е Ш И:
1. Приема доклада на Временната анкетна комисия за проучване на обстоятелствата по оповестените факти и данни за нарушения, извършени в Комисията за предотвратяване и установяване конфликт на интереси.
2. Докладът на Временната анкетна комисия да се предостави на главния прокурор на Република България.
Решението е прието от 42-то Народно събрание на ………. 2013 г. и е подпечатано с официалния печат на Народното събрание.
Председател:
Кирил Добрев
Членове:
Данаил Кирилов
Екатерина Заякова
Емил Радев
Илиан Тодоров
Калина Балабанова
Митхат Метин
Мустафа Карадайъ
2013
