Български
English
Народно събрание
на Република България
на Република България
Архив Народно събрание
Комисия по транспорт, информационни технологии и съобщения
06/07/2016 първо гласуване
Законопроект за концесиите, № 602-01-29, внесен от Министерски съвет на 9.06. 2016 г.
Р Е П У Б Л И К А Б Ъ Л Г А Р И Я
ЧЕТИРИДЕСЕТ И ТРЕТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
КОМИСИЯ ПО ТРАНСПОРТ, ИНФОРМАЦИОННИ ТЕХНОЛОГИИ И СЪОБЩЕНИЯ
ДОКЛАД
Относно: Законопроект за концесиите, № 602-01-29, внесен от Министерски съвет на 9.06. 2016 г.
На заседание на Комисията по транспорт, информационни технологии и съобщения, проведено на 6 юли 2016 г. бе обсъден законопроект за концесиите, № 602-01-29, внесен от Министерски съвет на 9.06. 2016 г.
В заседанието взеха участие представители на Дирекция „Икономическа и социална политика“ от администрацията на Министерски съвет и г-жа Красимира Стоянова, директор на дирекция „Правна” в Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията. От името на вносителя законопроектът беше представен от г-жа Мариета Немска - Директор на Дирекция "Икономическа и социална политика" към Министерски съвет.
Законопроектът отменя досегашният Закон за концесиите и Закона за публично-частно партньорство, тъй като преурежда регламентираните с тях обществени отношения. Предложеният изцяло нов закон е в съответствие с Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г. за възлагане на договори за концесия (Директива за концесиите). Директивата за концесиите е част от законодателния пакет на Европейския съюз (ЕС) за реформиране на Общостното право в областта на обществените поръчки и концесиите (заедно с Директива 2014/24/ЕС за обществените поръчки и Директива 2014/24 относно възлагането на поръчки от секторни възложители).
Проведените анализи на досегашното законодателство, свързано с концесиите, показаха слабости, които до голяма степен произтичат от наложилата се практика на концесия да се предоставят или природни ресурси (плажове, минерални води, подземни богатства), или съществуващи обекти на инфраструктурата. До момента не е предоставена нито една концесия за строителство за значим инфраструктурен обект, което означава че институтът на концесията не се използва ефективно за основното си предназначение – предоставяне на концесии за строителство, с последващо предоставяне и управление на услуги чрез обекта на концесията, съчетано с поемане от концесионера на строителния и на експлоатационния (оперативния) риск.
С предложения законопроект се въвеждат изменения в действащата уредба на Национален концесионен регистър (НКР). НКР е централизирана административна информационна система (АИС), в която се вписват данни за концесиите относно: процедурите за определяне на концесионер, проведени по реда на този Закон; за всички концесии, независимо от реда на тяхното възлагане; НКР може да осигурява възможност за подбор (селектиране) на информация и за получаване на аналитични справки за подпомагане на стратегическото развитие, планирането, мониторинга, управлението и контрола в областта на концесиите. НКР е публичен и до него се осигурява достъп чрез интернет. Поддържането на НКР се извършва от длъжностни лица в специализираната дирекция на АМС, определени със заповед на министър-председателя или на определено от него длъжностно лице. За неуредените въпроси относно вписването на данни и публикуването на документи в НКР, както и за неговото поддържане се прилага Законът за електронното управление. Реформата ще допринесе за по-бързата и ефикасна обработка на концесионната информация. Също така се предвижда офертите и заявленията да се подават като електронни документи с цел по-плавното преминаване към електронни услуги.
В Комисията постъпи становище от Национално сдружение на общините в Република България (НСОРБ). НСОРБ споделя необходимостта и принципно подкрепя въвеждането на нов, единен подход при регламентиране на обществените отношения, свързани с предоставянето, изпълнението изменението и прекратяването на концесиите с цел защита на публичния интерес. В становището са направени са конкретни предложения за подобряване на разпоредби, които следва да бъдат взети предвид при разглеждане на законопроекта на второ четене.
Г-н Ананиев постави следните въпроси на вносителите на законопроекта, които да бъдат взети под внимание при подготвянето на законопроекта на второ четене. Първият въпрос от тях е, че законът предвижда нов модел на процедурите (чл. 53), който може да бъде оценен двояко – от една страна новите процедури, които включват пряко договаряне между концедент и допуснати участници, дават възможност за гъвкаво определяне на условията по концесията. От друга страна обаче се създава възможност за пряк контакт между администрация и участник и това е предпоставка за корупция. Не се предвижда задължително записване на разменената между страните информация или друго средство за защита.
По същият начин рискове съществуват и при новото правило, че ако частно лице е разработило условията за концесия, то има право да получи пари, ако не е избрано за концесионер (чл. 56). От една страна това е труд в полза на държавата, който трябва да бъде заплатен. От друга страна така се създава възможност частни лица по свое усмотрение да създадат продукт в държавна полза, но да го използват с користни цели.
Според г-н Ананиев в предложеният законопроект проблемните места са основно при определяне на сроковете за концесия – не е въведен единен максимален срок, като вместо това е възприет различен режим. При концесии за строителство и услуги срок няма, а по-дългите концесии (национални – над 50 години, общински – над 25) трябва да бъдат одобрени от съответния представителен орган (Народно събрание или общински съвет) – съгласно чл. 34. Това дава възможност на администрацията да си прави концесии, базирайки ги на собствени критерий и при липса на добър контрол до „овладяване“ на различни услуги и обекти. Ограничения на срока се предвиждат само когато се концесионира публичен имот (но не за предоставяне на услуга) – 25 години, и при плажовете – срок от 20 години (като в сега действащото законодателство).
Също така впечатление прави променянето на подхода за уреждане на документите, които са достатъчно доказателство за определени факти – така например сегашният закон предвижда, че годишният финансов отчет доказва финансово състояние. Законопроектът въведежда твърде общи критерии за отстраняване от процедурата, което може да доведе до администартивен произвол (чл. 62 – 68). В чл. 69 е въведен нов критерий за оценка на офертите – социална полза, без да има точни показатели, по които тя може да се установи (напр. засегнато население, брой представители на застрашени групи, ползващи се от концесията и т. н. т.).
При концесиите за минерални води също са премахнати изискванията за точно определяне на документи, които се подават в процедурата (§ 6, т. 8). Сериозно притеснение буди и липсата на правила за запазване на документите по концесията за определен срок, с което може да се доказват нарушения. Досега такива правила имаше в частите от закона относно Националния концесионен регистър, но сега те са отпаднали от него (чл. 191 – 194).
Законът също така нарушава правата на общините, като намалява процентът на концесионно възнаграждение, което общините могат да получават от държавата за концесия на държавни води на тяхна територия – досега в закона се предвиждаше минимум 30% (може и повече), сега процентът е фиксиран на 30 (§ 6, т. 4, б. „в“). Също фиксиран остава и делът на общините в печалбата от концесии върху културно наследство – 15% от концесионното плащане.
Забелязват се и проблеми от технически характер – често еднакви по съдържание разпоредби от правото на ЕС са възприети различно в проекта на закон за концесиите и в новия Закон за обществените поръчки – би следвало да се предвиди известен паралелизъм (напр. при основанията за отстраняване – чл. 60).
Според Председателят на комисията конфликтни са разпоредбите за понятието „икономически баланс“ и неговото изменение (чл. 123) и за основанията за изменение на концесионния договор – чл. 137 – 139. Не е ясно дали при промяна в икономическия баланс договорът задължително трябва да се изменя и какво става ако въпреки промяната в баланса не е настъпило основание за изменение на договора (може ли тогава концесионерът да се откаже от концесията, без да търпи санкции?).
Според г-н Ананиев основанията за обявяване на концесионния договор за недействителен са формулирани доста тясно – те следват Директивата и на практика предвиждат недействителност само при нарушения в обявяването на процедурата. Липсва субсидиарното основание, познато от ЗОП – концесионният договор е недействителен, когато в процедурата е допуснато нарушение, което неправомерно е ощетило някой от кандидатите и не го е допуснало до участие, или пък участник е отстранен без причина. В чл. 45 е уредено, че не се допуска сключване на договор за концесия, която не е планирана, но нарушаването на това правило не е основание за обявяване на договора за недействителен – чл. 179.
От страна на вносителите изтъкнаха, че представените бележки ще бъдат взети под внимание при подготовката на законопроекта за второ гласуване.
В хода на дискусията се включиха народни представители и експерти, които подкрепиха предложения законопроект. Те оцениха положените усилия в посока разработване на предвидима, прозрачна и по-ефективна законодателна рамка, която да регламентира ключови за развитието на икономиката на страната ни области. Отбелязано бе, че с новите регламенти се създават по-добри предпоставки за предоставяне на концесии на важни за държавата и общините инфраструктурни проекти и тяхната реализация в условията на публично-частно партньорство.
Въз основа на проведените дебати и изказаните мнения, Комисията по транспорт, информационни технологии и съобщения с 10 гласа „ЗА”, 2 гласа „ПРОТИВ” и 1 глас „ВЪЗДЪРЖАЛИ СЕ” предлага на Народното събрание да приеме на първо гласуване Законопроект за концесиите, № 602-01-29, внесен от Министерски съвет на 9.06. 2016 г.
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯТА ПО ТРАНСПОРТ,
ИНФОРМАЦИОННИ ТЕХНОЛОГИИ
И СЪОБЩЕНИЯ:
Настимир АНАНИЕВ
Р Е П У Б Л И К А Б Ъ Л Г А Р И Я
ЧЕТИРИДЕСЕТ И ТРЕТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
КОМИСИЯ ПО ТРАНСПОРТ, ИНФОРМАЦИОННИ ТЕХНОЛОГИИ И СЪОБЩЕНИЯ
ДОКЛАД
Относно: Законопроект за концесиите, № 602-01-29, внесен от Министерски съвет на 9.06. 2016 г.
На заседание на Комисията по транспорт, информационни технологии и съобщения, проведено на 6 юли 2016 г. бе обсъден законопроект за концесиите, № 602-01-29, внесен от Министерски съвет на 9.06. 2016 г.
В заседанието взеха участие представители на Дирекция „Икономическа и социална политика“ от администрацията на Министерски съвет и г-жа Красимира Стоянова, директор на дирекция „Правна” в Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията. От името на вносителя законопроектът беше представен от г-жа Мариета Немска - Директор на Дирекция "Икономическа и социална политика" към Министерски съвет.
Законопроектът отменя досегашният Закон за концесиите и Закона за публично-частно партньорство, тъй като преурежда регламентираните с тях обществени отношения. Предложеният изцяло нов закон е в съответствие с Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г. за възлагане на договори за концесия (Директива за концесиите). Директивата за концесиите е част от законодателния пакет на Европейския съюз (ЕС) за реформиране на Общостното право в областта на обществените поръчки и концесиите (заедно с Директива 2014/24/ЕС за обществените поръчки и Директива 2014/24 относно възлагането на поръчки от секторни възложители).
Проведените анализи на досегашното законодателство, свързано с концесиите, показаха слабости, които до голяма степен произтичат от наложилата се практика на концесия да се предоставят или природни ресурси (плажове, минерални води, подземни богатства), или съществуващи обекти на инфраструктурата. До момента не е предоставена нито една концесия за строителство за значим инфраструктурен обект, което означава че институтът на концесията не се използва ефективно за основното си предназначение – предоставяне на концесии за строителство, с последващо предоставяне и управление на услуги чрез обекта на концесията, съчетано с поемане от концесионера на строителния и на експлоатационния (оперативния) риск.
С предложения законопроект се въвеждат изменения в действащата уредба на Национален концесионен регистър (НКР). НКР е централизирана административна информационна система (АИС), в която се вписват данни за концесиите относно: процедурите за определяне на концесионер, проведени по реда на този Закон; за всички концесии, независимо от реда на тяхното възлагане; НКР може да осигурява възможност за подбор (селектиране) на информация и за получаване на аналитични справки за подпомагане на стратегическото развитие, планирането, мониторинга, управлението и контрола в областта на концесиите. НКР е публичен и до него се осигурява достъп чрез интернет. Поддържането на НКР се извършва от длъжностни лица в специализираната дирекция на АМС, определени със заповед на министър-председателя или на определено от него длъжностно лице. За неуредените въпроси относно вписването на данни и публикуването на документи в НКР, както и за неговото поддържане се прилага Законът за електронното управление. Реформата ще допринесе за по-бързата и ефикасна обработка на концесионната информация. Също така се предвижда офертите и заявленията да се подават като електронни документи с цел по-плавното преминаване към електронни услуги.
В Комисията постъпи становище от Национално сдружение на общините в Република България (НСОРБ). НСОРБ споделя необходимостта и принципно подкрепя въвеждането на нов, единен подход при регламентиране на обществените отношения, свързани с предоставянето, изпълнението изменението и прекратяването на концесиите с цел защита на публичния интерес. В становището са направени са конкретни предложения за подобряване на разпоредби, които следва да бъдат взети предвид при разглеждане на законопроекта на второ четене.
Г-н Ананиев постави следните въпроси на вносителите на законопроекта, които да бъдат взети под внимание при подготвянето на законопроекта на второ четене. Първият въпрос от тях е, че законът предвижда нов модел на процедурите (чл. 53), който може да бъде оценен двояко – от една страна новите процедури, които включват пряко договаряне между концедент и допуснати участници, дават възможност за гъвкаво определяне на условията по концесията. От друга страна обаче се създава възможност за пряк контакт между администрация и участник и това е предпоставка за корупция. Не се предвижда задължително записване на разменената между страните информация или друго средство за защита.
По същият начин рискове съществуват и при новото правило, че ако частно лице е разработило условията за концесия, то има право да получи пари, ако не е избрано за концесионер (чл. 56). От една страна това е труд в полза на държавата, който трябва да бъде заплатен. От друга страна така се създава възможност частни лица по свое усмотрение да създадат продукт в държавна полза, но да го използват с користни цели.
Според г-н Ананиев в предложеният законопроект проблемните места са основно при определяне на сроковете за концесия – не е въведен единен максимален срок, като вместо това е възприет различен режим. При концесии за строителство и услуги срок няма, а по-дългите концесии (национални – над 50 години, общински – над 25) трябва да бъдат одобрени от съответния представителен орган (Народно събрание или общински съвет) – съгласно чл. 34. Това дава възможност на администрацията да си прави концесии, базирайки ги на собствени критерий и при липса на добър контрол до „овладяване“ на различни услуги и обекти. Ограничения на срока се предвиждат само когато се концесионира публичен имот (но не за предоставяне на услуга) – 25 години, и при плажовете – срок от 20 години (като в сега действащото законодателство).
Също така впечатление прави променянето на подхода за уреждане на документите, които са достатъчно доказателство за определени факти – така например сегашният закон предвижда, че годишният финансов отчет доказва финансово състояние. Законопроектът въведежда твърде общи критерии за отстраняване от процедурата, което може да доведе до администартивен произвол (чл. 62 – 68). В чл. 69 е въведен нов критерий за оценка на офертите – социална полза, без да има точни показатели, по които тя може да се установи (напр. засегнато население, брой представители на застрашени групи, ползващи се от концесията и т. н. т.).
При концесиите за минерални води също са премахнати изискванията за точно определяне на документи, които се подават в процедурата (§ 6, т. 8). Сериозно притеснение буди и липсата на правила за запазване на документите по концесията за определен срок, с което може да се доказват нарушения. Досега такива правила имаше в частите от закона относно Националния концесионен регистър, но сега те са отпаднали от него (чл. 191 – 194).
Законът също така нарушава правата на общините, като намалява процентът на концесионно възнаграждение, което общините могат да получават от държавата за концесия на държавни води на тяхна територия – досега в закона се предвиждаше минимум 30% (може и повече), сега процентът е фиксиран на 30 (§ 6, т. 4, б. „в“). Също фиксиран остава и делът на общините в печалбата от концесии върху културно наследство – 15% от концесионното плащане.
Забелязват се и проблеми от технически характер – често еднакви по съдържание разпоредби от правото на ЕС са възприети различно в проекта на закон за концесиите и в новия Закон за обществените поръчки – би следвало да се предвиди известен паралелизъм (напр. при основанията за отстраняване – чл. 60).
Според Председателят на комисията конфликтни са разпоредбите за понятието „икономически баланс“ и неговото изменение (чл. 123) и за основанията за изменение на концесионния договор – чл. 137 – 139. Не е ясно дали при промяна в икономическия баланс договорът задължително трябва да се изменя и какво става ако въпреки промяната в баланса не е настъпило основание за изменение на договора (може ли тогава концесионерът да се откаже от концесията, без да търпи санкции?).
Според г-н Ананиев основанията за обявяване на концесионния договор за недействителен са формулирани доста тясно – те следват Директивата и на практика предвиждат недействителност само при нарушения в обявяването на процедурата. Липсва субсидиарното основание, познато от ЗОП – концесионният договор е недействителен, когато в процедурата е допуснато нарушение, което неправомерно е ощетило някой от кандидатите и не го е допуснало до участие, или пък участник е отстранен без причина. В чл. 45 е уредено, че не се допуска сключване на договор за концесия, която не е планирана, но нарушаването на това правило не е основание за обявяване на договора за недействителен – чл. 179.
От страна на вносителите изтъкнаха, че представените бележки ще бъдат взети под внимание при подготовката на законопроекта за второ гласуване.
В хода на дискусията се включиха народни представители и експерти, които подкрепиха предложения законопроект. Те оцениха положените усилия в посока разработване на предвидима, прозрачна и по-ефективна законодателна рамка, която да регламентира ключови за развитието на икономиката на страната ни области. Отбелязано бе, че с новите регламенти се създават по-добри предпоставки за предоставяне на концесии на важни за държавата и общините инфраструктурни проекти и тяхната реализация в условията на публично-частно партньорство.
Въз основа на проведените дебати и изказаните мнения, Комисията по транспорт, информационни технологии и съобщения с 10 гласа „ЗА”, 2 гласа „ПРОТИВ” и 1 глас „ВЪЗДЪРЖАЛИ СЕ” предлага на Народното събрание да приеме на първо гласуване Законопроект за концесиите, № 602-01-29, внесен от Министерски съвет на 9.06. 2016 г.
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯТА ПО ТРАНСПОРТ,
ИНФОРМАЦИОННИ ТЕХНОЛОГИИ
И СЪОБЩЕНИЯ:
Настимир АНАНИЕВ
