Доклад на комисия

---

Д О К Л А Д
за първо гласуване
Вх. №: 253-03-18/07.02.2012 г.
ОТНОСНО: законопроект за отнемане на незаконно придобито имущество, № 254-01-4, внесен от н. пр. Красимир Велчев и група народни представители на 17.01.2012 г. и законопроект за гражданската конфискация, № 254-01-5, внесен от н. пр. Христо Бисеров и група народни представители на 18.01.2012 г.

На свое заседание, проведено на 02.02.2012 г., Комисията по правни въпроси обсъди законопроект за отнемане на незаконно придобито имущество, № 254-01-4, внесен от н. пр. Красимир Велчев и група народни представители на 17.01.2012 г. и законопроект за гражданската конфискация, № 254-01-5, внесен от н. пр. Христо Бисеров и група народни представители на 18.01.2012 г.
На заседанието присъстваха: от Министерство на правосъдието –доц. Велина Тодорова – зам.-министър, г-жа Деница Вълкова – зам.-министър, г-н Пламен Георгиев – зам.-министър; от Върховна касационна прокуратура – г-жа Галина Тонева – зам. на Главния прокурор; от Върховния касационен съд – съдия Вероника Имова, от НАП – г-н Росен Иванов - д-ор дирекция „Данъчно-осигурителна методология”, г-жа Боряна Жилова - д-ор дирекция „Продажби” и г-жа Светослава Иванова - главен юрисконсулт в дирекция „Продажби”.
Законопроектът за отнемане на незаконно придобито имущество, № 254-01-4, бе представен от н.пр. Анастас Анастасов като един от вносителите му. Законопроектът урежда т.нар. гражданска конфискация, която представлява друга форма за защита на обществените интереси, различна от наказателното преследване. Затова се развива гражданско производство, уредено в граждански закон. В рамките на производството по конфискация се оспорва законният произход на имуществото, като се прилагат средствата и стандарта на доказване, предвидени в гражданския процес. Презумпцията за невиновност не се прилага, тъй като не се решава въпроса за виновността за извършване на престъпление.
Производството пред комисията за отнемане на незаконно придобито имущество се образува, когато лицето е привлечено като обвиняем за определени изчерпателно изброени престъпления от естество да генерират облаги. След образуването комисията започва проверка и ако събере достатъчно данни, от които да се направи обосновано предположение, че имуществото е придобито със средства, за които не е установен законен източник, внася искане за налагане на обезпечителни мерки. В последствие комисията предявява иск за отнемане на имуществото, придобито със средства за които не е установен законен източник. Искът може да бъде насочен както срещу първичното, така и срещу преобразуваното имущество. Комисията следва да установи наличието на значително несъответствие (възлизащо на 250 000 лв.) в между имуществото и нетния доход на лицето, а ответникът трябва да установи, че имуществото е придобито от законен източник с всички допустими доказателствени средства. За да постанови съдът решение на отнемане на имуществото, доказването от страна на комисията на съответните обстоятелства трябва да превишава по степен доказването от страна на ответника.
Законопроектът за гражданската конфискация № 254-01-5 бе представен от н. пр. Христо Бисеров. С него се предлага модел за прилагане в континенталното право на гражданската конфискация, която е институт възникнал в САЩ и типичен за общото право. Доколкото съществува в континентална Европа, тя е уредена в наказателни закони и винаги е свързана с доказване (макар и частично) на престъпна дейност. Със законопроекта се търсят ефективни механизми за отнемането на незаконно имущество, които обаче не нарушават правата на гражданите. Предложението дейността по отнемане да бъде поверена не на нарочна комисия, а на данъчните органи се обосновава с неспособността на действащата комисия, установена със Закона за установяване на имущество, придобито от престъпна дейност, да се справи със задачите си.
Г-н Бисеров изрази позиция, че на първо гласуване следва да се приемат и двата законопроекта и след това да се обединят най-добрите разрешения от тях, така че да не се допусне нарушаване правата на гражданите.
Становището на Министерство на правосъдието бе представено от зам.-министър Велина Тодорова. По отношение на законопроекта за гражданска конфискация, внесен от н.пр. Христо Бисеров и група народни представители, тя посочи липсата на съответствие между духа и философията на законопроекта, от една страна, и заглавието му, от друга. Използваната в него техника на препращане води до смесване на терминология и принципи на гражданския и наказателния процес. Извършването на производството от данъчната администрация е неприемливо, защото така тя се натоварва с неприсъщи й функции. Законопроектът като цяло не съответства на препоръките, направени от Венецианската комисия. Обединяването му с другия законопроект е почти невъзможно, защото двата имат различна философия.
По отношение на законопроекта за отнемане на незаконно придобито имущество, внесен от н. пр. Красимир Велчев и група народни представители, становището на Министерство на правосъдието е, че той притежава ясна и последователна философия за гражданска конфискация като форма на защита на обществения интерес, различна от наказателноправната. Уредбата е цялостна и отговаря на препоръките на Венецианската комисия. Има някои спорни моменти и технически пропуски, но те могат да се отстранят между първо и второ четене. Законопроектът въвежда точни дефиниции, няколко презумпции, с които се защитава общественият интерес, но и интересът на проверяваните лица. От изчерпателното изброяване на престъпленията в чл. 22 е видно, че отнемането е насочено към имущество, което се генерира като резултат от организирана престъпна дейност. Законопроектът съдържа достатъчно гаранции за справедлив процес, за пропорционалност на мерките и за независимост на комисията за отнемане на незаконно придобито имущество.
Позицията на НАП бе изразена от г-н Росен Иванов и г-жа Боряна Жилова. Във връзка със законопроекта за гражданска конфискация г-н Иванов посочи, че НАП прилага административни процедури и за нея ще е несвойствено да води граждански дела. НАП би могла да бъде полезна в две насоки: 1) временно да управлява и осребрява отнето имущество (дейност, която и понастоящем извършва); 2) да установява несъответствие между доходите и имуществото на лицата. Според НАП проблем в законопроекта внесен от н. пр. Красимир Велчев, е липсата на ясен метод за оценка на имуществото. В допълнение г-жа Жилова обясни, че и в момента за НАП са проблемни следните области: комуникацията с Комисията за установяване на имущество придобито от престъпна дейност; придобиването от държавата на имоти с големи ипотеки, което генерира единствено разходи, а не приходи; отнемането на дялове от търговски дружества. Въз основа на този опит НАП е направила писмени предложения за промени в съответните разпоредби на законопроекта, насочени основно към това да се отнемат не самите имоти и дялове, а тяхната равностойност. НАП подкрепя създаването на колективен орган, който да се занимава с въпросите на управление на отнетото имущество, като и тук предлага конкретизиране на разпоредбите.
Прокурор Г. Тонева посочи, че Прокуратурата няма писмено становище, но по принцип подкрепя законопроекта за отнемане на незаконно придобито имущество. Има бележки по отношение на конкретни текстове, които ще бъдат представени допълнително, но те могат да се съобразят между първо и втори четене.
В проведената дискусия се включиха народните представители: М. Миков, Е. Михайлова, В. Методиев, И. Фидосова, Хр. Бисеров, А. Анастасов, М. Манолова, Ю. Колева, Я. Стоилов и Т. Димитров.
Според г-н М. Миков идеята за въвеждане на гражданска конфискация е следствие на неспособността на органите на съдебната власт да прилагат съществуващото законодателство и да използват механизмите, които то дава, най-вече в областта на наказателното право. Според него в НК се съдържат достатъчно механизми, чието приложение би довело да възстановяване на чувството за справедливост у гражданите. Ако са необходими законодателни промени, те трябва да са именно в НК (напр., въвеждане на възможността за конфискация на имущество, което не принадлежи на осъдения), а не в създаването на нов граждански закон. Според него предлагания законопроект няма да бъде ефективен, защото чрез помощта на специалисти лицата с необяснимо богатство ще могат да докажат неговия законен произход. Според него със законопроекта се правят пробиви в правни принципи, което може да има сериозни негативни последици. Той постави и въпросите за съотношението на предлаганата със законопроекта конфискация с отнемането по чл. 53 НК и конфискацията като вид наказание, за конкуренцията между правата на пострадалия от престъплението и държавата и конкуренцията между правомощията на НАП и митниците, от една страна, и на комисията за отнемане на незаконно придобито имущество, от друга. В заключение г-н М. Миков обяви, че няма да подкрепи законопроекта.
Г-жа Е. Михайлова и г-н В. Методиев заявиха, че ще подкрепят и двата законопроекта, защото и в двата има полезни решения. В законопроекта за гражданска конфискация, внесен от н.пр. Христо Бисеров и група народни представители, положително оценяват предложението НАП да събира информация. Законопроектът, внесен от н. пр. Кр. Велчев, има редица положителни решения в сравнение с предишния законопроект, разглеждан от Народното събрание, но остава подозрението, че комисията за отнемане на незаконно придобито имущество няма да е независима и може да се превърне в орган за политическа разправа. Затова г-жа Михайлова предложи два варианта за въвеждане на гаранции, че това няма да се допусне – 1) членовете на комисията да се избират от НС с мнозинство от 2/3, но това изисква съответни изменения в Конституцията, или 2) установяване на такива правила за формиране на комисията, които да гарантират, че тя няма да бъде излъчена или доминирана от една политическа сила. Наред с това г-жа Михайлова предложи парламентарната комисия, която ще контролира комисията за отнемане на незаконно придобито имущество, да бъде съставена на паритетен принцип от представители на всички парламентарни групи.
Г-жа И. Фидосова изрази категоричната си позиция, че комисията за отнемане на незаконно придобито имущество трябва да бъде независима и членовете й трябва да бъдат избирани по такъв начин, че да не остава никакво съмнение за политически назначения. Опозицията задължително следва да има поне един представител в нея.
Г-н Хр. Бисеров изрази опасенията си, че комисията може да оказва натиск върху бизнеса, голяма част от който е възникнал в условията на „сива икономика“. Това го прави уязвим и потенциален обект на разследване от комисията. По-големи гаранции, че такъв натиск няма да се оказва би имало, ако компетентността в тази насока се предостави на данъчните органи, а не на нарочно създадена комисия.
На тези опасения възрази г-н А. Анастасов, който посочи, че сериозна гаранция срещу незаконни действия на комисията е изискването производството да започва само при повдигнато обвинение за определени изчерпателно изброени престъпления, генериращи сериозни облаги.
Г-жа М. Манолова посочи, че не намира съществени разлики между внесения от г-н Кр. Велчев законопроект и този, разглеждан преди време от НС. Според нея представеният законопроект е с ниско юридическо качество и може да се използва за разправа с политически опоненти. Не съдържа достатъчно гаранции за независимостта на членовете на комисията. Обстоятелството, че производството започва след повдигане на обвинение, също не гарантира, че комисията няма да се използва за репресивни действия. В законопроектът има и редица непълноти – не е уредена материалната давност за проверка на имуществото, за какъв период от време трябва да е натрупана разликата между доходите и имуществото, как се оценява това имущество, какъв е стандартът на доказаност при вземане на решения от съда и др. Проблем според г-жа Манолова е и това, че Законът за отговорност на държавата и общините за вреди е неприложим за вреди, причинени в производството по отнемане на имущество, както и това, че членовете на комисията отговарят само за престъпления от общ характер.
Г-жа Юлиана Колева се съгласи, че законопроектът има някои юридически несъвършенства, но те могат да бъдат отстранени между първо и второ четене. Такъв закон е необходим, защото съдебната власт е доказала, че може да се справи с проблема с натрупаните необясними богатства със средствата на наказателното право и Европейската комисия чрез механизма за проверка и оценка настоява за въвеждането в законодателството ни на института за гражданската конфискация. Тя възрази на предложението данъчните органи да се занимават с конфискация на незаконно имущество, защото така ще излязат от традиционната за тях сфера на административното право. Подчерта, че тази дейност трябва да бъде възложена на отделна комисия, която може да бъде добре структурирана като независим орган и да бъде ефективна в дейността си. Заяви позицията на ГЕРБ, че в законопроекта ще бъдат установени максимални гаранции за защита на правата на гражданите и недопускане на политическа репресия.
Според г-н Я. Стоилов законопроектът за отнемане на незаконно придобито имущество съдържа два противоположни риска: 1) че няма да бъде ефективен; 2) че с него може да се злоупотреби за политически и икономически цели. Положително в законопроекта е, че е увеличено на 250 000 лв. несъответствието между имуществото и нетния доход, но отстъпление е, че административните нарушения са отпаднали като основание за започване на производството. Г-н Стоилов изрази опасения, че законопроектът няма да е ефективен, тъй като едва ли ще уреди проверка на имущество, придобито преди 2002 г., когато реално са натрупани незаконните и необясними богатства. Ефективността на законопроекта би могла да се подобри, ако се предвиди, че на проверка подлежат лицата, които са длъжни да обявяват имуществото си в регистъра по Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности.
Г-н Т. Димитров заяви, че подкрепя законопроекта, внесен от н.пр. Красимир Велчев, но посочи, че е предвиден много широк кръг от сделки, които могат да се атакуват, което ще застраши гражданския оборот, и предложи те да се прецизират.

След проведеното обсъждане и гласуване с 13 гласа „за”, 0 гласа „против” и 7 гласа „въздържал се”, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване Законопроект за отнемане на незаконно придобито имущество, № 254-01-4, внесен от н. пр. Красимир Велчев и група народни представители на 17.01.2012 г. и
- с 9 гласа „за”, 0 гласа „против” и 11 гласа „въздържал се”, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да не подкрепи на първо гласуване Законопроект за гражданската конфискация, № 254-01-5, внесен от н. пр. Христо Бисеров и група народни представители на 18.01.2012 г.



ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯТА ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ:


ИСКРА ФИДОСОВА