Стенограма от заседание на комисия

---

П Р О Т О К О Л
№ 39

Днес, 16.09.2015 г., сряда, от 16:30 часа се проведе заседание на Комисията по правни въпроси.
На заседанието присъстват: от Министерски съвет –Румяна Бъчварова, заместник-министър председател по коалиционна политика и държавна администрация, Антон Герунов, началник на кабинета на заместник-министър председателя по коалиционна политика и държавна администрация, Калина Константинова, съветник на заместник-министър председателя по коалиционна политика и държавна администрация, Искрен Иванов, главен секретар в дирекция „Модернизация на администрацията” в МС; от Министерството на финансите – Карина Караиванова, заместник-министър, Цветанка Михайлова, и.д. директор на дирекция „Държавен дълг и финансови пазари”, Милена Димитрова, държавен експерт в дирекция „Държавен дълг и финансови пазари”; от Комисията за финансов надзор – Ралица Агайн-Гури, заместник председател на КФН, Весела Мандаджиева, началник отдел „Нормативна дейност”, дирекция „Правна”, Николай Петков, началник на отдел „Надзорна политика и анализи”, дирекция „Регулаторни режими на застрахователния надзор”; от Камарата на частните съдебни изпълнители – Георги Дичев, председател и Стоян Якимов; от Асоциацията на българските застрахователи – Антоанета Димоларова, Светла Несторова, Орлин Пенев, Константин Велев и Коста Чолаков; от Министерството на правосъдието – Вергиния Мичева, заместник-министър, Надежда Йорданова, началник на политическия кабинет на министъра на правосъдието, Атанас Славов, съветник в кабинета на министъра на правосъдието, Александър Стефанов, държавен експерт в дирекция „Съвет по законодателство” и Юлиана Чолпанова, държавен експерт в дирекция „Съвет по законодателство”; от Института за пазарна икономика – Светла Костадинова; от Център за оценка на въздействието на законодателството в България – Тони Димов, председател; от Националния център за изучаване на общественото мнение –Теодора Ангелова, заместник-ръководител и доц. Антоний Гълъбов - политолог.
Към протокола се прилага списъкът на присъстващите членове на комисията.
Заседанието се ръководи от Данаил Кирилов, председател на Комисията по правни въпроси.
Предс. Данаил Кирилов:
Добър ден, колеги. Откривам заседанието на правна комисия. Получили сте съобщение с предложение за дневен ред от три точки:
1.Обсъждане за първо гласуване на проект на Кодекс за застраховането, № 502-01-75, внесен от Министерски съвет на 02.09.2015г.
2. Обсъждане за първо гласуване на законопроект за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове, № 502-01-74, внесен от Министерски съвет на 01.09.2015 г.
3. Обсъждане за първо гласуване на законопроект за изменение и допълнение на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, № 502-01-67, внесен от Министерски съвет на 06.08.2015г.
Имате думата по дневния ред. Няма изказвания по дневния ред.
Искам да обсъдим следния въпрос във връзка с дневния ред.
При гласуването на второ четене на Наказателния кодекс на последното заседание по отношение окончателните редакции на нормите на чл. 280, чл. 281, чл. 281а и чл. 281б поставихме задачата да се стигне до такава редакция, в която да няма повторяемост на състави. Колегите, включително с участието на част от институциите, достигнаха до такава редакция. Оформили сме го като допълнителен доклад към общия доклад, който е за второ четене. Два са вариантите: единият като допълнителна точка в дневния ред да включим допълнителния доклад и бързо да го изчета и да го гласуваме тук, другият вариант е писмено, поименно с допълнителен списък към допълнителния доклад. Кой от вариантите предпочитате?
Заповядайте, г-н Славов.
Петър Славов:
Благодаря, г-н Председател.
Предвид, че за утре е предвидено като точка от дневния ред на редовното пленарно заседание гледането на Наказателния кодекс ви предлагам да го видим доклада по начина, по който предложихте, т.е. първи вариант – сега веднага в съкратен вид да го гласуваме.
Предс. Данаил Кирилов:
Добре. Други становища има ли? Г-н Нотев.
Явор Нотев:
Мисля, че независимо от съображението за спешност, предвид това, че законопроектът е включен в утрешната програма на пленарна зала, отговорността изисква малко по-друг подход. Присъствието тук, независимо от отчетения кворум, не е впечатляващо. Нека да има възможност всички колеги да го прочетат и с подписа си да покажат отношение. Не чрез упълномощаване, не чрез бърза процедура, включена в последния момент. Не съм сигурен, че е работеща. Лично аз бих предпочел да го прочета допълнителния доклад, да се запозная с него и да го подпиша, ако го приемам.
Предс. Данаил Кирилов:
Г-н Попов.
Филип Попов:
Изразявам подкрепа на това, което сподели колегата Нотев. Ние подкрепяме неговото предложение.
Предс. Данаил Кирилов:
Колеги, няма да поставям на гласуване този процедурен въпрос. След като колегите от БСП и от Атака, като опозиция, предпочитат така, ще размножим доклада, да имате възможност да се запознаете докато тече обсъждането по трите точки от дневния ред и ще помоля съответно да изразите писмено подкрепа или неподкрепа.
Вариантът с писменото чисто като гласуване и като присъствие е по-рисков, защото ние ще увеличим след малко кворума. Като подписи - пък подписите остават.
При това положение няма да ви предлагам четвърта допълнителна точка. Остават трите точки, както са предложени в дневния ред. Който е съгласен да приемем дневния ред, моля да гласува „за”. Десет гласа „за”. Против? Няма. Въздържали се? Няма. Дневният ред се приема.
По първа точка - Обсъждане за първо гласуване на проект на Кодекс за застраховането, № 502-01-75, внесен от Министерски съвет на 02.09.2015 г.
Гости на заседанието по т. 1 от дневния ред от Министерството на финансите са г-жа Карина Караиванова, заместник-министър, г-жа Цветанка Михайлова, и.д. директор на дирекция „Държавен дълг и финансови пазари”, г-жа Милена Димитрова, държавен експерт в дирекция „Държавен дълг и финансови пазари”; от Комисията за финансов надзор – г-жа Ралица Агайн-Гури, заместник председател на КФН, г-жа Весела Мандаджиева, началник отдел „Нормативна дейност”, дирекция „Правна”, г-н Николай Петков, началник на отдел „Надзорна политика и анализи”, дирекция „Регулаторни режими на застрахователния надзор”; от Камарата на частните съдебни изпълнители –г-н Георги Дичев, председател и г-н Стоян Якимов; от Асоциацията на българските застрахователи – г-жа Антоанета Димоларова, г-жа Светла Несторова, г-н Орлин Пенев, г-н Константин Велев и г-н Коста Чолаков. Това са обявените и записани гости. Струва ми се, че има и още участници, заинтересувани по темата в залата.
Постъпило е становище от Камарата на частните съдебни изпълнители по законопроекта.
Давам думата на заместник-министър Караиванова да представи проекта на Кодекса за застраховането.
Карина Караиванова:
Благодаря, г-н Председател.
Дами и господа народни представители, предлага се изцяло нов кодекс, което обуславя и големия интерес, който наблюдаваме
Основната цел на проекта на нов Кодекс за застраховането е въвеждането в българското законодателство на разпоредбите на Директива 2009/138/ЕО относно започването и извършването на дейността по застраховане и презастраховане, така наречената „Платежоспособност ІІ”.
Въвежда се нов режим за определяне на капиталовите изисквания на застрахователя и презастрахователя, за изчисляване на техническите резерви, както и нови принципи за инвестиране на активите като гаранция за финансовата стабилност и изпълнението на задълженията по застрахователните и презастрахователните договори.
Изчисляването на капиталовото изискване за платежоспособност на застрахователя ще се извършва на базата на отчитане на всички количествено измерими рискове, на които е изложен застрахователят и презастрахователят.
Урежда се нов подход за осъществяване на надзора върху застрахователите и презастрахователите. Предлага се подробна нормативна уредба на надзора за застрахователите и презастрахователите, които са част от група.
Усъвършенстват се и изискванията към системата на управление на застрахователите и презастрахователите. Регламентират се функциите по управление на риска, вътрешен одит, функция за съответствие и актюерска функция. Регламентира се задължението всеки застраховател или презастраховател да извършва своя собствена оценка на риска и на платежоспособността си, като част от системата за управление на риска.
Предвижда се задължение за застрахователите да предоставят на Комисията за финансов надзор дистанционен достъп до периодични справки със съдържание и формат, определени с наредба на Комисията.
И съвсем накратко някои от по-специфичните разпоредби, като няма да минавам през всичките промени. Както казах, те са много.
По отношение задължителната застраховка „Гражданска отговорност” на автомобилистите се предлага срещу единна премия да се осигурява, както покритието за Република България в държавите членки на Европейския съюз и Европейското икономическо пространство, така и за всички държави, които членуват в системата „Зелена карта”.
Предлага се разширяване на покритието на задължителната застраховка „Гражданска отговорност” и за определени случаи, в които липсва вина на водача, но независимо от това е справедливо увредените лица да могат да получат обезщетение.
Предлага се доразвиване на уредбата на статута и правомощията на Националното бюро на българските автомобилни застрахователи и на Гаранционния фонд. Това е накратко.
Само искам да обърна внимание, че нашето задължение за транспониране на Директивата изтече на 31 март 2015 г. С това обръщам внимание, че се налага приоритетно разглеждане и приемане на предложения законопроект.
Благодаря ви за вниманието.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-жо Заместник-министър.
Има ли желание от страна на вносителите за допълнения? От Комисията за финансов надзор има ли желание за становище? Заповядайте.
Ралица Агайн-Гури:
Уважаеми г-н Председател,
Уважаеми дами и господа народни представители, за нас това е много важен законопроект, тъй като в значителна степен ще преуреди взаимоотношенията между застрахователите и потребителите на застрахователни услуги и също така ще въведе новия надзорен режим за платежоспособност на застрахователите.
Г-жа Караиванова се спря на промените, които касаят финансовата стабилност на застрахователите.
Бих искала да обърна внимание, че в частта застрахователен договор са предложени много изменения. За първи път се правят такива изменения, откакто е създаден Търговският закон, където застрахователният договор беше включен първоначално. Почти всички изменения са в насока защита на потребителите по въпроси, които сме забелязали от жалби, които се подават до Комисията за финансов надзор. Има множество практики, които смятаме, че накърняват интересите на потребителите и съответно сме направили предложения за преустановяване на тези практики. Това е едната част от измененията.
Също така въвеждаме нови елементи в застрахователния договор, които имат за цел да въведат практиката на европейския пазар и у нас. Като например договорена стойност. До момента нямаше възможност за сключване на договори по договорена стойност, така че след това да не се прави обезценка на стойността на застрахованото имущество – да се изплати това ,което е първоначално договорено.
Въвежда се възможност за отворен застрахователен договор, който облекчи стокооборота в страната.
Въвежда се възможност за многогодишен застрахователен договор. Това е от полза и за застрахователите и за потребителите.
Така че измененията са множество и се надявам да ги подкрепите. Благодаря.
Предс. Данаил Кирилов:
Асоциацията на българските застрахователи иска ли да вземе становище? Заповядайте.
Антоанета Димоларова:
Благодаря, г-н Председател. Казвам се Антоанета Димоларова и съм адвокат на асоциацията.
Искаме да кажем, че изразяваме съгласие със законопроекта. Асоциацията на българските застрахователи работи активно с Комисията и Министерството на финансите, така че експертните отношения, които заеха като позиции застрахователните компании, бяха отчетени.
Считаме, че законопроектът значително по-добре регулира материята и позволява доста по-добра европейска регулация. Ние отчетохме това, че застрахователната материя практически не е променяна в България не само с Търговския закон, а и по стария Закон за задълженията и договорите и още първия закон, който е съществувал след Освобождението.
Така че горещо подкрепяме необходимостта от промени, които трябва да бъдат извършени особено в частта „Застрахователен договор”. Защото частта „Надзор” и „insolvency”, така или иначе там има директивни изисквания.
Това е нашата позиция.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря Ви. Г-н Дичев, като председател на Камарата на частните съдебни изпълнители, сега ще ви дам думата, макар че вашето становище е по една единствена норма.
Колеги, възразявате ли всички гости да изслушаме? Или след дебата да дадем думата на Камарата на частните съдебни изпълнители? (Не възразяваме.) Заповядайте, г-н Дичев.
Георги Дичев:
Благодаря Ви, г-н Председател.
Ние нямаме отношение към Кодекса за застраховането и затова с изненада забелязахме един текст от проекта на кодекса, а именно чл. 381.
Става въпрос за това, че когато има съдебно решение, което подлежи на изпълнение, включително и влязло в сила срещу застрахователна компания, се забранява образуването на изпълнително производство. Ищецът, който е спечелил делото не може да образува дело съответно докато не покани писмено застрахователната компания и не изтече 7-дневен срок от получаване на тази покана.
Няма да коментирам мотивите, но според нас тази норма противоречи и на Конституцията и на европейското право от гледна точка на това, че всички длъжници са равни и ако се върви по плоскостта да се дерогира, независимо че е временно, изпълнителната сила на едно съдебно решение, това би трябвало да се пренесе и спрямо общини, спрямо болници, спрямо социално слаби граждани. Според нас тук има сериозен правен проблем и затова сме написали едно кратко становище само по тази норма, тъй като смятаме, че тя определено създава проблеми.
Благодаря ви.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря на г-н Дичев като председател на Камарата на частните съдебни изпълнители.
Колеги, чухте становищата на вносителите, на регулатора, на браншовата асоциация. Имате думата за становища, позиции, изказвания.
Г-н Славов.
Петър Славов:
Благодаря, г-н Председател.
Аз ще формулирам нещо като въпрос, като използвам присъствието на представители и на Комисията за финансов надзор и на Министерството на финансите. Принципно изразявам подкрепа като цяло за законопроекта, защото от Реформаторски блок виждаме в него много полезни неща.
Интересува ме преди всичко това, което е засегнато на две места в законопроекта, така наречената система „Бонус-Малус”, която се надявам този законопроект да въвежда. Просто молбата ми е да ни кажат малко повече как това нещо ще функционира. Дали наистина ще дава възможност да се определя диференцирана ставка за определената дължимата премия по гражданска отговорност за добросъвестни шофьори, които нямат нарушения, респективно за недобросъвестни, които имат десетки нарушения и дали това нещо ще получи реализация, тъй като има големи очаквания към тази система, включително и с оглед на безопасността на движението по пътищата.
В тази посока, ако можете малко повече да ни кажете. Благодаря.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Славов. Министерство на финансите или Комисията за финансов надзор ще отговори? Заповядайте.
Ралица Агайн-Гури:
Да в проекта сме заложили възможност за въвеждане на система „Бонус-Малус”, тъй като е въпрос, по който трябва да има обществено съгласие и съответно, ако вие прецените, е добре да се запише категорично, че се въвежда система „Бонус-Малус”, т.е. а не опция за въвеждането, а категорично да се предвиди такова.
Има възможност да се въведе „Бонус-Малус система. Това е математически модел, доста сложен, въз основа на данните по определени фактори. Трябва да се вземе решение, обаче, какви да бъдат тези фактори, които да определят повишението и намалението на премията. Повечето модели в Европа и света стъпват на база изплатените претенции по застраховка гражданска отговорност на автомобилистите. Някои стъпват на база предизвикани пътно-транспортни произшествия – виновно причинени пътно-транспортни произшествия.
Има възможност за включване и на допълнителни фактори, като например размер на изплатените обезщетения за виновно причинени пътно-транспортни произшествия. Има възможност за включване и на актуални данни от Министерството на вътрешните работи за извършени нарушения, които представляват сериозен риск за причиняване на пътно-транспортни произшествия. Сега всъщност с този Кодекс за застраховането не просто се дава една принципна възможност, а се създава и инфраструктурата, за да може да се случи това. Вече ще има активен обмен в реално време на данни с Министерството на вътрешните работи между министерството и Гаранционния фонд и данните ще се обменят в реално време, което ще даде възможност за тарифиране в реално време, нещо което досега отсъстваше.
Ние ще създадем система „Бонус-Малус, ако Народното събрание прецени, че такава трябва да бъде въведена. Надяваме се също така по някакъв начин да бъде структурирана работата и по определяне на факторите, защото Комисията за финансов надзор ще изработи модела, но смятаме, че факторите, които влизат в този модел, които ще определят изменението на премията, също трябва да бъдат обект на обществено съгласие.
Предс. Данаил Кирилов:
Искате ли отношение, г-н Славов. (Не.) Колеги, други становища, изказвания, мнения, позиции? Г-н Нотев, заповядайте.
Явор Нотев:
Благодаря Ви, г-н Председател.
Искам да припомня очевидното, че всъщност разглеждаме един проект за кодекс, който е нормативен акт от такава категория, на която подобава провеждането на многобройни по мащабен начин, обобщаващи отношение в дадена обществена сфера.
Разбира се, че усилията, които са положени в изготвянето на този проект, са впечатляващи, респектиращи. Имам предвид състава, включително и на хората, които представляват вносителите на този проект. В същото време имам един резерв по отношение на готовността да бъдем подходяща аудитория, която да дебатира добре на този етап законопроекта. Имам предвид, че до известна степен бяхме изненадани с внасянето му в правна комисия. Заслужаваше повече време подготовката ни за това да навлезем в текстовете и във философията на този законопроект, за който аз признавам, имам определени впечатления, но в същото време трябва също така да призная, че не съм докрай ориентиран, не съм готов да споря кои от вижданията на вносителите – на институциите и авторите на проекта, са надделели и са намерили място в предложения ни законопроект.
Във всички случаи повтарям оценката си, че усилията бяха значими, че необходимостта от такъв кодекс е очевидна, беше ни припомнено и от г-жа Заместник-министъра, и в този смисъл на този етап законопроектът заслужава подкрепа с бележката, която направих със съображението, че наистина би трябвало за такива по обем законопроекти, независимо че правната комисия не е водеща, да има една по-своевременно заявена програма, в която да можем да направим своята оценка.
Това, което казвам, се илюстрира и от становището на представителите на Камарата на частните съдебни изпълнители. По конкретни текстове има какво да се каже и да се спори. Но това не е съображение, заради което проектът да не бъде подкрепен.
Заявявам подкрепата си за проекта и тези думи и бележки по-скоро се отнасят за вътрешната организация, г-н Председател, на работата на нашата комисия. Иначе с уважение към продукта, който ни е представен. Ще го подкрепя на първо четене с уговорката, че по конкретни текстове ще спорим тогава, когато му дойде времето. Благодаря.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Нотев. Дължа обяснение по направената бележка и изразеното становище по отношение на бързината. Действително с приоритетност и с кратък период от получаването до внасянето в дневен ред. Това се дължи на обстоятелството, че нормативният акт изпълнява изискванията за прилагане на европейско законодателство. И тук действително също сме назад във времето. Искам да подчертая, че от моя страна не е имало неглижиране в тази посока. Като комисия ще го гледаме само на първо четене, тъй като сме съпътстваща, участваща комисия. Огромен е обемът. Надявам се до срока за изтичане на предложения все пак да имаме един по-дълъг срок за внасяне на предложения между първо и второ четене. Това означава и лично аз за себе си трудно ми е да разделя материята на специфично застрахователната, икономическата същност и на правната. Тоест, даже моето първоначално впечатление беше доста притеснително, защото това е кодекс, в който има множество правни институти, голяма част от които са класически и имат една много стабилна и трайна уредба във времето. Това, обаче, означава тези 647 разпоредби да ги четем.
Също толкова фундаментален беше и другият закон за преобразуването на банките и кредитните институции.
На миналото заседание толкова фундаментален беше и новият Закон за обществените поръчки.
Сигналът на Камарата на частните съдебни изпълнители е силно индикативен, защото просто в една норма в ал. 2 действително се влиза в един и принципен и донякъде съсловен спор, който е за второ четене. Но пък хубавото е, че Камарата вдига жокер още отсега, за да се използва това време. Аз апелирам към Министерството на финансите и към Комисията за финансов надзор и към Камарата на частните съдебни изпълнители и към всички, които са заинтересовани от този спор, да използват това време активно, за да стигнат до едно консенсусно решение - в смисъл, винаги истината е някъде по средата. Не искам да влизам в аргументи по същество. Нормата не изключва изпълнителното производство, но го забавя в известна степен във времето. От друга страна, уведомява длъжника предварително, но пък точно този вид длъжник е с особен статут, т.е. не би могъл да се лиши от годното имущество за изпълнение, докато тече тази процедура по уведомяване. Но пък сте абсолютно прави, че като се направи едно изключение за един субект, тогава възникват желания за аналогии и претенции и сравнения и по отношение на други субекти. Тук някак си силно е засегнат и един принципен спор, защото и в тълкувателното решение на Върховния касационен съд има становище на съдебната практика по предварителното уведомяване на длъжника за други субекти.
Апелирам към страните да намерят балансирано решение до второ четене по този въпрос, както и по всички други конкретни въпроси, които биха възникнали, защото няма как в този обхват на нормативния акт, да няма конкретни дебати, да не кажа спорове.
По повод на отговора аз почти се изказах.
Колеги, имате думата за становища и изказвания. Г-жа Атанасова.
Десислава Атанасова:
Благодаря, г-н Председател.
Разбира се, че законопроектът заслужава подкрепа и смятам, че ще я получи в тази комисия.
Извън това, което сподели г-н Кирилов по отношение на правните аргументи и становища и на Камарата на частните съдебни изпълнители, аз имам един въпрос, касаещ уредбата в Глава 51 по отношение на Гаранционния фонд. И той е провокиран от една друга промяна на Кодекса за застраховането, реализирана преди време в друг мандат на Народното събрание, когато сме го обсъждали мисля, че пак с тези представители поне на Комисията за финансов надзор, по отношение на автомобилите, които са с български държавни регистрационни номера, а се управляват в държава-членка. Най-точният пример може би е за тези, които се управляват в Румъния. Те се водят собственост на български граждани и при пътно-транспортно произшествие Гаранционният фонд, който формират застрахователите тук, финансира – заплаща щетите. Тогава имаше редица предложения за някакъв различен режим. Дали в този законопроект сме намерили решение, тъй като Гаранционният фонд, доколкото си спомням, тогава беше изчерпал средствата или те бяха в много ограничен обем. Благодаря.
Ралица Агайн-Гури:
Благодаря Ви, г-жо Атанасова. Не сме намерили решение, но имаме предложения. Смятаме, че решението трябва да бъде в Закона за движението по пътищата. Направихме доста съвместни работни групи с Министерството на вътрешните работи по въпроса, с представители на КАТ, включително и на Криминална полиция. Много пъти обсъждахме този въпрос. Проблемът има няколко особености.
Първо, в момента регистрацията на автомобила е различно действие от прехвърлянето на автомобила. Т.е. има случаи, в които се сключва сделка за покупко-продажба на автомобила при нотариус, но съответно не се вписва в регистъра на КАТ. Автомобилът с български регистрационен номер, собственикът е чуждестранно лице и автомобилът се управлява на територията на друга държава-членка. Имаше в мандата на предишно правителство работна група за това дали е необходимо нотариална заверка на прехвърлянето на автомобили. В крайна сметка не се стигна до решение и действия в тази посока.
Предложението в момента, може би най-лесното за реализиране, е да се прекратява служебно регистрацията на тези автомобили, които са прехвърлени на чуждестранни граждани и съответно не е променена регистрацията в КАТ. Това може да стане, ако се свърже базата данни на нотариусите, която те водят по отношение на дадените пълномощни с регистъра на КАТ – нещо, което не е трудно да се осъществи, и съответно по този начин автоматично трябва да се предвиди нова процедура, изцяло нова административна процедура в Закона за движение по пътищата. И по този начин, без да бъдат търсени собствениците, защото сега административната процедура изисква те да бъдат намерени, което е невъзможно. Без да се прилага такава тежка процедура да се прекратява регистрацията. За пример мога да дам много често срещан случай с автомобили с английски регистрационен номер, които са продадени на български граждани, пристигат в България с английския регистрационен номер. Случва се пътно-транспортно произшествие тук, съответно няма застраховка, английското бюро, съответно техния гаранционен фонд казва: „Автомобилът е с прекратена британска регистрация, понеже не е пререгистриран в съответния срок след прехвърлянето на собствеността.” Това е едно решение, което се прилага и има практика . Това може би е най-лесното.
Иначе по-голямото решение е свързано с промени в нотариалната заверка на подписите и въобще къде и в кой момент да се случва прехвърлянето на собствеността. Обсъждахме на работни групи това да става и в КАТ, включително, но нямаше никакво решение на никакво ниво в посока на такива по-сложни действия, които изискват създаване на нова администрация и по-различен режим. Това е едното.„
Другото е да защитим българските застрахователи от сключването на застраховки, при които собствениците са румънски, италиански или други граждани. Искам да спомена, че всъщност това вече е бизнес. Аз лично видях реклама на италианска компания как уреждат организирането автомобилът да е с българска регистрация, за да бъде по-евтин данъка и застраховката, защото нашата гражданска застраховка на автомобилистите е много по-евтина отколкото в други държави-членки.
Така че когато българските застрахователи сключват застраховка, те виждат едно лице, което е собственик, но реално това не е собственикът, или пък това лице е дало постоянно пълномощно, трайно пълномощно и съответно автомобилът се кара от чужд гражданин. Българските застрахователи не знаят този факт и съответно не могат да тарифират правилно риска, който поемат.
Така че един такъв регистър на прехвърлянето на автомобилите и нотариално заверените пълномощни. Достъпът на Гаранционния фонд до тези данни би позволил и на застрахователите да се защитят, като правилно оценяват и тарифират риска, който поемат в дейността си. Благодаря.
Предс. Данаил Кирилов:
Г-жо Атанасова, отношение? Аз ще си позволя с няколко изречения да се включа в този дебат, тъй като темата за прехвърлянето и регистрацията на моторните превозни средства е постоянна тема на транспортната комисия и те непрекъснато изискват по всички начини становища по отношение на нотариалната заверка на договорите за прехвърляне. Аз само искам да подчертая разликата, че тук имаме в голяма степен неравно третиране на МПС на физически лица и на МПС на юридически лица, които се прехвърлят само с фактура и нямат нотариална заверка. Тоест, дори да се обхване системата на нотариалните прехвърляния, ще ви остане другата част от собствеността на застраховани МПС – тази, която е на търговски дружества, на юридически лица. Тоест, дори по този начин „румънската” практика да се прекрати за физическите лица, ще се доразвие за юридическите лица. И този бизнес явно ще се развива с търговски дружества. Но пък крайно време е да се реши този въпрос! Защото в застраховането е единият от ефектите. Както и г-жа Атанасова попита, явно той доста силно се развива и води до сериозни щети и резултати.
Активирайте колегите от транспортна комисия. Те са участваща комисия в обсъждането и явно с тях ще го обсъждате подробно.
Имате думата.
Антоанета Димоларова:
Бих искала да се включа специално по тази тема. Благодарим за повдигната тема. Тя може би е най-болезнената в сектора в момента. Нашето категорично становище от години е и сме правили пълен анализ и проучване на останалите страни-членки – няма друга страна-членка, в която моторно превозно средство, движима вещ, да се прехвърля с нотариална заверка. Единствената държава, в която се допуска и то е при режим на възможност, това е Унгария, където казват: „Би могло да се прехвърли с нотариална заверка.”
Считаме, че е необходима по-дълбока реформа. Защото обменът на данни и въобще всичко, което би се извършило в тази посока, само заздравява този режим. А ние считаме, че режимът на прехвърляне на МПС трябва да бъде коренно променен. Дали това ще бъде в общините, както започна един законопроект да се работи и беше спрян, дали ще останат само в районните управления, както сега всъщност се извършва регистрацията, но ние не можем да стимулиране прехвърлянето на собствеността на една движима вещ да се извършва с нотариална заверка на подписа, а в същото време да циркулират неверни регистърни документи. Защото всъщност на застрахователя и по кодекс му се казва и по наредба, изследвай талоните, изследвай свидетелството за МПС, на теб ти се носи, а собствеността е прехвърлена по друг ред. Това е просто един абсурд. И затова дебатът всъщност спира винаги в тази посока, а да не говорим за оценката на въздействие, за това колко разноски носи едно такова прехвърляне, без да допринася за каквато и да е сигурност в стопанския оборот – нито при застрахователите, (знаете казусите с прехвърления автомобил на Главния прокурор), т.е. нотариусът с нищо не стабилизира прехвърлянето на МПС. Защото той прави заверка на подписа. Той не прави идентификация на автомобила, не сравнява данни. На него му се носят документи. Дори страните не влизат в неговата кантора понякога. Така че това нищо не допринася. А всички купуваме и продаваме коли!
Индустрията седи наистина с молба, защото при всички положения, дори да е водеща транспортна комисия, дори нещата да се случват в Закона за движение по пътищата, където е мястото на тази регулация, правна комисия винаги ще вземе отношение по този въпрос. Той е и правен.
Предс. Данаил Кирилов:
Транспортна комисия е участваща комисия. Но има внесен законопроект за изменение на Закона за движение по пътищата, в който нормата за нотариално прехвърляне пред „договор” отпада „нотариален” договор. Но и те не са стигнали до обсъждане на въпросния законопроект.
Антоанета Димоларова:
Би следвало всъщност собствеността да се прехвърля с промяната на регистрацията. Тоест, ние можем да си „стиснем ръцете”, но за трети лица всъщност собственик е този, който е вписан. Това е като всяка друга движима вещ. И съвсем нормално би било да се прехвърля с всякакви способи. Всичко останало усложнява излишно режима.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря Ви. Колеги, други становища? Няма. Закривам дебата.
Подлагам на гласуване на първо четене проекта на Кодекс за застраховането, № 502-01-75, внесен от Министерски съвет на 02.09.2015г. Моля, който е „за”, да гласува „за”. Девет гласа „за”. Против? Няма. Въздържали се? Двама „въздържали се”. Проектът на Кодекс за застраховането се приема на първо четене.
Благодаря на Министерството на финансите, на Комисията за финансов надзор, на Асоциацията на българските застрахователи, Камарата на частните съдебни изпълнители.
Колеги, по първа точка остава много за четене – 647 разпоредби, и 47 преходни и заключителни правила. Пристъпваме към т. 2 от дневния ред.
По втора точка - Обсъждане за първо гласуване на законопроект за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове, № 502-01-74, внесен от Министерски съвет на 01.09.2015 г.
Гости по тази точка от Министерството на правосъдието са г-н Атанас Славов, съветник в кабинета на министъра на правосъдието, г-жа Юлиана Чолпанова, държавен експерт в дирекция „Съвет по законодателство”, г-н Антон Герунов, началник на кабинета на заместник-министър председателя по коалиционна политика и държавна администрация, г-жа Калина Константинова, съветник на заместник-министър председателя по коалиционна политика и държавна администрация, г-н Искрен Иванов, главен секретар в дирекция „Модернизация на администрацията” в Министерски съвет, г-жа Светла Костадинова, изпълнителен директор на Института за пазарна икономика, г-н Тони Димов, председател на Център за оценка на въздействието на законодателството в България.
Имате възможност да представите законопроекта на Министерски съвет. Заповядайте.
Антон Герунов:
Уважаеми дами и господа народни представители,
Уважаеми колеги, уважаеми присъстващи и гости, ще си позволя да бъда много кратък с някои основно щрихи на ЗИД на Закона за нормативните актове, тъй като съм сигурен, че сте имали време да се запознаете със, за щастие, далеч по-малкия по обем закон.
Преди всичко нека да кажа, че за мен е голяма радост не само като началник на политическия кабинет на вицепремиера Бъчварова, но и като секретар на Съвета за административната реформа и председателстващ работната група, която изготви и представи на вашето внимание тези промени, да мога да говоря с вас и да представя някои от основните идеи и всъщност да отговоря на основни въпроси, които биха се появили.
Позволете ми да започна с няколко цифри. Нашата нормативна уредба се състои от 357 закона, 198 инструкции, 476 правилници и 2276 различни наредби. Това количество е доста значително. Но ключовото не е количеството на законите, правилниците, наредбите и инструкции – всички подзаконови нормативни актове, ключово е качеството на нормативната уредба, с която работим. Качеството е нещо, което ще ни позволи да имаме стабилно законодателство, което по един рационален, ефективен, оптимален начин урежда гражданските отношения и в същото време способства за икономическото развитие.
Оценката на въздействието е именно един подобен инструмент, който би спомогнал за подобряване на качеството и би спомогнал и улеснил самият процес на законотворчество. Каква е идеята на оценката на въздействието? Сигурен съм, че всички сте запознати. Идеята е да се оценят, както ползите от даден закон или подзаконова нормативна уредба, която се предлага на вашето внимание, така и разходите, които той налага върху администрация, граждани и бизнес, така че при неговите обсъждания и при последващото гласуване да може да бъде взето едно рационално решение доколко ползите и разходите са измерими и доколко този закон е уместно да бъде приет.
Конкретният ЗИД дефинира оценката на въздействието, като въвежда няколко различни категории. Преди всичко имаме предварителна и последваща оценка на въздействието. Предварителната оценява законопроекта или друг нормативен акт преди да бъде приет. Последващата оценява неговите ефекти. Предварителната идва в две свои красиви разновидности: първата от тях е частичната оценка, втората е цялостната. Предлагаме всеки един законопроект, както и редица подзаконови нормативни актове да преминат през частична оценка на въздействие. Как изглежда тя?
Позволете да ви представя формуляр, който предлагаме. Един формуляр от две страници, който ще позволи преди разработването на всеки един закон, да очертаем какъв е конкретният проблем, който този закон решава, какви са алтернативите за неговото разработване, защо се случва въпросната законодателна инициатива.
Димитър Лазаров:
Г-н Председател, може ли да прекъсна? След като ни запознахте с формуляра, който ни показахте детайлно, защото го нямаме в материалите, и който е толкова важен, поне дайте да го снимаме и да се запознаем.
Антон Герунов:
Този формуляр не е част от законопроекта.
Димитър Лазаров:
Има време. Докато правите изложението, дайте формуляра, за да имаме възможност да го разгледаме и да се запознаем.
Антон Герунов:
Разбира се. Ще помоля колегите да разпространят формуляра.
Също така само ще маркирам, че на страницата на GPG, където законопроектът беше качен за обществено обсъждане, е качен както самият законопроект, така и неговата оценка на въздействие, както и въпросния формуляр, така че можем да видим дори и на практика как този формуляр работи върху закона, който предлагаме като част от общественото обсъждане.
Надявам се, че колегите ще могат достатъчно бързо да отреагират, за да получите добра представа.
Предс. Данаил Кирилов:
Г-н Лазаров, да не прекъсваме оратора. Вие не ми дадохте възможност да организирам размножаването на формуляра, което ще бъде сторено и колегите ще го получат.
Приключихте ли изложението, г-н Герунов.
Антон Герунов:
Ако ми позволите още няколко минути, за да обобщя, ще бъда благодарен.
Преди всичко се радвам на интереса към цялостния закон, към различните конкретни инструменти, които той въвежда. Те, разбира се, се уреждат с подзаконова нормативна уредба, която следва от закона. Но ние смятаме, че е уместно, уважаемите народни представители, да се запознаят и с тях, за да могат да вземат напълно информирано решение при гласуването.
Откъм гледна точка на обхвата на оценка на въздействието само ще маркирам, че обхватът изключва няколко ключови закона, като особено са изключени законите, които се отнасят до справяне с форсмажорни обстоятелства. Тоест, при нужда от изключително бързо законодателна инициатива, оценката на въздействието не е нещо, което ще попречи на нейното осъществяване.
Също така предложеният законопроект за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове въвежда законодателна и оперативна програма на Министерския съвет, което ще спомогне за по-доброто планиране на законодателните инициативи на изпълнителната власт, ще усъвършенства процеса и ще даде много повече стабилност и предвидимост.
И последното нещо, което си струва да отбележим, е, че обществените консултации, за които имах удоволствието вече да спомена, предлагаме да бъдат удължени от 14 на 30 дни, така че в по-пълна степен гражданите да имат възможност да изкажат своето мнение и становище по предложените закони.
Колеги, мисля, че това е един инструмент, който поне от 12 години се опитваме да въведем в законотворческия процес и смятам, че това е един подходящ момент да го направим.
Благодаря за вниманието.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Герунов. Заповядайте.
Атанас Славов:
Г-н Председател, дами и господа народни представители, казвам се Атанас Славов, Министерството на правосъдието.
Ще насоча вашето внимание към един много кратък текст, но той допълва цялостната оценка на въздействието, която се въвежда със законопроекта. Става въпрос за въвеждането на специфична оценка за съответствието на законопроектите с Европейската конвенция по правата на човека и с практиката на Европейския съд по правата на човека. Това е една много важна стъпка напред по посока на преодоляване на осъдителните решения на България от Европейския съд по правата на човека – стъпка, която е заложена в Актуализираната стратегия за продължаване на съдебната реформа, стъпка, която се препоръчва на държавите-членки на Съвета на Европа в поредица от актове, Декларацията от Брайтън от 2012 г., Декларацията от Брюксел 2015 г. на Съвета на Европа, така че да имаме един вътрешен филтър, който ще подобри качеството на законодателството така че да се избягват фрапантни нарушения на правата на човека, водещи до осъдителни решения.
Благодаря ви.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Славов. Колеги, имате думата за становища, мнения, изказвания. Г-н Митев. След това г-н Попов.
Христиан Митев:
Благодаря, уважаеми г-н Председател.
На прима виста като бъдат прочетени мотивите и самия законопроект, който действително е много по-малък по обем от този, който гледаме в т. 1, се виждат някакви позитивни мотиви, уеднаквяване с практика на страни от Европейския съюз. Гледайки обаче по-задълбочено законопроекта се откриват негови съществени недостатъци. Пример е въпросният формуляр за частична оценка на въздействието, който ни беше раздаден току-що и който не е част от въпросния законопроект, а би следвало.
Законопроектът има препращаща норма, доколкото си спомням – чл. 19, ал. 3, която възлага на Народното събрание, респективно на Министерския съвет, като субекти, които имат право на законодателна инициатива за приемане и на закони и на подзаконова нормативна уредба, що се отнася до Министерски съвет, да изготвят съответни допълнителни нормативни актове, с които да установят този формуляр и тези критерии, които трябва да се съдържат в частичната оценка на въздействието.
Доколкото успях да се запозная с този формуляр, аз не виждам нищо по-различно от залегналите и в момента в Закона за нормативните актове критерии в чл. 26, които трябва да бъдат включени към мотивите на всеки един законопроект, особено що се отнася и до финансова обосновка, и до цели, и до причини, и до очакваните резултати. Прословутото посочване на очаквани резултати е част от така наречената оценка за въздействието.
И не смятам, че би следвало да създаваме едни допълнителни, чисто административни процедури, които в един момент могат да се окажат и пречка пред осъществяването на конституционното право на законодателна инициатива на всеки един народен представител, респективно и на останалите органи, които имат такава инициатива, съобразно действащото законодателство.
Така че на този етап ние ще се въздържим от подкрепа на така предложения законопроект.
Нещо повече, в него не се предвиждат хипотезите на предложения, които се правят между първо и второ четене, редакционните поправки, които се правят в зала. И правилно, тъй като ако биха били обхванати от тези изисквания, на практика много трудно ще можем да оправяме несъвършенства в приеманите на първо четене нормативни актове. Веднага давам пример с чл. 381 от Кодекса за застраховане, който гледахме преди малко, и неговата ал. 2, която очевидно се нуждае от промяна между двете четения.
Един такъв подобен формуляр, особено при съкратени срокове за правене на предложения, би затруднил този процес и би довел до приемането точно на несъвършени, недобри нормативни актове, каквито уж този проект за изменение в закона за нормативните актове цели да избегне. Благодаря.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Митев. Г-н Попов.
Филип Попов:
Благодаря, г-н Председател.
Моето становище по така представения законопроект и формуляра, който сега получихме, не се различава много от предишното на колегата Митев.
Считам, че с въвеждането на такива административни изисквания, специално що се отнася до конституционната и законодателната възможност народните представители именно в това си качество да изготвят нормативни актове, закони би се ограничила.
Този формуляр, анкетен лист, не знам как да го нарека точно, е интересен по отношение на „идентифицираните заинтересовани страни”. Кой ще ги идентифицира тия страни? Един закон знаете, че важи за територията на цяла България, т.е. за всеки един български гражданин и чужденец, който се намира тук.
По отношение на други части от този формуляр – „въздействие върху микро, малки и средни предприятия”, кой ще направи тази оценка и защо само върху микро, малки и средни предприятия не мога да си обясня.
„Подпис на отговорното лице” – кое е отговорното лице, когато един народен представител внесе законопроект?
По тези съображения и по ред други съображения, ще се въздържим да подкрепим този законопроект.
Предс. Десислава Атанасова:
Благодаря Ви, г-н Попов. Реплики? Няма. За изказване г-н Лазаров, г-н Нотев, г-н Димитров. Г-н Лазаров, заповядайте.
Димитър Лазаров:
Принципно съм съгласен с необходимостта от регламентация на Закона за нормативните актове. Ние тук сме свидетели на законопроекти за изменение на закони и кодекси, които наистина не отговарят на никакви изисквания. Това трябва да си го кажем. Това е от една страна. От друга страна, утре ще гледаме на първо четене 4 или 5 законопроекта за изменение на Наказателния кодекс, инициирани един от Министерски съвет, което е добре – транспониране на законодателство, но аз няма да се учудя, ако вдругиден дойде друг законопроект от Министерския съвет за изменение на Наказателния кодекс. Били сме свидетели в практиката, когато по инициатива на Министерския съвет, минавайки през отделните министерства, се застъпват по 3 или 4 законопроекта за изменение на отделни разпоредби на един закон. Ако успяваме, ги обединяваме или ако единият тръгне малко по-напред, ги гледаме през седмица. Единият вече е тръгнал на второ четене и в същото време гледаме другия на първо четене.
Принципно абсолютно съм съгласен да има оценка на въздействието, защото от няколко години, може би от 7-8 години тръгнаха да се изменят нормативни актове и да се изписват детайлно текстове, без да е ясно за какво се правят. До тук, да необходимо е наистина да има и то в още по-силна степен регламентация.
Имам няколко въпроса. Това, което ни представихте тук, предполагам касае органите на изпълнителната власт. Колегата намекна, а в чл. 20, ал. 5. От вашия проект на ЗИД е казано:
„(5) Обхватът, методологията за изготвяне и минималното съдържание на частичната и цялостната предварителна оценка на въздействието се определят с акт на Народното събрание, съответно с наредба на Министерския съвет.”
Предполагам това, което ни го раздадохте, касае начина, по който е формулирано, подпис на отговорно лице (беше зададен от други колеги въпроса) държа да чуя становището ви.
Второ, в т. 2 от формуляра „Цели” – „Съответстват ли целите на действащата стратегическа рамка?” Да, Народното събрание приема някакви програми, но инициативата, конституционно закрепената на всеки народен представител да внася съответните законопроекти, разбира се, съобразено с изискванията за предварителна оценка или последваща оценка, няма как да бъде отменено това конституционно право с някакви подзаконови актове – с постановление на Министерски съвет през 2014 г. са приети такива актове.
Трето, това което каза и колегата, „въздействие върху малки и средни предприятия”. Извинявайте, но ние със законопроектите, класическият израз в правото – с правната норма, регламентираме, регулираме обществени отношения. Въздействие може да има в обществените отношения, касаещи малки и средни предприятия, касаещи социални групи, касаещи население, касаещо територии. За мен е учудващо защо само сте се съсредоточили върху „малки и средни предприятия” – въздействието върху тях.
А за обществените отношения, няма ли да правим каква ще бъде оценка за въздействието върху социални групи, трудови отношения, търговски – не искам да ги изброявам, и т.н. Освен малки и средни предприятия, има големи данъкоплатци, има инвеститори и т.н. Колкото по-тясно, колкото повече изброявате, ето това е оценката на въздействието в правна норма, толкова по-тясно регламентирате и при това изброяване или казвайки един ред, изпускате да обхванете по-широк кръг обществени отношения.
Т. 7 от формуляра – „Потенциални рискове. Посочете възможните рискове от приемането на нормативната промяна, включително възникване на съдебни спорове.” Какви съдебни спорове? Почти всеки един законопроект има съдебни спорове. Между кои страни? Ако имате предвид съда в Страсбург, ако имате предвид съда в Люксембург, напишете го.
Аз не видях в това, което вие сте направили като примерен вариант, разбира се, графа тези текстове в този ЗИД на закона противоречи ли решение на Конституционния съд. Защото практиката в тази зала сочи, че се внасят много законопроекти с текстове, които са били отменени три или четири пъти като противоконституционни. И къде не се казва в мотивите този текст се отменя, но ние го внасяме още един път, защото вие народните представители може да не видите, а и може, ако сега го приемете, да не сезирате Конституционния съд, макар че е отменен един път. Това за мен на първо място трябва да бъде, включително и в тази т. 7. То просто трябва да бъде задължително.
Освен Европейската конвенция за защита правата на човека, ако ние тръгнем да ги изброяваме дали съответства на всички директиви, изброителният подход не е най-добрият.
На първо четене сме, но понеже виждам, че донякъде това е подходът, още нещо искам да попитам. Преходни и заключителни разпоредби. Тук вече въпросът е принципен дотолкова доколкото сме на първо четене.
В § 9 можете ли да обясните защо този подход няма да се прилага за „законопроекти за държавния бюджет, за бюджета за държавно обществено осигуряване и за бюджета на Националната здравноосигурителна каса, както и за проекти на подзаконови нормативни актове, свързани с изпълнението на държавния бюджет.”
Ако имате предвид законопроекта за държавния бюджет, който е само цифрите, рамката, донякъде го разбирам, но би трябвало много добре да знаете, че в законопроекта за държавния бюджет и за бюджета на Националната здравноосигурителна каса в преходните и заключителните разпоредби се променят много закони по прилагането на Закона за държавния бюджет или по-скоро свързани – и Данъчно-осигурителния кодекс и какви ли не закони. И ако това е на първо четене, до тук е добре, но практиката и тя се практикува всяка година, между първо и второ четене в преходните и заключителните разпоредби да се вкарват текстове в Закона за държавния бюджет, уважаеми колеги, дори да се променя и Наказателният кодекс, т.е. да се правят нови състави.
Е защо го изключваме?
Да не говорим за подзаконовите нормативни актове.
Може би законопроекти за изменение и допълнение на Конституцията. (т. 2) Ако за основния закон не направим оценка за въздействието, при промяна на Конституцията, от която би следвало да има изменение на закони, да не говорим подзаконови нормативни актове, не намирам логиката.
За т. 3 – законопроекти за ратифициране, вече е ясно.
На първо четене сме. За това е ясно, поправимо е. Законът също е поправим. Но подходът ме изненадва. Защо са изключени? По същата логика дайте да изключим и Наказателния кодекс, но той не влияе на малки и средни предприятия. Дайте да изключим и Наказателно-процесуалния кодекс. Дайте да изключим Кодекса на търговското корабоплаване. Той е много, много по-далече от ежедневните обществени отношения, които се регламентират. Общо взето регламентира материя, която е свързана с малък кръг граждани и търговски субекти.
Иначе има нужда от такъв законопроект принципно. Аз ще го подкрепя на първо четене. Искам да чуя принципните виждания по въпросите, които поставих. Благодаря ви.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Лазаров. Г-н Нотев.
Явор Нотев:
Благодаря, г-н Председател.
Аз, разбира се, ще се ползвам от въпросите, които зададе г-н Лазаров. Ще се ползвам и от аргументи, които се намират и в мотивите на законопроекта, за да заявя отношението и становището си към това новаторско отношение в законодателния процес.
Въпросите на г-н Лазаров остават без отговор, защото просто отговор не може да има. Обоснован, логичен, конкретен, ясен отговор няма. Изброяването на конкретни закони, за които стават дефинитивни поначало, неприложими правилата, които предлагате, говори за сблъсък с основни принципи на законодателния процес, които не могат да се преодолеят в обикновени житейски хипотези. Непредвидими по брой и по обхват са тези хипотези. Твърдя, че няма как да се изброят напълно и за това няма отговор защо за тези законодателни актове няма да се прилага закона. Защото тук се видели най-ярките основания и примери, че законодателната дейност навлиза в такава рамка.
Извинете, но вие като че ли не предлагате една предварителна процедура по допустимост на законопроекти, която дърпа черджето, дърпа възможностите, дърпа инструментите за законотворчество. Дърпа възможността тези субекти, които по Конституция и по закон могат да внесат съответните предложения за изменения или за нови закони. Тук говорим за една много сериозна, много фундаментална промяна и разлика от днешната действителност в тази сфера. Защото тогава, когато на вниманието на парламента при условията на държавно устройство в Република България се поднасят едни предложения за нови закони, това може да бъде акт на напълно осъзнати политически послания, които може да не са докрай прецизирани в правно-технически аспект, може да е прийом, който съответните субекти, достигнали до това свое качество след избори по волята на хората и формирали съответните институции, които имат своята законодателна инициатива, да предлагат с оглед да се предизвика обществен дебат, обществен интерес или каквото и друго да се преследва.
Тези сложни отношения в обществената сфера не подлежат на регулация по начина, по който вие ни предлагате. Аз виждам тук една пряка аналогия с тази оценка на въздействието на околната среда на този ОВОС, който се прави в определени сфери. Но извинявайте, не мога да се съглася, вие утре ще ни предложите да имаме оценка за наситеност на нормативни актове, плътност на застрояването или някакъв коефициент ще предложите, за да можем да създадем прагове, които аз по никакъв начин не мога да възприема, че могат да стоят пред законодателната инициатива, като израз, като потенциал за упражняване на върховна власт на съответните субекти.
Ето защо на мен ми се струва, че проблемите, понеже обещах да се върна и към аргументи от мотивите, наистина съм прочел внимателно мотивите и наистина не мога да споделя, че броят на нормативните актове, които съставляват системата и че тяхното многообразие със съответните слабости и почти куриозни слабости, които сме виждали в законопроекти, внесени в Народното събрание, заслужават отношение и заслужават мерки, които по някакъв начин да регулират този процес. Тогава, когато негативите от недоработени нелогични и лоши законопроекти направо казано, останат за техните автори, и те са способни да ги понесат, това вече е едната възможност. Всеки трябва да полага грижи за собственото си достойнство, за собственото си лице като вносител на законопроекти. Но тогава, когато имаме общата грижа за качеството на законодателството, на мен ми се струва, че нашата практика познава другите форми, които за съжаление не използваме и не експлоатираме добре. Да кажем, Експертен съвет по законодателство с участието на хора, доказали се от академичните среди, на хора практици с висока степен на квалификация в определената област – това са пътищата. Това са пътищата, защото животът е изключително многообразен, чак не можем да си представим колко много и да се опитаме да го вкараме в рамка технократска е почти обида за интелектуалния продукт, който се очаква от такава дейност. Няма как с формуляри, с тестове, с други форми на някакво администриране на този творчески процес да повдигнем качеството. Опасявам се, че подобен опит ще бъде катастрофа. Няма как иначе да го нарека.
Не мога да подкрепя философията. Не го казвам само защото сме на първо четене и обикновено използваме това клише. Сега обсъждаме философията. Именно философията на една такава промяна ми е органически чужда и не мисля, че разбирането и мислите на хора, които работим с правната материя трябва да допуснем стъпки в тази насока. Категорично съм против! Категорично против внесените текстове!
Съжалявам, че трябва така ясно да го кажа, но виждам, че вие сте хората, на които трябва да го заявя. Иначе имахме едни резерви, че министърът не присъства тук, заместник-министъра, но това са подробности, които в случая нямат някакво особено значение.
Реплика: Г-жа Бъчварова беше тук.
Явор Нотев:
Видях, че беше тук г-жа Бъчварова. Но сега не правим този аргумент с колегата Димитров, който е обичайният автор, но казвам, че в случая е по-полезно да говорим с вас, които се назовахте като екип, като автори и затова директно към вас се обръщам. Категорично не приемам идеите и философията на вашето предложение.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Нотев. Реплика към изказването ли?
Димитър Лазаров:
Само да допълня нещо. Просто пропуснах.
Предс. Данаил Кирилов:
Ако г-н Димитров не възразява, заповядайте г-н Лазаров.
Димитър Лазаров:
Извинявайте, г-н Председател, ще се опитам да не бъда пределно досаден.
В § 5, чл. 28, ал. 4.
„(4) Проектите на нормативни актове, към които не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и не е приложена извършена оценка на въздействието съгласно глава втора, а за законопроектите - и справка по ал. 3, не се обсъждат от компетентния орган.“
Да, но в ал. 2 сте предвидили справката да се изготвя от Министерството на правосъдието дали отговаря и съответства законопроекта на Конвенцията за защита правата на човека, основните права и свободи и практиката на Европейския съд по правата на човека. Вероятно имате предвид, когато законодателната инициатива е от Министерския съвет. Това исках да си изясня, защото обратната хипотеза е неприложима. Но с ал. 4 „компетентния орган” имате пак предвид Министерския съвет, защото компетентният орган да разгледа, да обсъди и да приеме, ако е обсъжда, може би имате предвид Министерски съвет – „компетентния орган”. Това е една препратка. Аз чл. 28 го нямам пред мен, но би трябвало да се отнася за Народното събрание. Благодаря.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря. Г-н Димитров, заповядайте.
Емил Димитров:
Благодаря, уважаеми г-н Председател.
От чутото до тук разбрах, че има много въпроси, но отговорите са малко.
Предс. Данаил Кирилов:
Напротив, още не сме дали възможност за отговори. Аз ако знаех, че толкова много въпроси ще има, щях да давам думата за отговори след всеки въпрос.
Емил Димитров:
Проектът цели да регулира процедурата „законодателна инициатива”. Но у нас има обосновани предположения, както обича да казва един наш лидер, да я възпрепятства. В същото време самият този ЗИД е в противоречие на утвърдената практика, ще припомня, Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание казва, че когато вносителят е Министерския съвет, тук трябва да има министър или заместник-министър. Всеки път го обяснявам и всеки път го забравяме. В случая не сме водеща комисия. Всички присъстващи са добре дошли винаги, когато пожелаят. И неприсъствието на министър или заместник-министър означава, че за вносителите въпросния законопроект не е важен, не е значим и не е спешен. Все пак той е чакал 12 години – 12 месеца още, няма по никакъв начин да му навредят. Обратното, те биха го направили много по-добър, много по-мотивиран и много по-приложим. Същият законопроект не следва да бъде разглеждан в пленарна зала, тъй като противоречи на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Когато мине по съответната процедура, бърза работа няма, министрите днес са заети, утре няма, те ще са живи и здрави още цял мандат, да заповядат и да ни го предложат. Аз днес министър не видях. За стенограмата негови думи не съм чул. Това къде и за какво е бил го виждаме по телевизията сутрин, но няма отношение към работата на настоящата комисия. Благодаря ви.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Димитров. Реплика.
Димитър Лазаров:
Така е г-н Димитров. Но мисля, че конституционното изискване е законопроектите да се приемат на две четения – на първо, на второ и да бъдат придружавани с мотиви. Защото по вашата логика, ние в тази зала сме разглеждали в правната комисия, приемали и отхвърляли законопроекти, инициирани от народни представители като вносители, които са отсъствали. Нека да си го кажем и това.
Така че не мисля, че това е сериозен мотив.
Емил Димитров:
Нямам нищо против да заместя Мая Манолова, но мисля, че няма да помогне на работата.
Казал съм за водещи комисии тук. За другите не. А иначе, ако искате Мая Манолова, ще я питам за практиката.
Димитър Лазаров:
Нека да завърша. Да не се прекъсваме, защото все пак правилникът също не предвижда да се прекъсваме, но го правим най-редовно.
Не мисля, че това е сериозният мотив да бъде отхвърлен законопроектът за това, че на първо четене не е присъствал съответния ресорен министър. Защото ние всички казваме, когато се събираме в правна комисия, че качеството на нормативните актове не е добро, че законотворческият процес все повече и повече започва да се отклонява от една практика, съществуваща в Закона за нормативните актове. Да, наистина има нужда от такъв законопроект в духа в който е представен с всичките му критики и кусури на първо четене.
Емил Димитров:
Уважаеми г-н Председател, да припомним практиката, в която на няколко пъти се разбра, че това не трябва да се случва. Да припомним думите на г-жа Председателката на Народното събрание, че няма да допуска в зала, когато не е спазена процедурата, също мисля за излишно. Може би трябва да припомня, че като приемахме Закона за митниците, не дойде нито министърът на финансите, нито заместникът му, нито пък шефът на Агенция „Митници” на второ четене. Тоест, на първо не е задължително, на второ може да не идват. Нека тази практика веднъж завинаги да я преустановим. Ако искат, ако считат, че трябва да ни уважат, да заповядат. Ако не, има мнозинство, гласувайте го.
Димитър Лазаров:
Сега е моментът да гласуваш за този законопроект и между първо и второ четене да направиш предложението, че не се разглеждат, ако не присъства представител.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Димитров. Ние „резервата” я знаем, защото няколко пъти подробно е развивана. Други становища? Заповядайте. Ще помоля да се представите.
Тони Димов:
Аз се казвам Тони Димов и съм председател на Центъра за оценка на въздействието на законодателството.
Уважаеми г-н Председател,
Уважаеми дами и господа народни представители, ние повече от 10 години се занимаваме с изследването на инструмента на оценката на въздействието на законодателството в Европа, в Европейския съюз и в света като цяло. За нас самият факт, че днес тук се обсъждат проблемите, свързани с евентуалното въвеждане на оценката на въздействието на законодателството е голям напредък в България, защото само до преди 6 месеца на нас ни се налагаше да обясняваме какво представлява, тъй като е една екзотика, да обясняваме как в Европейския съюз се говори за смарт регулиране и за по-добро регулиране, а ние работим по правилата от 1974 г. на нашето законотворчество.
Няма с подробности сега да отговарям на всичките въпроси за това защо в работната група бяха предвидени различни изключения.
Димитър Лазаров:
Въпросите не са към Вас. Те са към вносителите – Министерския съвет.
Тони Димов:
Ние сме членували в работната група и исках да отговоря на Вас за някои неща. Само ще кажа, че всички актуални изследвания на действащото ни законодателство показват, че в момента няма нито един стандарт за неговото качество. Нормативните актове се внасят произволно, немотивирано и страдат от сериозни пороци в правно техническо и всякакво друго естество. На законодателството не се гледа като на средство за разрешаване на проблеми при оптимален баланс между приходи и разходите. Спрямо законодателството няма никакви критерии за това, че се защитава публичният интерес, а не се защитават и някакви други интереси.
Считаме, че с един такъв инструментариум България ще прескочи един цял празен период от своето развитие като нормотворчество и ще присъедини към добрите практики на Европейския съюз, където от 19 май нататък, когато Европейската комисия прие новия пакет за по-добро регулиране, оценката на въздействието на законодателството предварително и последващо е поставена на особена висота. Там хората се състезават за това колко по обем законодателство да бъде съкратено, колко административна и регулаторна тежест да отпадне. Ние в България се състезаваме по това колко нормативни актове да бъдат предложени повече, да бъде засипано законодателството с немотивирани, неоценени актове, без липсата на всякакви доказателства и така всяка година.
По всеки един от текстовете, зад всеки един от текстовете стои, повярвайте, сериозен анализ. Наистина е дошло времето за някакъв вид филтър пред лошото законодателство.
В детайли бихме могли да ви разкажем повече за всичко това.
Предс. Десислава Атанасова:
Благодаря. Заповядайте.
Светла Костадинова: Институт за пазарна икономика.
Благодаря. Аз ще бъда много кратка.
От 15 години се борим да има някакъв минимален смисъл в повечето от нещата, които четем в парламента. Ние не можем да разберем какво се внася, не знаем какво става в дискусиите в парламента, не знаем защо администрацията, която внася неща в парламента е решила да решава определени проблеми по определен начин, а не по друг. Ние сме в режим да питаме и да не получаваме отговори. И всъщност проектът за изменение, който гледате в момента, се опитва да реши и да улесни работата и най-вече вашата работа. От тази гледна точка ние считаме, че това е най-доброто, което може да се случи за следващите 15 години, без оглед на това за кои политики се прилага този стандарт за работа.
Изхождаме от едно основно ограничение. Ресурсите са ограничени – държавният бюджет, времето на хората, възможностите на хората. И през годините, работейки с администрацията, всъщност се оказа, че българската администрация е напълно способна да прилага всички изисквания, които се предлагат. Българската администрация в по-голямата си част – експертният капацитет на администрацията, жадува за начин по който да предостави работещи политики на вас, които трябва да вземате решения. Това, което се предлага в проекта за изменение, като минимум ефект, ще има облекчаване на вашата работа, отново бих искала да кажа. Но най-цененият ефект е по-разумни политики.
Така че Институтът за пазарна икономика, пак да кажа, от 15 години се бори за нещо, което виждаме в това предложение за изменение. Заставаме твърдо зад предложенията. За съжаление, ще си позволя да го кажа, въпреки че може би ще наруша вашия правилник, дискусията, която в момента чух, показва, че още повече имаме нужда от такъв закон и се надявам в хода на дискусиите вие да бъдете малко повече убедени, отколкото сте в момента. Благодаря.
Предс. Данаил Кирилов:
Колеги, ще дам думата на колегите от Министерството на правосъдието и от Министерския съвет, защото много въпроси останаха неотговорени, а виждате, създава се впечатление, че само единствено критични бележки и аргументации имаме. Заповядайте. Но преди това един въпрос от г-жа Атанасова.
Десислава Атанасова:
Във формата на изказване, г-н Председател, аз ще подкрепя законопроекта. Считам, че волята на народните представители още при приемането на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание е била в посока да има някаква регулация на обсъжданите законопроекти, на оценката на въздействие, въпреки че нямаме записан подобен изричен текст. В чл. 73 сме дефинирали, че задължително вносителят на законопроект „дава становище по очакваните последици, включително и финансови, от прилагането на законопроекта”. Това, за съжаление, почти не се случва нито в настоящия мандат, нито в други предходни. Считам, че наистина е редно да има възможност първо, да се обсъжда по-детайлно законопроект от различен по вид вносител, било то народен представител или Министерски съвет.
Но имам някои въпроси. Вероятно те ще бъдат за уточняване между първо и второ четене. Те касаят предварителната частична и цялостна оценка на въздействието.
Интересно ми е как ще се изпълни нормата на чл. 22, ал. 2.
„(2) Последващата оценка на въздействието се извършва в срок 5 години след приемането на нормативния акт или в по-кратък срок, определен в него.”
И ние, и особено представителите на неправителствените организации вероятно са отбелязвали многократната промяна на нормативни актове и то в рамките на година може би по няколко пъти. Считам, че този срок от 5 години след приемане на нормативен акт е безкрайно дълъг и може би е добре да чуем вашето мнение.
Освен това, считам, че § 4 по отношение на справките за всички постъпили предложения и неприетите в деня, в който се приема нормативният акт, са по-скоро последица, отколкото възможност за преосмисляне на даден нормативен акт. Може би и по тази тема трябва да се помисли.
Както и съм съгласна с констатациите на колегите по отношение на Преходните и заключителните разпоредби, свързани със Закона за държавния бюджет, Закона за държавното обществено осигуряване, Закона за Националната здравноосигурителна каса. Само Законът за Националната здравноосигурителна каса в рамките на последните пет години е променян, имаше една статистика може би на някои от представителите на неправителствения сектор 47 пъти. А Законът за държавния бюджет също се променя ежегодно. Така че на тези, а може би и на други въпроси в периода между първо и второ четене очакваме отговори. Благодаря.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря. Имате думата за отговори. Заповядайте.
Антон Герунов:
В действителност има доста въпроси. Надявам се, че ще мога да отговоря и с доста отговори за удовлетворение на народните представители.
Преди всичко, ако ми позволите, да разделя на две части моето изказване. Първата част ще бъде върху принципа, върху философията на законопроекта, което реално разглеждаме и на първо четене. Вторият ще бъде в конкретика.
Вторият и по-специално този пример, който представихме на вашето внимание, не е част от закона. Той не е част от неговата нормативна уредба. Тоест, това не е по никакъв начин различно от илюстрация на някой от основните принципи. Така че в този смисъл това е нещо, което подлежи на значително прецизиране, подлежи на допълнително приемане от компетентния орган, бил той председател на Народното събрание, бил той колективния орган на Министерския съвет.
Така че ще си позволя да говоря в тези две конкретики.
Първата, откъм гледна точка на ограничаването на законодателната инициатива. За щастие нищо подобно не се случва с този закон. Законодателната инициатива на народните представители е тяхно конституционно право, може би най-висшето тяхно конституционно право и наличието на оценка на въздействието не пречи на тяхното законодателна инициатива. Ако те имат положителна или отрицателна оценка на въздействието те все пак могат да изберат да внесат този законопроект в Народното събрание, да се разглежда от комисиите, да се гласува в пленарна зала. Тоест, това не е нещо, което спира тяхната законодателна инициатива, а напротив, подпомага и информира взимането на това решение. И естествено е конституционно право на депутата да прецени дали да се съобрази с изводите от оценката на въздействието, каквито и да са те, или някой практически императив (тук се каза, че животът е много шарен, всеобхватен и в действителност е така), или някой практически императив налага този законопроект да бъде внесен, въпреки че оценката на въздействието му е спорна. Тоест, законопроектът по никакъв начин неограничава конституционно вмененото законодателно право на народния представител.
Второто нещо, което е добре да отбележа, откъм гледна точка на вкарване на живота в тясна технократична рамка. Трябва да кажем, че в много от практиките на оценка на въздействието това е възприето като риск. Да кажем такава практика се прави в повечето европейски страни, може би далеч най-напред в страни като Великобритания, като Ирландия, Европейската комисия го прави и тъкмо защото те отчитат трудната възможност да се околичестви всяко едно такова нещо, са преценили, че е много по-добре да имаме един по-качествен тип анализ, какъвто е типът анализ, който бихме предложили, ако се стигне до разглеждане на конкретната подзаконова нормативна уредба. Тоест, форматът на оценката на въздействието не предполага точно околичествяване в този формат. Тя не предполага, че вкарваме животът в рамките, а единственото, което предполага, е че има няколко точки в рамките на законодателния процес, върху които ние мислим, по които знаем, че е важно да се обмисли като средство за подпомагане на самия процес, като средство за неговото усъвършенстване.
Дали е важно да мислим кои са заинтересованите страни? Кой ще бъде засегнат от закона? Това е една потенциална точка, която може да се обмисли. Дали е потенциално важно да се мисли какъв е неговият финансов ефект? Важна точка, която може да се обмисли. Дали има екологичен ефект? Отново една точка, която също може да се обмисли. Те не са задължителни, не се околичествяване, защото в действителност възникват много хипотези от практиката. Но дават отправна точка при разсъждението върху тези теми.
Следващото нещо откъм гледна точка на компетентните органи. Това не е закон, който налага някаква шапка, унифицирана, или по някакъв начин ограничава правомощията, било то на Народно събрание, било то на Министерския съвет. Съответните актове, съответните методологии за оценка на въздействието, формуляра, звената, които го правят, вътрешните правила за прилагането им се предприемат от компетентния орган. В случая на законодателната власт това е Народно събрание и неговото ръководство, в случая на изпълнителната власт, това е колективният орган на Министерския съвет. Тоест, в този смисъл чисто философски законът не ограничава настоящи правомощия. Той не е ограничителен закон под никаква форма. Той е закон, който цели едно по-информирано взимане на решения - информация, с която, както законодателната, така и изпълнителната власт, може да прецени да не се съобрази. Понякога в живота е така.
Откъм гледна точка на коментарите на г-жа Атанасова във връзка с частичната и цялостната оценка на въздействието и публичността. Според мен, те са изключително важни коментари и законът въвежда всъщност два типа оценка на въздействието. Предварителната оценка, едната от тях е частична. Тоест, това ще бъде един много малък формуляр, какъвто аз предложих на вашето внимание като пример. Той отново не е част от закона, но в случай, че илюстративно би ви било интересно как изглеждат нещата, това е един от потенциалните варианти. Разбира се, подлежи на прецизиране. Несъмнено има много коментари по него. Те ще бъдат отразени по такъв начин, че максимално добре да включат и двата законодателни процеса - в рамките на Народното събрание и в Рамките на Министерския съвет.
Законът, обаче, предвижда и цялостна оценка на въздействието. Ако при разработването на тази предварителна оценка открием, че тя е недостатъчна, че работим със закон, който предвижда изключително силен интензитет на въздействието върху обществените отношения, изключително големи финансови ефекти, в такъв случай звеното би могло да препоръча разработването на пълна оценка на въздействието. В случая на законодателната власт предлагаме тя да се направи от нарочно звено, което е в рамките на Народното събрание, така че да обслужи нуждите на депутатите и да подпомогне техния процес. В рамките на изпълнителната власт предлагаме това да се случи в министерствата. Тоест, всяко министерство, което познава своя закон и своята политика, ако тя е наистина важна, то може да предложи много по-пълен и много по-усъвършенстван вариант на оценката на въздействието.
Третият тип оценка на въздействието, който законът внася, е последващата оценка на въздействието и според мен коментарът, че 5-годишния срок е прекомерно дълъг, е повече от много уместен. Затова във финалния вариант се спряхме на следната формулировка на чл. 22, ал. 2.
(2) Последващата оценка на въздействието се извършва в срок
5 години след приемането на нормативния акт или в по-кратък срок, определен в него.”
Тоест, поради голямата специфика на различните нормативни актове е възможно при някои да се налага много по-кратък период на извършване на последваща оценка на въздействието, като всеки един от тези актове, разбира се, изрично го специфицира в рамките на неговото съдържание.
Така че откъм гледна точка на общите принципи, общата философия на закона, това са основните неща.
Само две точки допълнително ще кажа.
Първата е по какъв начин той се различава от мотивите, които сега се внасят към законопроектите. Разликата е много генерална и много философска. Мотивите и тук трябва да си признаем една практика, която имаме в Министерски съвет, често се пишат след писането на закона. Тоест, законът е готов, обсъден и след това се пишат мотивите за неговото внасяне, като формално отговаряне на едно изискване. Оценката на въздействието и предварителната оценка обръща философията на нормотворческия процес. Тя предвижда преди разработването и по време на разработването, да кажем едно министерство и неговият министър да си мислят необходимо ли е въобще да се случи разработване на този законодателен процес.
Другото, което е, че един подобен предложен формуляр ще позволи да оценим пълния спектър от важни точки, които един закон би следвало да включва, който ще включва социалните влияния, икономическите влияния, демографските влияния, финансовите влияния, екологичните влияния – нещо, което при мотивите не е изчерпателно. Възможно е важно влияние да бъде изпуснато от мотивите и по подобен начин да няма пълната информация – нещо, което оценката на въздействието до голяма степен се опитва да подпомогне да се предотврати.
И последното нещо, което ми се ще да маркирам, е откъм гледна точка на формуляра, който го представих за илюстративна цел. В действително при него имаше много коментари и според мен това е добре. Това че има коментари върху конкретния формуляр, върху конкретния инструмент, предполага, че има интерес към нещо подобно. Въпросът е, че вече навлизаме в разговора за спецификата. Навлизаме в разговора необходимо ли е това, по какъв начин се измерва. Според мен, това е много окуражително. Пак повтарям, този формуляр е изцяло илюстративен и може да се прецизира в течение на времето. Той дори не е част от закона, не е част от предложената нормативна промяна на този етап. Тоест, наистина нека да го използваме като отправна точка, за да структурираме мисленето си и като нещо, което дава идея за потенциала на мярката.
Мисля, че се опитах да отговоря на огромната част от въпросите. Имам записани около 12. Моля, ако съм пропуснал някой, уважаемите депутати да го напомнят.
Може би само за един се сещам от тази вдигната ръка – защо Законът за държавния бюджет и сходните закони са изключени от обхвата. Предполагам, че това е въпросът? (Не е той, но кажете.) Ще се радвам да отговоря, да го адресирам.
Законът за държавния бюджет в момента и по становището на Министерството на финансите отчита количественото измерение на политиките на държавата. Тоест, гледайки само цифрите, а те са количествено измерение на политиките, които се случват, оценката на въздействието се прави върху самите политики. Тоест, тяхното финансиране, което впоследствие се залага в бюджета, подлежи на оценка на въздействието.
Това, което е много важно да отбележим, е промяната на други нормативни актове в преходните и заключителните разпоредби, което също би трябвало да подлежи. Ние, разбира се, сме много отворени към прецизиране на текстовете между първо и второ четене и в действителност разширяване на обхвата. Така че това е нещо, което е абсолютно свободно.
Ако имате други въпроси, ще се радвам да отговоря.
Предс. Данаил Кирилов:
Г-н Лазаров.
Димитър Лазаров:
Ще се опитам да бъда кратък.
Представеният формуляр, който се оказа, че не е част от законопроекта, вие бяхте прав, на практика той показва отношението на вносителите към проблема. В този формуляр наред с безспорните неща виждам, макар че преди малко в изказването Вие по друг начин го казахте, включване на качествени показатели, количествени показатели и т.н. Аз пак ще с върна, законите регламентират обществени отношения. От това, което Вие казвате, какво излиза. Ако оценката за въздействието е различна от мотивите, тя е задължителна по този закон, за който аз казах, че ще гласувам на първо четене. Ако тя е различна от мотивите? Вие казахте, че в Министерския съвет първо пишем законопроекта, а след това мотивите. Извинявайте, но за да пишете законопроекта, да пишете текстовете, вие сте формулирали, идентифицирали сте проблема в дадена област, една регламентация на обществените отношения и дадената норма искате да регулирате този проблем. Тоест, мотивацията дали е написана на хартия преди това, е нещо по-различно. Вие сте идентифицирали, вътрешно сте стигнали до извода, че трябва да бъде решен този проблем чрез промяна в законодателството. Така ли е? Регламентирайки, изписвайки правната норма, правейки препратките към другите закони, към подзаконовите – нормално е след това в мотивите да оформите всичко това. Но вие това го връзвате към оценка за въздействието. Питам аз, ако оценката за въздействието се различава от мотивите, какво правим.
Ще продължа, често в пленарна зала, когато гледаме в комисиите един законопроект, основно възраженията понякога и то на първо четене са: да, ама това, което вие сте предложили в този законопроект, се различава от мотивите. Защото в мотивите сте описали други цели, друго въздействие, а правните норми, както са написани, не водят до този резултат, който вие сте написали. Общо взето във всички мотиви ,които са нормално написани, има това, което вие казвате – оценка за въздействието. Описва се защо е необходима тази регламентация, какво се преследва, какво общо взето ще последва от тази регламентация. Някак си вие извеждате оценката за въздействието като нещо много по-важно, съществено, отколкото мотивите на един законопроект, които мотиви, извинявайте, аз продължавам въпроса, тук сме колеги юристи, предполагам всичките, които мотиви при прилагането на правната норма било от съда, служат понякога за прилагането на правната норма, за произнасяне на съдебното решение. Съдията взема и казва тук има различно тълкуване при прилагане на правната норма. Хайде да видим в мотивите законодателят какво е имал предвид. Е какво правим, ако оценката за въздействието, която предхожда един процес преди приемането на съответния закон или внасянето в Народното събрание, ако оценката за въздействие се разминава с
Предс. Данаил Кирилов:
Г-н Лазаров, стана ясен въпроса.
Димитър Лазаров:
Не е ясен въпроса, въпросът е кардинален, г-н Председателю. Аз искам да разбера какво се цели с приемането на този закон. Излиза, че оценката за въздействие е нещо по-важно от мотивите на един законопроект, който се прилага в правото. Нека да бъде помощен акт – да облекчи, да улесни – аз съм съгласен, но не го въздигайте във Вашето изказване за нещо повече от мотивите.
Предс. Данаил Кирилов:
Аз мисля, че вие отговорихте и Министерски съвет на този въпрос. Г-н Славов.
Петър Славов:
Съвсем кратко искам да кажа, че ще подкрепя принципно законопроекта с уговорката, че между двете четения има доста неща, които, както чухме, е редно да оправим. Струва ми се, че това може да го направи по-добър като нормативен акт. Ще ми се да вярвам, че тази концепция за оценката на въздействието наистина ще стане работеща и действаща и ще ни помогне да избегнем подобни неприятни прецеденти, които са се случвали в миналото, а именно особено между двете четения да се предлагат през преходни и заключителни разпоредби изменение на цели други нормативни актове просто да не се случват, както и да не се случват съвсем пресни примери като този обявения за обществено обсъждане пакет данъчни закони, който по същата техника през Закона за корпоративното подоходно облагане изменя 5-6 или 7 нормативни актове други, за които очевидно липсва оценка на въздействието и вече се разрази една буря по отношение на това увеличаване с 2% на данъчната тежест върху гражданите, което ние от Реформаторския блок не приемаме и което въобще не беше обосновано в пакета.
Така че принципно приветстваме инициативата ви. Единствената уговорка, която ми се струва разумна, е да помислим може би за по-облекчен режим по отношение на самите народни представители, когато внасят промени в съществуващи нормативни актове, защото те нито имат капацитета, нито имат този експертен потенциал на ведомствата и министерствата, за да направят подобна оценка на въздействие и се вижда, че сега съществуващата система, която е въведена, а именно да се искат становища от различни заинтересовани организации чрез Народното събрание по вече внесен законопроект, е разумна и работеща. В този смисъл нито ще ограничи законодателната инициатива, каквито опасения чухме тук по отношение на народните представители, и същевременно ще даде възможност да се чуе и да се разбере наистина един законопроект дали се очаква от него евентуално да има проблеми и какво би било въздействието. Така че ще подкрепя с тази уговорка законопроекта.
Използвам да кажа, че ще подкрепя и следващия законопроект, който е за изпълнение на наказанията, тъй като ми се налага да тръгна малко по-рано. Благодаря.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Славов. Аз съм си оставил за последно да говоря за разграничаване на двата режима по отношение на законодателната инициатива, но няма да влизам в този въпрос, за да не ви задържам. Волята ви ще бъде зачетена и при това гласуване и при гласуването по Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража.
Искам да дам думата и затова се извинявам, че не ви давам възможност да потретите едни и същи аргументи, на НЦИОМ, които направиха няколко анализа на трите сесии досега на настоящото Народно събрание. Заповядайте. Моля да се представите.
Теодора Ангелова:
Казвам се Теодора Ангелова и съм заместник-ръководител на Националния център за изучаване на общественото мнение.
Взимам повод от думите на г-н Лазаров да кажа: Да, мотивите са изключително важни и аз наистина не смятам, че тук има приоритизиране, поне така както ние като част от работната група разбираме промените, предложени в Закона за нормативните актове. Именно защото мотивите са изключително важни и понякога са основание за тълкувателни решения на българския съд, ние си позволихме да направим едно изследване на първата година от мандата на 43-то Народно събрание основно, концентрирайки се върху мотивите на внесените законопроекти, както от Министерски съвет, така и от народните представители по методология, разработена от доц. Антоний Гълъбов, съветник в кабинета на Председателя на Народното събрание. Изследването обхваща цялата законодателна дейност, като сме си позволили да изключим законопроектите, свързани с ратифициране на споразумения, на спогодби, на конвенции, свързани с държавния бюджет. Само да кажа, че и в настоящия Закон за нормативните актове държавният бюджет е изключен. Защо е така, вероятно подлежи на коментар. В по-голямата част от европейските държави също е изключен Законът за държавния бюджет. Разбира се, проблем си остава с точното дефиниране на това какво трябва да подлежи и да не подлежи. Няма държава, която е успяла да се справи с този проблем максимално успешно.
Акцентът на нашето изследване беше върху това да видим настоящите изисквания на Закона за нормативните актове и по-специално изискванията към мотивите на чл. 28, ал. 2 в каква степен се изпълняват към настоящия момент от вносителите на законопроекти точно защото наистина смятаме, че мотивите са един от най-важните елементи в обосновката на един законопроект към момента. Изискването за финансова обосновка съществува и към настоящия момент и много от отдавна. Само да кажа, че данните трябва да се тълкуват нееднозначно, доколкото съотношението между внесените от народни представители и Министерски съвет законопроекти през първата година от мандата на 43-то Народно събрание е 3:1. Тоест, Министерски съвет някак си привидно по-добре се справя с мотивите, но пък това се дължи на по-малкия дял законопроекти, които са внесени от Министерския съвет.
Подробно можете да намерите резюмето на доклада в Бюлетин Евровести, последния брой. Пълният доклад е раздаден на председателите на комисиите. В резюме ще кажа, че всъщност анализът, който направихме, основаващ се на сегашните изисквания на чл. 28, ал. 2 показва, че едва 5% от мотивите на законопроектите, внесени през първата година от мандата на 43-то Народно събрание отговарят напълно на всички изисквания, заложени в настоящия Закон за нормативните актове. Добрата новина е, че когато направихме анализ на сесиите, всъщност се оказва, че през третата сесия в най-голяма степен законопроектите отговарят на изискванията, т.е. има някаква все пак градивна тенденция в мотивите на внесените през трите сесии законопроекти.
По предложение на доц. Антоний Гълъбов в нашето изследване бяха включени индикатори, като обоснованост на законодателната интервенция, също така откритост на законодателния акт, субсидиарност и със съответните индикатори, с които се измерва и които може да видите. Като цяло според чл. 28 мотивите трябва да съдържат целите, които поставя законопроекта. Изследването показва, че в мотивите на 37% от всички внесени законопроекти липсват целите на законодателната промяна. Казвам всички тези неща не защото имам някаква друга цел, а точно защото да обосновем по някакъв начин все пак необходимостта от допълнителна регулация на законодателния процес, който не просто формално да изпълнява изискванията, а да настоява за обоснованост на законодателните промени. 80% от внесените законопроекти на Министерския съвет съдържат в мотивите си ясно дефинирани цели. За внесените от народни представители законопроекти този дял е 58%. Цели липсват, по парламентарни групи може да го видите, на сайта, като цяло цели липсват най-често в законопроектите на парламентарната група на Атака. И то говорим за дори периферно споменати цели на законопроекта, а не дори конкретно дефинирани като цел на законопроекта. Над половината от законопроектите – 58%, внесени през първата година, съдържат цели и причини, налагащи приемането на законопроекта, което е изискване на Закона за нормативните актове към момента. А в мотивите на 4% от всички законопроекти липсват както цели, така и причини. 2/3 от внесените от началото на Народното събрание законопроекти не въвеждат никакви срокове за постигане на целите. Просто за срокове не се говори. Това се отнася за 39% от внесените от Министерски съвет и за 74% от внесените от народни представители липсват срокове за постигане на цели. Финансовите средства, необходими за прилагането на предлаганата нова законова уредба не са посочени в мотивите на ¾ от внесените в 43-то Народно събрание законопроекти. Тоест, ¾ дори не споменават за това, че е направен анализ, макар да казват беше направен анализ. Нищо не се споменава за финансовите средства. Тук, обаче, не регистрираме разлика в дела между внесените от Министерски съвет и от народни представители законопроекти.
В мотивите на 14% от всички законопроекти са налице цели, мотиви и финансови средства – три от изискванията на настоящия Закона за нормативните актове. 60% от всички законопроекти са посочени очаквани резултати от прилагането. Това се отнася за 76%,т внесените от Министерски съвет и 54%, внесени от народни представители.
На последно място ще се спра върху задължителните изисквания на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове. Всеки четвърти законопроект предвижда в преходните и заключителните си разпоредби извършването на промени в други закони, което е индикативно, че оценката на въздействието все пак е нещо, което би могло да обоснове допълнително, защото знаете, че понякога с преходни и заключителни разпоредби се изменят съществено закони.
Разбира се, има и технически препратки, но понякога една оценка на въздействието може да покаже, че всъщност не става въпрос само за препращане.
Благодаря ви за вниманието.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря за резюмето, което направихте.
Държах да представите въпросното изследване и доклади, защото съм сигурен, че малко от колегите успяха да се запознаят с извършения анализ. А той е важен. В интерес на истината, дори и да го приемем най-елементарно, чисто като статистика, той е в голяма степен индикативен и измерва нашата работа. И тук могат да се зададат много допълнителни въпроси и да се тълкуват фактите и с оглед други изводи, които биха могли да се направят.
Удължихме ужасно дебата, но смятам, че този дебат беше много важен. Признавам, че се изненадах от реакцията, която се получи срещу въпросния законопроект. Не очаквах такава реакция. Смятах, че въпросът е принципен и че принципно съдържа добра, правилна, обоснована концепция, към която ние няма как да възразим. Понякога действително детайлите биха могли да повлияят до такава степен, че да се загуби връзката и дирята с основната цел, с основната задача. То това тръгна да става в настоящия дебат.
Ще си позволя малко по-лично да коментирам, доколкото ми е известен този процес на подготовка на тази законодателна инициатива. Той има много по-дълга история, в интерес на истината.
Първият ми спомен беше посещението на посланици на европейски държави, включително на Великобритания. Това са опознавателните срещи, които бяха в началото на мандата. Разговорът беше изцяло фокусиран върху това как в Англия има добра традиция, като се опитват да направят предварителна оценка на въздействието на едно или друго решение, а след това се опитват да разберат точно какво са направили. Това беше малко по-дипломатично зададен въпроса и един вид надяваме се в този парламент да се опитате да си поставяте някакви задачи, а пък и след това да имате малко време и доста воля да вземете да проверите как сте ги изпълнили.
Аз бях много изненадан, защото от първокурсник в Юридическия факултет съм влюбен в прецедентното право, т.е. смятам го за много по-съвършено и по-ефективно, макар че и в държавите на общото право там също вече от доста време има силен кодификационен, а не прецедентен ефект. Казвам ги тези разсъждения at absurdum, казвам ги кое ме наведе на това да мисля по този въпрос. Иначе и аз съм противник на таблиците за съответствие. Един път сме се виждали с г-н Герунов и първата ми реплика беше: „Това не бива да е нова таблица”. Стане ли една нова таблица, т.е. формализира ли се една степен, механично ще се попълва някаква таблица, но кой е прочел, кой е съобразил, то пък изисква и анализ. Той в този разговор ме успокои, че режимите са два: относително диференцирания, т.е. че се зачита законодателната специфика на Министерски съвет, като основен вносител на законопроекти в Народното събрание и известната конституционно гарантирана автономност на законодателната инициатива на народните представители. Ще се върна към английския посланик. Той ми изпрати това, което са дали на Министерски съвет на няколко правителства като материали, които ползват в тяхната парламентарна практика. Тогава открих, че дори с решение на Министерски съвет е прието Ръководство за изготвяне на оценка на въздействието на законодателството. И тук самото позициониране на тези връзка – решение на Министерски съвет и ръководства, ясната представа за това, че Министерският съвет правилно е позиционирал първоначално това си изискване. Той е казал: Давам ви го като ръководни правила. Не ви го установявам, обаче, с подзаконов нормативен акт. Опитвайте се да следвате тези правила. И тези правила са относими по отношение на всички министри, които внасят в Министерски съвет законопроекти, които следват процедурата, установена в Правилника за дейността на Министерски съвет.
Аз бих казал, че работната група от Министерството на правосъдието и от Министерския съвет този път обосновано са се опитали да извадят целия проблем на масата и да търсят едно принципно и дълготрайно решение и затова предложението им касае изменение в Закона за нормативните актове. Какво ме притеснява мен? Дали тези правила ние ще ги приемем. Ако искате, ще ги разделим – по отношение на Министерски съвет и по отношение на народните представители. Тук съм длъжен, защото г-н Нотев по предния законопроект постави въпроса, да кажа и следното. Едно от първите неща, за което и референтите ме посъветваха, е как, ако искам един законопроект да се забави, да го изпратя за оценка на съответствието в дирекция „Референти”. Никога не съм ползвал досега тази опция. Тоест, смятал съм, че и каквито и несъвършенства да има, в рамките на законодателната процедура, те биха могли да бъдат съответно преодолени или респективно съобразени.
Приемам идеята за хубава. Да, натоварваща, тя е най-репресивна спрямо изпълнителната власт. Дори само за това трябва да я подкрепим, защото инструмент най-лесно би се прилагал към законопроектите на Министерски съвет и най-вероятно условно, гъвкаво и творчески или дори (страх ме е да кажа) но и конюнктурно по отношение на законопроектите, които се внасят от народни представители. Има възможност да се прецизира режимът. Според мен, не бива да се предубеждаваме първо, изначално и второ, не бива да допуснем да се стигне до такава форма на формализиране, която ще обезсмисли такава една процедура. Защото ние и сега имаме. Пред Министерския съвет най-тежкото препятствие е да вземат финансова обосновка, подписана от министъра на финансите. Това е най-рисковото съгласуване, това е най-трудно и бавно получавания документ. В Народното събрание ние нече получаваме законопроекти без финансовата обосновка. Ние не знаем съображенията в правителството, които са повлияли, да кажем, на един от най-ключовите въпроси каквито са финансовите ангажименти по този въпрос.
Миналата седмица законопроектът на вицепремиера Томислав Дончев. Не знам колегите дали забелязаха, но новият Закон за обществените поръчки освен, че законопроектът е огромен, справката за съответствието с европейското законодателство беше два пъти по-голяма от текста на нормативния акт. Не може да се прочете. Аз признавам, че ония 200-300 страници на таблицата за съответствие не можах да ги прочета. Контролно погледнах 5-6 позиции, видях как е изготвена справката за съответствието, изпитах известна увереност, че е била изготвена прецизно и тя беше важна за този случай, защото смисълът на този чисто нов закон е да се приложат две чисто нови директиви, които са задължителни за нас в този случай.
Та не гледайте на това като на една допълнителна тежест, а като на една допълнителна възможност.
Малко се засегнах от дебата тук, защото по дефиниция юристите сме длъжни да сме по-прецизни. И не бива с елементарни логически манипулации да заменяме смисъла и съдържанието с детайла. Струва ми се, че изхабихме почти час и половина, за да сторим това.
Предлагам да закрием дебата и да пристъпим към гласуване. Г-н Нотев.
Явор Нотев:
Начинът, по който протече настоящият дебат, а и констатации, които чухме чисто статистически, поднесени навярно напълно коректно от доклада, който чухме води до логическия извод, че възможностите на действащата нормативна база в законотворческия процес не са изчерпани. Чуваме, че някои от внесените законопроекти в количество 5% отговарят на изискванията на текста на Закона за нормативните актове. Законопроектите на Министерския съвет в една по-висока степен отговарят, но не до край. Ние слабаците от Атака, разбира се, нямаме нито цел, нито срок, нито нищо, но това е отделен въпрос. Искам да кажа, че с този нов инструмент, ще имаме нови квалификации за предложенията, които ще внесем в парламента.
Питам се не е ли логично да направим така, че действащите норми да бъдат изпълнени задължително. По друг повод колегата коментира за своята резерва, когато трябва да влезе в пленарна зала, как да се обсъжда и т.н. Не визирам това, тъй като Вицепремиерът се появи. Става дума за това да изпълним изискванията и оттам нататък да правим оценки има ли нужда от някакво допълнително прецизиране.
Аз се почувствах като ученик на първия учебен ден – на 15 септември, използвам близостта, когато господата вносители ми обясняваха какво е то, що е то законопроект, какво трябва да мисли този, който го внася, на какви точно точки, запетайки и чертички трябва да отговаря. Профанизирането на тази дейност, повтарям „профанизирането” е начало на катастрофата, която предвижда и предполага това. Не ни съобщавайте европейски практики, които в крайна сметка базирате на информацията, че там се достигнало до една икономия процесуална и законодателна, краткост и т.н. Позволете ми да знам, че това не е така. И вие също знаете много добре, че не е така. Многословието, писането, казуистиката са присъщи за европейското законодателство, доколкото ние имаме достъп до него. И Вие сам казахте, че не сте се справил с това и аз го разбирам, че не може да се чете всичко.
Това е моето дълбоко убеждение, което споделих. Не става дума за погрешен логически извод. Не мога да споделя такава оценка, защото се разпознах в нея. Или пък това, че като юристи е трябвало да бъдем по-прецизни, аз мисля, че мога да бъда по-прецизен, но в тази посока. И това няма да е добре за крайния резултат от гласуването. Аз няма да променя становището си.
Имам дълбоки резерви, ще ги аргументирам, ще ги следвам в цялостния процес, който предстои да измине този законопроект.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Нотев. Уточнявам, че имах предвид по-взискателни.
Аз закрих дебата, г-жо Вицепремиер. Извинявам се. Но ако Вие искате да вземете становище, заповядайте.
Румяна Бъчварова:
Благодаря, че ми давате тази възможност. Аз имах готовност в началото да се включа, но извинете ме, имах контрол във вътрешната комисия.
Мисля, че този законопроект е ключов. И сега, ако конкретно се взираме, както е редно разбира се, във всички детайли на самия текст, трябва да отчитаме и смисъла, който той носи. Защото г-н Нотев сигурно има основание да следва своите критерии, но сме на етап, на който трябва да направим една крачка, която качествено да промени начина, по който се осъществява законодателната дейност и да сложи едни критерии, които са не просто нашите критерии на опит, политически, експертен и т.н., но и на критериите за обществения интерес и ефективност. Това е същественото, революционното в този проект. Ние даваме възможност да се преценява, да се прогнозира ефектът от едно или друго законодателно решение не според логиката на виждането ни за неговата целесъобразност, или някакви други мотиви, а според логиката на въздействието върху външната обществена среда и различните специфични групи и нива.
Нещо повече, този закон, ако бъде приет и започне да се прилага, ще промени качеството на политическата дейност, променяйки качеството на законодателната дейност. Честата промяна на законодателството компрометира, според мен, тази дейност. И необходимостта от непрекъснати промени не просто затруднява работата на парламента и парламентаристите, но затруднява и самото функциониране на управлението на държавата и на обществото ни така или иначе.
Още един плюс, който има в този законопроект, разбира се, неговите детайли – увеличаване срока за обществено обсъждане и т.н., би ни затруднил, но в крайна сметка ще даде възможност да свържем законодателната дейност, управленската дейност с експертизата, която съществува в обществото. Това е най-силният, според мен, стимул, който може да бъде даден в момента, търсейки оценката на експерти, на специалисти за развитието на този тип знание в обществото ни. И не да текат два паралелни процеса, а ще ги свържем и това ще бъде от полза на развитието и на социалните, политическите, икономическите науки в България и с подобряване на законодателната дейност.
Надявам се всички да участват активно в този дебат, за да имаме един добър текст. И много се надявам да направим тази качествена крачка от практиките, които до момента сме ползвали към практиките, които ще ни изведат на едно по-различни ниво и на практика ще ни осъвременят. За това мисля, че е много важна подкрепата. Ние сме се опитали да гарантираме качеството на крайното положение, работейки заедно с представители на парламента. Защото има един друг съществен аспект. Приемайки ги като общи правила в законодателната дейност и на изпълнителната и на законодателната власт на практика създаваме общи стандарти. И сигурно е трудно сега да си представим как би действало оттук нататък един такъв вече приет закон, но не трябва да пренебрегваме опита на други държави, в които той дава резултати. В момента имаме тази привилегия да се ползваме от един вече добър опит и много бързо да напреднем. И много се надявам да не изпуснем този шанс.
Предс. Данаил Кирилов:
Г-жо Вицепремиер, благодаря. Г-н Димитров.
Емил Димитров:
Уважаема г-жо Вицепремиер, в духа на казаното от г-н Председателя за прецедентното право, което е в Америка, а тук при нас е по-трудно. Аз ще ви посоча два случая, когато ние сме имали прецедент и се е налагало веднага да взимаме решения, свързани с Вас и с политиката на правителството и на управляващото мнозинство и евентуално трети, при който също трябва да се вземе бързо решение и така предложения от вас законопроект, с всички тези ключови, в смисъл качество, критерии, обществен интерес, не биха могли да ни бъдат полезни.
Ще ви кажа следния случай. Месец февруари на първото заседание от новата сесия г-н Премиерът Бойко Борисов дойде и каза: „Има проблеми със строителството на оградата. По сега действащата процедура отиваме в безкрая.” Тогава взехме спешно решение и за три работни дни. В сряда дойде, в четвъртък го гласувахме, в петък го внесохме и на следващата сряда го приехме. И създадохме правила, по които вие да можете много по-бързо да строите оградата. Първи случай в условията на форсмажор.
Втори случай ще ви посоча, пак свързан с Вас, защото Вие бяхте на трибуната, бяхме един до друг. Мисля, че беше месец юли. Г-н Бойко Борисов пак дойде в парламента и поиска декларация, с която Народното събрание да го подкрепи, за да можем да повлияем на решението, което България трябва да формира пред Европейския съюз по случая Гърция. Представяте ли си в този момент, освен решение-декларация, ние трябваше да предприемем някаква спешна промяна на закон, какъвто и да било – за външен дълг, за бюджет, за нещо си. Така че тази предложена сега от вас процедура смятате ли че тогава би ви помогнала.
И трети случай, за да разберете колко реалистично е нашето опасение. Представете си, че утре Вие самата или г-н Премиера заради бежанци, евентуална криза с бежанци, се налага да промените строителна норма – да се налага да строите лагери, и т.н. Може да имате законодателна инициатива за дислокация на военните, за промяна на правомощията, за документи за самоличност, правомощия на ДАНС, областни управители. Ние тогава оценка за въздействие ли ще чакаме или трябва веднага да ви подкрепим? Ако чакаме оценката за въздействие, значи ви саботираме. Ако ви подкрепим, означава, че ще влезем в някакво нарушение.
Преди да формираме нашето мнение дали да гласуваме „за” или „против”, защото имаме много резерви, ние искаме от Вас един ясен отговор. Когато тук беше другия Вицепремиер и обсъждахме корупцията, ние поставихме много актуални въпроси и тя много прилежно си записваше и за всичко викаше: „Да, добре, ще го обсъдим.” Внесе след това абсолютно същия текст и после се сърди за резултати, ходи по посланици и някой слагал петно.
Ако в момента ние ви подкрепим на първо четене, но после поставим въпроси, които тук всички колеги тук поставиха, вие отворена ли сте за разговор, склонна ли сте за промяна или имаме си мнозинство и каквото искаме това ще приемем. Защото вие можете да го направите. Но аз се притеснявам, че в бъдеще по така приетия законопроект би ви попречил в условия, когато вие ще се окажете в криза и ще се чудите как да го направите. Така че аз чакам Вашия отговор склонни ли сте на дебат, на разговор, на взимане под внимание на това, което и опозицията казва, и ние и г-н Лазаров също каза, за да можем да формираме нашето мнение. Иначе прецедентите ги изричам само, за да видите, че реалният живот се различава от така направения проект и че не винаги той би могъл да бъде приложен в условия на форсмажор. Благодаря ви.
Румяна Бъчварова:
Г-н Димитров, чл. 9, ал. 3. ???
„Не се прилага и за законопроекти, засягащи сигурността и отбраната на страната.”
И т. 4. „Проектите и нормативните актове, свързани с предотвратяване и ликвидиране на последиците от форсмажорни обстоятелства.”
Записано е в проекта. Предвидена е такава възможност и е записана.
Винаги съм готова за дебат и мисля, че досега съм доказала, че съм се вслушвала във всяко разумно предложение.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-жо Вицепремиер. Прекратяваме дебата? Няма възражения. Г-н Гълъбов много настоява, но молбата ми е изключително кратко и стегнато.
Доц. Антоний Гълъбов:
Добър ден. Много благодаря.
Първо искам да изразя уважението си към този дебат, тъй като Законът за нормативните актове за всички български юристи е със значението почти на конституция. Това е изключително важен закон и няма нищо по-добро от това, че юристите в тази комисия внимателно подхождат към неговата промяна.
Искам да кажа много ясно, че работата на Националния център за изучаване на общественото мнение ще продължи да се развива. Това не е само статистиката на досегашните приети законопроекти. Така че в хода на самото обсъждане на закона всеки народен представител ще може да види как работи подобен тип оценка. Ще има възможността да се ориентира в това кое е работещо и кое не.
Освен всичко останало, целта на този тип оценяващи изследвания е да повиши информираността на самото народно представителство по отношение на законопроекти, в които отделния народен представител не е компетентен. Тази предварителна оценка, това съпътстващо действие, което ще съпътства всеки законопроект, ще позволи на всеки народен представител да си състави мнение доколко законодателната инициатива реално ще подреди обществените отношения или крие в себе си определено равнище на риск. Методологията съдържа и оценка на риска.
Така че в това отношение искам да ви уверя, че наистина не става дума само за процентни натрупвания, а става дума за цялостна методология, която се надявам, че ще позволи да формирате пълноценно и информирано мнението си в хода на дебата. Благодаря.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Гълъбов. Да гласуваме. Но преди това нещо, което усетих преди малко. Типичната ни професионална ревност в един момент се притаи. Ние сме много ревниви, когато неюристи ни поучават какво да правим и сме много обидени, когато ни кажат: „Не ви се получават нещата добре.”
Аз искам въпреки всичко да поощрим колегите от екипа и на Министерството на правосъдието и на Министерския съвет, нищо че са по-млади от нас, нищо че вероятно досега не са имали възможността и опита да видят на практика в кухнята и как мирише, и как къкри, и кога загаря и прегаря, и какъв продукт накрая се получава. Убеден съм, всички вие като амбициозни професионалисти ще имате тази възможност и ви благодаря за усилията и ентусиазма, който сте вложили в тази работа.
Аз ще гласувам „за”, защото смятам, че това е правилното и вярното.
Прекратяваме дебата. По начина на гласуване. Възразявате ли гласовете да бъдат на база само и единствено присъстващите колеги.
Реплика: Колегите заявиха как ще гласуват.
Предс. Данаил Кирилов:
Пристъпваме към гласуване. Гласуваме тези, които сме тук, без гласа на г-н Петър Славов.
Който е „за” на първо четене да подкрепим законопроекта за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове, № 502-01-74, внесен от Министерски съвет на 01.09.2015 г., моля да гласува „за”. Седем гласа „за”. Против? Един „против”. Въздържали се? Няма.
Законопроектът се приема на първо четене.
Колеги, пожелавам ви успешна и упорита работа между първо и второ четене.

Румяна Бъчварова:
Благодаря на всички, които разбраха за какво става дума.
Десислава Атанасова:
Г-н Председател, много се изкушавам за една процедура.
Предс. Данаил Кирилов:
И ние Ви благодарим. Пристъпваме към т. 3.
По трета точка - Обсъждане за първо гласуване на законопроект за изменение и допълнение на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, № 502-01-67, внесен от Министерски съвет на 06.08.2015 г.
Преди да дам думата за процедура да представя гостите по т. 3. От Министерството на правосъдието г-жа Вергиния Мичева, заместник-министър, г-жа Надежда Йорданова, началник на кабинета на министъра на правосъдието и г-н Александър Стефанов, държавен експерт в дирекция „Съвет по законодателство”.
Първо, благодаря за търпението, но пък този продукт е и ваш и отговорността е и ваша.
Г-жа Атанасова първо заяви желание за процедура. След това г-н Митев.
Десислава Атанасова:
Благодаря, г-н Председател. Моята процедура е по начина на водене и касае времетраенето на изказването на всеки един от нас, вземането на реплики, дуплики, намесата без всякаква процедурна възможност в дебата. Много Ви моля да следите за реда в комисията и да бъдете и самокритичен. Благодаря ви.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-жо Атанасова. Започвам отзад напред. Самокритичен съм. Правя си критика.
За забележката, която направихте, ще ви дам думата да я повторите в по-разширен състав на комисията, за да могат да чуят всички колеги. Всъщност в момента направихте забележка на най-дисциплинираните колеги,като изключа себе си. Защото аз нося отговорността за дебата и като времетраене и като съдържание и като повторяемост.
Г-н Митев.
Христиан Митев:
Уважаеми г-н Председател,
Уважаема г-жо Заместник-министър,
Уважаеми колеги, тъй като ми се налага да напусна заседанието. За протокола искам да обявя, че подкрепям внесения законопроект и гласувам „за”.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря, г-н Митев. Аз реших, че ще предложите отлагане.
Г-жо Заместник-министър, заповядайте. Имате думата за кратко и съдържателно представяне на законопроекта.
Вергиния Мичева:
Благодаря. Аз искам да съм много кратка, но все пак трябва да съобщя и всички важни елементи.
Уважаеми г-н Председател,
Уважаеми дами и господа народни представители,
Предлаганите изменения и допълнения на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража или така наречения ЗИНЗС, са свързани с прецизиране на правната уредба и с реализиране на задачата за оптимизиране на административните структури и разходи в съответствие с утвърдените бюджетни средства.
С оглед оптимизиране на областните служби „Изпълнение на наказанията” и предвижданото редуциране на техния брой (предвижда се редуциране от 27 на 6) сме предвидили към тези териториални служби да могат да се създават като подразделения районни служби с териториален обхват на дейност, съответстващ на бившата областна служба. По този начин значително се намаляват административно-обслужващите звена.
Държавните служители на ГДИН се разграничават на две категории.
Първата категория са държавни служители, които пряко осъществяват дейности по изпълнение на наказанията и на мярката задържане под стража и спрямо тях се прилагат разпоредбите относно държавната служба в Закона за МВР, доколкото в Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража не е предвидено друго.
И втората категория са държавни служители, чиито статут се урежда със Закона за държавния служител. Това се налага заради необходимостта да се синхронизира тази част от наредбата в ЗИНЗС с промените в Закона за МВР, които са влезли в сила от 1 април тази година.
Проектозаконът предвижда и промяна в изискванията за заемане на длъжността „началник на затвор”. Досега се изискваше юрист с не по-малко от 5 години юридически стаж или стаж в системата на затворите, пробационните служби, МВР и други подобни и не по-малко от 3 години управленски опит в системата на държавното управление. Констатирахме, че през последните години все по-малко юристи има като кандидати за тази служба и затова сме предвидили поради липса на кандидати да се назначават хора с друго подходящо висше образование, които отговарят на изискването за поне три години управленски опит в системата на държавното управление.
Същите са и условията за началниците на областните служби за изпълнение на наказанията.
Към затворите ще могат да се създават не само затворнически общежития от закрит и от открит тип, но също така и арести, поправителни домове за непълнолетни.
На следващо място със законопроекта се предлага нова регламентация на електронното наблюдение като форма за контрол върху поведението на някои категории осъдени лица. За целта се създава нова част пета от ЗИНЗС, озаглавена „Електронно наблюдение”, чиято уредба разширява прилагането на пробационната мярка в съответствие с европейските стандарти чрез въвеждането на система за електронно наблюдение. Чрез него ще се осъществява контрол върху местонахождението, движението и поведението на определени лица, изпълняван чрез три способа: първият, система за гласово разпознаване; вторият, радиочестотно наблюдение и третият, сателитно наблюдение. Съвсем накратко да обясня. Гласовото разпознаване е биометрична технология за идентификация на човек по произнесени от него думи и фрази. Радиочестотното наблюдение е потвърждаване н местонахождението на едно лице, като се регистрира неговото присъствие или отсъствие на определените в присъдата места и часове. И сателитното наблюдение е технология за установяване на моментното местонахождение и движението на някого чрез система за глобално позициониране.
Електронното наблюдение ще се прилага спрямо лишени от свобода и изтърпяващи наказание в затворническо общежитие от открит тип при общ режим и спрямо лица с наложени пробационни мерки със задължителна регистрация по настоящ адрес и ограничение в свободното придвижване.
Електронното наблюдение няма да се прилага по отношение на осъдени непълнолетни деца, ненавършили 16 години и деца, страдащи от заболявания несъвместими с него.
Във връзка с въведената в чл. 62, ал. 6 от Наказателно-процесуалния кодекс (ДВ, бр. 42 от 2015 г.) възможност за контрол и чрез средства за електронно наблюдение със законопроекта се предлага подробна уредба за прилагането на този способ за контрол върху спазването на забраните, произтичащи от мярката за неотклонение - домашен арест. Сиреч, при домашния арест също въвеждаме такава възможност. Определен е и срокът, за който ще се прилага електронно наблюдение, но сега няма да ви запознавам с подробности.
Надявам се да подкрепите нашия законопроект. Вие видяхте през последните месеци как действителността наложи бързи и спешни мерки за въвеждане на електронното наблюдение. Чухте и на дебата в Министерски съвет МВР заявиха, че нямат потенциал да се справят специално с домашния арест, да наблюдават и т.н. Смятаме, че въвеждането на електронното наблюдение ще се справи с този проблем.
Благодаря ви. Надявам се на вашата подкрепа. Готови сме за въпроси.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря Ви. Имате думата за въпроси и становища. Г-н Нотев.
Явор Нотев:
Два въпроса относно финансовите параметри, които биха позволили да се осъществят и двете посоки, предложените промени.
На първо място, свидетели сме, знаем за недоволството, протестите, стачките на служители, които са от охраната на местата за лишаване от свобода. С тези промени ще има ли отражение в посока подобряване на битовите условия и съответно възможности за някаква оптимизация на щата, за да се подобрят финансовите условия, при които работят тези хора, защото това е един изнесен проблем. Това е първият ми въпрос.
Вторият ми въпрос е имаме ли пари за тези гривни.
Надежда Йорданова:
Това са два чувствителни въпроса.
Първо, относно оптимизацията на структурата и хората, които работят в системата. Да, това е една от крачките да подобрим натовареността на надзирателите в системата.Чрез окрупняването на административните единици в самата дирекция ще намалим броя на административните началници, като тези бройки ще бъдат трансформирани в социални работници и в надзиратели.
Също така, специално за надзирателите, в момента имаме неравномерна натовареност за надзиратели, които са в някои арести, за сметка на някои надзиратели, които се намират в някои затвори. Така ще се разпредели по-добре натовареността.
Що се отнася до финансирането за закупуването на системата заедно с 500 устройства е необходим разход от близо 5.5 милиона лева. Има политическо решение да бъдат осигурени за следващата година. Задали сме ги в средносрочната бюджетна прогноза. Не случайно, вие ще видите, механизмът е направен така, че от едно място да се контролира изпълнението на електронното наблюдение, както за домашния арест, така и за лицата, изтърпяващи наказание. Защото, ако създадем два центъра, това означава повече средства.
И не на последно място, всички нормативни предложения се тестват на практика. Не знам доколко сте запознати, но в България от година и половина изпълнява пилотен проект, финансиран от Норвежкия финансов механизъм.
И е съобразено със синдикатите.
Явор Нотев:
Благодаря. Доволен съм от отговора. Това бяха въпросите ми, за да се ориентирам.
Предс. Данаил Кирилов:
Други въпроси? Г-н Лазаров.
Димитър Лазаров:
Много кратък ще бъда. Виждам, че е включено електронното наблюдение при мярката за неотклонение домашен арест. Ние в НПК така го заложихме. Но до приемане на законопроекта и до влизането му в сила, там сложихме контролирането му да става от органите на Министерството на вътрешните работи, което очевидно като започне да се прилага този закон, ще отпадне. Защото до изменения през юни нямаше никъде текст, който да казва кой контролира мярката за неотклонение и задържане под стража.
Първият ми въпрос, защото не го виждам в ЗИД, а може и да съм пропуснал, сега по линия на публично-частно партньорство при експериментални електронни съоръжения, какво е виждането ви. Казано е тук всъщност, че дирекция „Изпълнение на наказанията” го контролира.
Вторият ми въпрос е има още една мярка, която е забрана за напускане на страната, която ще се прилага по-рядко. Там сме предвидили заместващ документ, но мислите ли дотолкова доколкото имаше и възражения, че би могло и по този начин да се прилага тази мярка забрана за напускане на страната. Дали би могла да бъде включена? За да може между първо и второ четене евентуално да се включи.
Надежда Йорданова:
Към настоящия момент, аз поясних, дейността се финансира със средства от Норвежкия финансов механизъм. Формата по която се осъществява електронното наблюдение е услуга. Тоест, фирмите, които предоставят такава техническа възможност я предоставят. Те извършват техническото наблюдение и се финансира от Норвежкия финансов механизъм.
Вижданията са да бъде закупено такова оборудване, така че и контролният център и гривните, в тези суми влизат и софтуерните лицензии и всички тези разходи, за да може с оглед национална сигурност да се осъществява от държавата.
От гледна точка на втория ви въпрос, знам че между Вас и г-н Янкулов, заместник-министъра, са водени разговори по този въпрос предварителни във връзка с обсъждане на законопроекта. Точно това предложение не фигурира в законопроекта, защото законопроектът вече беше внесен в Народно събрание. Но между двете четения ще обсъдим кое е най-доброто.
Димитър Лазаров:
Технически би ли било възможно?
Надежда Йорданова:
Технически е възможно. Ние не случайно предвиждаме и трите вида наблюдения.
Предс. Данаил Кирилов:
Благодаря. Г-жа Атанасова. Но моля кратко и ще ви огранича във времето по правилника.
Десислава Атанасова:
Благодаря. Ще се включа в рамките на 5 минути като по законопроект на първо четене.
Уважаема г-жо Заместник-министър, имам един въпрос и той е свързан с поправителните домове за непълнолетни. Понеже не споменахте какви мерки предлагате в експозето, когато представяхте законопроекта, мен ме интересува, тъй като съм от избирателен район, в който има подобен поправителен дом, той ще бъде ли закрит, ще бъдат ли освободени хора така както има предвидена аналогична ситуация в местата за изпълнение на наказанията с промяната на мащаба от 27 на 6.
И дали законопроектът по аналогия на Закона за нормативните актове е съгласуван с представители на работодателски организации. Има такъв текст в правилника, само че г-н Председателят ме смути, и не мога да цитирам точно текста. За Бойчиновци става въпрос.
По законопроекти, регулиращи трудови и осигурителни отношения становище на Националния съвет за тристранно сътрудничество. Този закон изобщо обсъждан ли е?
Това са ми въпросите.
Вергиния Мичева:
Първо общо ще кажа, че ние не предвиждаме да закриваме Бойчиновци.
По принцип е предвидено, че към затворите ще могат да се създават не само затворнически общежития от закрит и открит тип, но също така и арести, поправителни домове и домове за непълнолетни. Записано е действително, че поправителните домове за непълнолетни престават да съществуват като отделна самостоятелна структура, а стават подразделения към затворите. Специално Бойчиновци е много спорно какво ще се случи с него. Аз смятам, че това е въпрос на голям дебат. Но като администрация Бойчиновци няма да си отиде. Дори и да се преместят непълнолетните в някой затвор, ще дойдат със сигурност затворници в сградата на Бойчиновци. Не сме предвиждали да го затваряме, нито пък да махаме служители. Дори в момента ремонтираме третия етаж и правим класните им стаи, като ги слагаме в една сграда заедно със спалните помещения, за да можем да спестим разходи за отопление на сградата. Така че в никой случай няма да има закриване. Напротив, вкарали сме много професионални курсове, доброволци. Примерно, в 17:00 часа имах среща с актьора, който БНТ прави с децата от Бойчиновци спектакъл. Опитваме се да въведем доброволческите дейности в Бойчиновци, така че няма какво да се притеснявате за това.
И тъй като не предвиждаме и прекратяване на трудови правоотношения и каквото и да било, не сме го съгласували по тази процедура, която имахте предвид.
Предс. Данаил Кирилов:
По-коректен беше въпросът на г-н Нотев, защото в тези професии синдикалните организации са особени. Не е тристранният съвет. Но нека да не прекъсваме политика, когато народен представител иска да се изяви, да има тази възможност да го направи.
Колеги, готови ли сте да закрием дебата по този законопроект? (Да.)
Реплика: Даже и да гласуваме сме готови.
Предс. Данаил Кирилов:
Закривам дебата. Подлагам на гласуване законопроекта за изменение и допълнение на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, № 502-01-67, внесен от Министерски съвет на 06.08.2015 г. Моля, който е „за”, да гласува „за”. Осем „за”. Против? Няма. Въздържали се? Двама „въздържали се”. Приема се законопроектът на първо четене.
Благодаря още веднъж за търпението.
Закривам заседанието.



Председател:
Данаил Кирилов