Доклад на комисия

---

Д О К Л А Д
за първо гласуване
Вх. №: 153-03-91/12.07.2011 г.
Относно: Законопроект за изменение и допълнение на Закона за обществените поръчки, № 102–01–40, внесен от Министерски съвет на 10.06.2011 г.

На свое заседание, проведено на 6 юли 2011 г., Комисията по правни въпроси обсъди Законопроект за изменение и допълнение на Закона за обществените поръчки, № 102–01–40, внесен от Министерски съвет на 10.06.2011 г.
На заседанието присъстваха: г-н Томислав Дончев – министър по управление на средствата от Европейския съюз и представители на Агенция по обществени поръчки: г-жа Миглена Павлова- изпълнителен директор, г-жа Галя Манасиева- директор на дирекция „Методология, анализ и контрол на обществените поръчки” и г-жа Христина Денева- експерт в същата дирекция
Законопроектът беше представен от името на вносителя от министър Дончев.
Същият е изготвен в изпълнение на Концепцията за промени в законодателството по обществени поръчки през 2011 г и разработена по повод препоръките от доклада на Европейската комисия от юли 2010 г.
Едно от най-съществените изменения е свързано с намаляване вида на процедурите и броя на режимите, чрез които се възлагат договорите за обществени поръчки в страната. Това се постига чрез отменяне на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП), съответно отпадане на предвидените в нея процедури. Обществените поръчки на стойностите по действащата наредба ще се възлагат чрез процедурите, регламентирани в закона, като са предвидени и известни облекчения.
Предвидени се и мерки, които целят облекчаване и опростяване на възлагателния процес.
Като последица от отпадането на процедурите по НВМОП е намаляване на броя и вида на приложимите образци, използвани в тях. Предлага се да отпадне платената публикация в „Държавен вестник”, тъй като тя ненужно дублира част от информацията за поръчките, публикувана в Регистъра на обществените поръчки (РОП).
Съществен нов момент в посока на облекчаване възлагането на обществени поръчки е и регламентираният в чл. 27а от законопроекта нов образец - “решение за промяна”. Той е сходен с ползвания в практиката на Службата за публикации на „Официален вестник” на Европейския съюз образец на „Обявление за допълнителна информация, информация за незавършена процедура. Новият образец дава възможност на възложителите в срок до 14 дни от публикуване на решение и обявление за откриване на процедурата в РОП еднократно да направят промени в тях. В новия чл. 27б от законопроекта са регламентирани възможностите за публикуване на решение за промяна при т. нар. “ускорени” процедури по чл. 76, ал. 3 и чл. 86, ал. 3. При тези процедури не се допускат изменения на условията в обявлението или документацията с оглед изключително кратките срокове, предвидени в закона за тяхното провеждане.
В законопроекта се въвежда възможност за пряко възлагане на обществени поръчки на дружества, свързани с възложителя – териториален орган на държавна власт, при изчерпателно изброени условия. Такова възлагане се допуска само за договори за комунални услуги, които са обхванати от предмета на дейност на дружеството съгласно неговите учредителни или устройствени документи.
Предвидени са промени и в правомощията на Агенцията по обществени поръчки (АОП). Предлага се отпадане на правомощието, предвидено в чл. 19, ал. 2, т. 3. Действащото правомощие представлява специфично изключение от правото на обжалване, и то само при откриване на процедурата. То води до ненужно удължаване на законово определените срокове за обжалване, като вместо 10 дни, периодът за обжалване трае до изтичането на срока за подаване на оферти. Въвежда се и задължителен характер на указанията на Агенцията по обществени поръчки.
Предлага се изцяло нов модел за осъществяване на предварителен контрол. Предвижда се контролът да се реализира на два етапа – преди и след публикуване на обявлението за откриване. На първия етап агенцията в 10-дневен срок от получаването изготвя становище по проектите на посочените документи и при констатиране на несъответствие прави препоръки. След откриване на процедурата и публикуване в РОП на решението и обявлението АОП извършва оценка за съответствие на тези документи с направените препоръки, като изготвя окончателен доклад.
Предвижда се отпадане на задължението за поддържане на списък на лица (възложители), за които при проверка на Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ) са констатирани нарушения при разходване на средства по програми на Европейския съюз.
С цел попълване на празнота в досегашната нормативна уредба, изрично се регламентират отношенията между възложителя и неговия помощен орган – комисията за провеждане на процедурата. Липсата на изрични разпоредби и формалният подход към нейната работа от страна на възложителя се явява пречка за своевременно отстраняване на нарушения в процедурата, които са поправими.
С предвидените промени се прецизира кръгът на органи, които акредитират независимите лица, удостоверяващи съответствието на кандидата или участника с определени стандарти. Въвежда се ограничение за подаване на самостоятелна оферта от лице, което участва в обединение. Допълнени са разпоредбите, които се отнасят до офертите, тяхното представяне и валидността им, както и регламентация на правилата за участие в процедури за възлагане на обществени поръчки на обединения, които не са юридически лица.
Прецизират се разпоредбите относно гаранциите за участие и изпълнение. С цел опростяване на процедурите и намаляване на административната тежест се предвижда възможност такива да не се изискват за процедурите на договаряне без обявление и при поръчки с по-ниска стойност.
С измененията на чл. 90 се цели прецизиране на разпоредбата в съответствие с изискванията на чл. 31, т. 1, буква “в” от Директива 2004/18/ЕО. Това основание следва да се прилага ограничително само когато е необходимо предприемане на неотложни действия от страна на възложителя, породени от настъпване на събитие от извънреден характер, преодоляване на проблемите по прилагане на разпоредбите, установени в хода извършване на предварителен контрол от страна на агенцията и въвеждане на ново основание за прилагане на процедурата на договаряне без обявление.
С оглед улесняване на възлагащите органи при провеждане на договаряне без обявление е предложено допълване на чл. 91, ал. 2. Същевременно е предвидено изключение от разписания ред за провеждане на процедури на договаряне без обявление за сключване на договори с предмет доставка на природен газ, топлинна или електрическа енергия, или питейна вода, с дружествата, притежаващи изключителни права, както и за договори за процесуална защита.
Законопроектът съдържа промени и в главата за обжалване на процедурите. Те не засягат установения ред и органите по обжалване. Основна цел е да се усъвършенстват и допълнят разпоредбите за преодоляване на пропуски, установени в практиката.
Най-съществена е промяната при обжалване на решението за откриване на процедура, която е във връзка с въведената възможност за възложителя да променя всички условия в поръчката до 14 дни от нейното откриване. Едва след този период започва да тече едновременно срок за обжалване на решението за откриване и на решението, с което е извършена промяната. Разширява се кръгът на лицата, които могат да подават жалба срещу решението за откриване на процедурата и/или решението за промяна.
В Допълнителните разпоредби на закона е дефинирано понятието “свързани лица” за нуждите на закона и има за цел преодоляване на затрудненията, които имат възложителите при прилагане на дефиницията за такива лица, регламентирана в Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Предложението внася яснота по отношение на хипотези, при които е налице свързаност между възложител, съответно служителите на ръководна длъжност в неговата организация, и участник в процедурата. Предвидените случаи на свързаност се отнасят и до член на комисията и участник в процедурата.
Реализирането на предвидените промени ще изисква допълнителни финансови средства, които са необходими за обезпечаване на дейностите по осъществяване на предварителен контрол и за осигуряване функционирането на Регистъра на обществените поръчки, включително за закупуване на допълнително оборудване, обновяване на приложния софтуер, както и за обезпечаване прилагането на новия ред за възлагане на поръчки на ниски стойности. Средствата следва да се осигурят в рамките на утвърдения бюджет на първостепенния разпоредител и законопроектът няма да окаже въздействие върху държавния бюджет.
Очакваните резултати от приемането на предложените промени са: опростяване структурата на законодателството чрез намаляване броя на подзаконовите нормативни актове; отстраняване на предпоставките за възникване на противоречия при тълкуване и прилагане на разпоредби, подчиняващи се на едни и същи принципи, чрез прецизиране на правните норми; създаване на по-гъвкав ред за извършване на промени в хода на процедурите чрез въвеждане на нови образци; повишаване на публичността и прозрачността при възлагане на обществени поръчки на ниска стойност, т.е. в случаите, когато не се прилагат процедурите, предвидени в закона; повишаване степента на законосъобразност на провежданите процедури, финансирани с европейски средства, чрез промяна на модела и разширяване обхвата на предварителния контрол, провеждан от АОП; въвеждане на механизъм за обратна връзка относно изпълнението на направените препоръки при осъществяване на предварителния контрол и засилване на превенцията срещу нарушения на закона чрез прецизиране и разширяване обхвата на администротивнонаказателните разпоредби.
В постъпилото становище от Българска стопанска камара са посочени положителните страни на законопроекта – допълва се кръгът на възложителите, опростяват се процедурите за деклариране на обстоятелства от изпълнителите, предвидена е възможност за частично освобождаване на гаранцията за изпълнение съобразно етапността на изпълнението на поръчката, ограничава се изпращането на информация само в регистъра за обществени поръчки, въвеждат се функции на предварителен контрол от страна на Агенцията за обществени поръчки за проектите, финансирани по оперативни програми, предвижда се възможност за еднократна промяна на вече публикувано обявление по решение на възложителя или по искане на заинтересовано лице, което спестява време в сравнение с евентуално обжалване.
Като основни недостатъци на законопроекта са посочени насочване на поръчките чрез обявленията и техническите задания към определен изпълнител, непрозрачност на оценяването, недостатъчен контрол по изпълнението и отсъствие на пълна информация в регистъра.
В постъпилото становище от Асоциация „Прозрачност без граници” се предлага регламентиране на статута на независимия наблюдател в процедурите за възлагане и изпълнение на обществени поръчки, както и на механизмите за прозрачност и контрол в действащото законодателство.
В дискусията взеха участие народните представители Янаки Стоилов, Михаил Миков, Емил Радев и Десислава Атанасова.
Беше изказано становище, че темата за обществените поръчки е дискусионна, т.к. това е една от областите, в които се съсредоточават най-много обществени средства.
Изказа се и становище, че част от въвежданите неща са отстъпление от постигнатото в предишния мандат на Народното събрание и отчетени от Европейската комисия като стъпка в правилната посока.
Акцентира се, че предложените промени са опит за кодификация в областта на обществените поръчки и преодоляване на колизия в нормите.
Като положителни моменти в законопроекта бяха посочени изготвянето на образци от документи, което ще доведе до по-голяма яснота по прилагането на процедурите от страна на участниците и възможност за снабдяването им с нужните документи по електронен път, а за възложителите – по-лесна обработка на подадените документи.
Възможността Агенцията по обществени поръчки да дава задължителни указания ще доведе до уеднаквяване на практиката, повишаване на превантивния контрол, намаляване на случаите по обжалване на процедурите по обществените поръчки и съкращаване на сроковете, т.к. времевият фактор при еврофондовете може да бъде фатален за усвояване на средствата.
Изказа се становище, че е заблуда твърдението, че участието на външни експерти в комисиите дават сигурност и гаранция за законосъобразното провеждане на обществените поръчки. Всеки един експерт може да се впише в регистъра свободно, а възложителят винаги може по сво избор да назначи което и да е лице, вписано в регистъра за външни експерти, като по този начин се избягва реалния външен контрол.
В малките общини множество обществени поръчки не могат да се проведат, защото външни експерти не се съгласяват да участват в процедурите или пък се отменят, защото външните експерти не са тесни специалисти в дадена област и в последствие на това основание процедурата се отменя като незаконосъобразна от КЗК и ВАС, поради което се подкрепя предложението за отпадането на задължението възложителите да назначават задължително външни експерти при провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки. В законопроекта е предвидено участието на външни експерти да е съобразно решението на възложителя.
Обсъдена бе предвидената възможност за така нар. „пряко възлагане” без обществени поръчки на дружества, 100% собствени на възложителя за извършаване на комунални услуги. Нуждата от въвеждане на „in-house” възлагането се поражда от факта, че с въведената легална дефиниция за „свързани лица” в Закона за предотвратяване и установяване конфликт на интереси в момента се е стигнало до ситуация, че търговски дружества със 100% общинско или държавно участие не могат да участват в процедурите, поради свързаност с възложителя и е възникнала практитика на КЗК и ВАС да потвърждават отстраняването на тези фирми от процедурите.
В същото време беше изразено притеснение относно „in-house” възлагането, дали ще има достатъчно принципност в подхода, допускащ този преференциален ред на възлагане, и се изказаха притеснения относно неравнопоставеност между частни и общински фирми, създаване на не пазарни условия и неясния механизъм за ценообразуване при този вид възлагане. Изказа се мнение, че с въвеждането на легална дефиниция на термина „свързани лица” за целите на този законопроект може да се намери възможност за общинските фирми да могат да участват при равни условия с фирмите от частния сектор в процедурите по обществени поръчки. Подчерта се, че между първо и второ гласуване могат да се прецизират текстовете и да се създадат работещи такива, за регулиране на цитираните обществени отношения.
Изказа се становище в подкрепа на предложените промени, т.к. за първи път се кодифицира материята в областта на обществените поръчки, подробните и прецизни разпоредби за опростяване на процедурите и отпадането на задължението субектите да обнародват в „Държавен вестник” , т.к. се дублира информация, съдържаща се в регистъра на обществените поръчки, предложеният начин за осъществяване на предварителен контрол, но е необходимо да се прецени административния капацитет на Агенцията по обществените поръчки и дали ще се съумее да се спазят предвидените в законопроекта срокове.


След проведената дискусия и обсъждане, с 12 гласа „за” и 5 гласа „въздържал се”, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване Законопроект за изменение и допълнение на Закона за обществените поръчки, № 102–01–40, внесен от Министерски съвет на 10.06.2011 г.


ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА
ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ:

ИСКРА ФИДОСОВА