Български
English
Народно събрание
на Република България
на Република България
Архив Народно събрание
КОМИСИЯ ПО ТРУДА И СОЦИАЛНАТА ПОЛИТИКА
14/11/2012
П Р О Т О К О Л
На 14 ноември 2012 година, (сряда) от 14.30 часа в зала „Огледална”, пл. Народно събрание 2 се проведе редовно заседание на Комисията по труда и социалната политика.
Заседанието беше открито и ръководено от заместник председателя Хасан Адемов.
ЗАМ.ПРЕДС. ХАСАН АДЕМОВ:
Уважаеми колеги народни представители, уважаеми гости, откривам заседанието на Комисията по труда и социалната политика.
Дневният ред за днешното заседание е от една точка и тя е:
1. Представяне, обсъждане и гласуване на Законопроект за публичните финанси, № 202-01-60, внесен от Министерски съвет на 10.10.2012 г.
Който е съгласен с така предложения дневен ред, моля да гласува.
Гласували „за” – 12, против – няма, въздържали се – няма.
Дневният ред е приет.
Преди да пристъпим към обсъждането на законопроектът, искам да ви информирам, че в Комисията по труда и социалната политика е получено писмо от 106 пенсионери от с.Драгомирово, община Свищов с настояване за индексиране на пенсиите от 01 януари 2013 година. Който иска може да се запознае с писмото в Комисията по труда и социалната политика в Секретариата на комисията.
Преди да пристъпим към обсъждането на законопроектът искам да ви представя и нашите гости:
Г-н Владислав Горанов – заместник министър на финансите
Г-жа Илияна Владова – Началник отдел в дирекция „Държавни разходи в Министерство на финансите
Г-жа Анна Андонова - Началник отдел „Нормативна дейност в дирекция „Правна” на Комисията за финансов надзор.
Г-н Цветослав Миков – Началник отдел в дирекция „Бюджет” в Министерство на финансите
Г-жа Валентина Стефанова – Началник отдел „Методология и жалби” Дирекция „Правна” в Комисията за финансов надзор
Г-жа Антоанета Ганчева – Главен актюер в Национален осигурителен институт
ПО ТОЧКА ЕДИНСТВЕНА ОТ ДНЕВНИЯ РЕД:
Бързам да дам думата на господин Владислав Горанов да представи внесения законопроект.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Уважаеми господин председателстващ, уважаеми госпожи и господа народни представители, накратко ще ви представя Законопроектът за публичните финанси, внесен от Министерския съвет. С него се изпълнява част от програмата на правителството за нова нормативна уредба в областта на управлението на публичните финанси. Бързам да кажа, че той е плод на многогодишна работа на различни екипи на Министерство на финансите. Сегашният Закон за устройство на държавния бюджет е от 1996 година. Той е много широк като норми, но е значително остарял. Отделно след членството на Република България в Европейският съюз има доста документи – директиви и регламенти на Съвета и въобще европейски закони, които ние трябва да транспонираме в нашето национално законодателство.
С приемането му се транспонира европейската директива 85/ЕС/2011, като се създават и условия за изпълнение на относимите регламенти, които споменах, приети в края на 2011 година.
В Законопроектът за публичните финанси естествено е в приложение на Пакта за финансова стабилност и е в изпълнение на препоръките на Сметната палата за по-добро регламентиране на функциите и компетентностите на отделните участници в бюджетния процес.
С него се цели и въвеждане на разпоредбите на Дял ІІІ („Фискален пакт”) от Договора за стабилност, координация и управление в Икономическия и паричен съюз.
Законопроектът предвижда в един нормативен акт да се уреди общото устройство и структура на публичните финанси. След приемането му ще бъдат отменени Закона за устройство на държавния бюджет и Закона за общинските бюджети. В него са обобщени националните фискални правила, приложими за целия сектор „Държавно управление” и подсекторите на централно и местно ниво, в т.ч. и за социално осигурителните фондове. Предвидени са разпоредби, уреждащи целия бюджетен акцент, с процес акцент върху многогодишното фискално планиране, отчетността и бюджетната дисциплина. Институционализира се и програмният подход на бюджетиране и се създават предпоставки за повишаване на бюджетната прозрачност и публичност на провежданите политики. Въвеждат се и разпоредби за отчетност и статистика на публичните финанси, в съответствие с методологията на Евростат.
Законопроектът акцентира върху засилване на взаимоотношенията между законодателна, изпълнителна и съдебна власт и общините, с оглед спазването на общите ограничения, правила и процедури за постигане на целите на фискалната политика при осигурена самостоятелност на бюджетите на отделните конституционно скрепени власти.
Регламентирани са и бюджетните взаимоотношения на държавния бюджет, бюджетите на Държавното обществено осигуряване, Националната здравна осигурителна каса, общинските бюджети и друг състави на консолидираната фискална програма, както и финансовите взаимоотношения с общия бюджет на Европейския съюз и други програми.
В него са засегнати редица нови моменти за въвеждане на надеждни практики за прогнозиране, наблюдение и управление на бюджетите, включени в консолидираната фискална програмата и попадащи в сектор „Държавно управление”.
В частта, касаеща Комисията по труда и социалната политика искам да акцентирам върху това, че са ясно определени взаимоотношенията на държавния бюджет и бюджетите на социално осигурителните фондове, като е направена препратка към специалните закони за условията и реда за определяне на бюджетните взаимоотношения, с оглед постигане на съгласуваност на показателите по бюджетите в консолидираната фискална програма, заложени изисквания за постигане на съответствия на относимите показатели по бюджетите ДОО и НЗОК с тези по държавния бюджет.
Предвидена е възможност и са определени условия, при които може да се предоставят допълнителни трансфери от централния бюджет по бюджетите на Държавно обществено осигуряване в случай на превишение на предвидените разходи за пенсии, помощи и обезщетения над предвидените.
Осигурена е правна възможност за прилагане на програмен формат на бюджетите на Държавно обществено осигуряване и приемане на разходната част по области на политики или по бюджетни програми. Пак казвам, осигурена е правна възможност, в зависимост от решението на управителните органи на НОИ.
Предложена е подробна процедура за разглеждане и приемане на бюджетите в Народното събрание, както и изисквания относно структурата и показателите по бюджетите на Държавното обществено осигуряване и останалите фондове, администрирани от Националния осигурителен институт в частта на изпълнението на бюджетите и регламентирането за извършване на компенсирани промени по консолидирания бюджет на Държавното обществено осигуряване, в т.ч. и за промените между показателите по бюджетите на Националния осигурителен институт със съответните ограничения.
Разширяват се използваните финансово-правни форми и се заличават някои съществуващи, които в практиката са загубили своето значение или са несъотносими към новата уредба, в резултат на което са прецизирани терминологията и дефинициите, като например в структурата на държавния бюджет отпада обособяването на републикански бюджет, прекратява се използването на извънбюджетни фондове и сметки и се определят ясно форми като бюджет, сметки за средства от Европейския съюз и сметки за чужди средства със съответни дефиниции за техните разпоредители.
В резултат на анализ на нормативната уредба в частта, относима към бюджетният процес в Преходните и заключителни разпоредби на законопроектът са предложени доста на брой изменения и допълнения в много закони, с които се цели хармонизация на терминологията и закриването на извънбюджетни сметки и фондове.
По наше мнение, такава е и позицията на Сметната палата, това е един закъснял, навременен от гледна точка на това, че идва да замени един доста остарял Закон за устройство на държавния бюджет, той модернизира устройството и начина, по който са организирани публичните финанси в съответствие с регламентите на Европейския съюз по отношение на отчетността на публичния сектор и създава условия България да може да управлява в съответствие с критериите на Евростат публичните си финанси.
Във всеки случай той е по-подробен и доста по-хармонизиран с модерните практики спрямо съществуващия твърде общ Закон за устройството на държавния бюджет от 1996 година.
Благодаря.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Благодаря Ви, господин Горанов.
Колеги от другите институции, имате ли нещо да добавите.
Давам думата на народните представители. Заповядайте колеги за въпроси, мнения и коментари по това, което каза господин Горанов и по това, което е предвидено в Законопроекта за публичните финанси.
Г-ЖА ЕМИЛИЯ МАСЛАРОВА:
Аз разбира се ще взема отношение, предполагам че ще имам възможност и в залата да се изкажа и разбира се, че там в много по-голяма степен ще говорят тесните специалисти по проблемите на публичните финанси, изобщо на финансирането.
Това което искам да кажа най-напред е да благодаря, че дойде заместник министър на финансите, когато разглеждаме този законопроект.
Бих посъветвала заместник министърът да не казва колко дълго време се работи по този законопроект, защото ако две петилетки отиват за разработване на такъв законопроект, трябва да ви кажа, че не е най-добрата атестация . Това е моето лично мнение, разбира се.
Аз ще бъда съвършено кратка и искам да кажа, че всъщност тук разбира се като страна членка на Европейският съюз ние сме задължени до края на следващата година ако се не лъжа да транспонираме в нашето законодателство директивата 2011/ЕС/85 на Съвета на Европа и съответно изискванията по тази директива. Мисля си, че точно така използвайки предлога, че с едно транспониране на директивата в този му законопроект, в този му вид предложен (аз искрено се надявам че той няма да бъде в този вид в крайния си вариант) се създават едни прецеденти.
Вчера и ние обсъждахме на Парламентарна група и аз внимателно слушах и нашите финансисти, включително и господин Орешарски. Той завърши с това, че тежко и горко на този министър на финансите, на който ще му се възложат всички тези неща в компетенциите, който и да било той. Разбира се той е много деликатен и винаги се изказва много деликатно, но аз мисля че тук се създава възможност за една бих казала абсолютна власт на министъра на финансите, на публичните финанси в страната.
На следващо място ми се струва, че мнението на Парламента, контрола на Парламента по бюджетните процедури е почти елиминиран, или е неглижиран. Няма да коментирам за социалният диалог, той въобще не присъства в поднесения ни законопроект. Бих казала и още нещо, че се принизява ролята на Министерският съвет, а пък за колегите от ПП ГЕРБ трябва да кажа, че по този начин се принизява ролята и на премиера.
По същият начин ми се струва, че взаимоотношенията между общините и министъра на финансите се превръщат в едно взаимоотношение не на партньори на различни равнища и разпоредители с бюджетни средства, а се превръща в едни хора, които трябва да слушат и един, който трябва да нарежда.
За мен определено трябва да се направи една много сериозна преработка и разбира се в обсъждането в зала ще дам и аргументите, които са свързани с това кое не отговаря на изискванията на директивата, защото тук пак казвам, благовидната роля че ние трябва да транспонираме една директива вместо да вървим към децентрализация ние вървим към тотална централизация и всичко е съсредоточено в ръцете на един човек. Не че министърът на финансите няма много сериозна, много важна роля в управлението на една страна, никой не го подценява. Не че Министерство на финансите не е било винаги министерството, което създава определени рамки и параметри, с които се съобразяват и другите министерства, но тук нещата са според мен далеч над допустимите рамки и параметри, така че нашата Парламентарна група няма да подкрепи законопроекта.
Благодаря.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Благодаря Ви, госпожо Масларова.
Други изказвания.
Аз колеги искам да си позволя да задам няколко въпроса към вносителите, за да се опитаме все пак да направим някаква дискусия. В последната част на законопроектът е казано, че се предвижда да влезе в сила от 01 януари 2014 година, което означава че дотогава ще действат старите устройствени закони – Закона за устройство на държавния бюджет и Закона за общинските бюджети. Защо тогава се предлага процедурата за съставянето на бюджетът за 2014 година да бъде проведена по новия закон, който както се досещате през 2013 година няма да бъде в сила. Това е първият ми въпрос.
Вторият въпрос е защо не се спряхте на Кодекс за публичните финанси, като включите примерно Закона за устройство на държавния бюджет. Тук искам да отворя една скоба и да кажа, че Законът за устройство на държавния бюджет аз не го оценявам като лош закон, нищо че е остарял, защото той както казвате в мотивите е един от най-малко променяните закони, в годините 8 или 9 пъти е променян, още повече че проблема не е в самия Закон за устройство на държавния бюджет, а в приложението му, в спазването му, включително от Министерство на финансите и другите ведомства.
На следващо място има неколко неща, които са изключително притеснителни. На първо място законопроектът предвижда в законите за годишните бюджети да се предвиждат изменения в действащото законодателство, които касаят само бюджетите за съответната година, само че досега нито едно правителство, нито едно министерство, включително и вашето, не го е правило това нещо. Каква е гаранцията, че следващото правителство, което ще изпълнява този закон, ще изпълнява тези законови разпореждания?
На следващо място, което е най-притеснителното. Ето го чл.48 в Глава „Бюджетни взаимоотношения”.Там има един текст, който го има в специалните закони – Закона за бюджета на Държавното обществено осигуряване, Закона за бюджета на Националната здравно осигурителна каса. Там има едни текстове, които са гарантиращи, да не ги чета сега дословно. Гарантират,че при неизпълнение на приходите държавният бюджет осигурява трансфери до размера на разходите, предвидени в бюджетната програма. Така е бил текстът винаги, само че тук добавяте едно изречение, което ме притеснява: „…ако това не води до влошаване на бюджетното салдо по консолидираната фискална програма”.
Аз разбирам, че бюджетите на Държавното обществено осигуряване и на Националната здравно осигурителна каса са част от консолидираната социална програма и очевидно е, че тук като че ли малко са засилени правата на Министерството на финансите, защото тук се посяга вече на осигурителни права, защото ти внасяш осигурителни вноски, още повече че нито ДОО, нито Националната здравно осигурителна каса събират приходи. Изведнъж някой се намесва в разходите, и то в разходите предвидени по програмата, по финансовия план за следващата година. Не знам дали съм ясен, но посяга се върху правата на хората, без да имат те вина затова. Не дай си боже, да не стигаме до такива ситуации.
Явно е намерението да се спазват строго фискалните правила, което се оценява надявам се от всички народни представители, но тук като че ли залитаме в другата крайност - ако това не води до влошаване на бюджетното салдо. Какво са виновни автономни обществени институции на трипартитно управление като Държавното обществено осигуряване, като Националната здравно осигурителна каса.
Те нямат финансова самостоятелност, но в рамките на техните бюджети те могат да се разпореждат, след като има един текст и за персонал, ако не се увеличава персонала.
Излиза, че Министерство на финансите, да не използвам грубата дума „кадрува” в обществени институции, но ако надзорните съвети, ако съответните управители нямат автономната самостоятелност да се разпореждат в рамките на бюджета, вярно е че тук става въпрос за превишаване на бюджета, но те при всички положения трябва да имат автономна самостоятелност. Като говоря за автономна самостоятелност се сещам и за един друг текст. Едва ли не вие казвате по какъв начин Законопроектът за държавния бюджет трябва да бъде приет в Народното събрание, а знаете че Народното събрание си има Правилник за организация на дейността на Народното събрание, където са разписани всички тези процедурни правила. Ако примерно тези текстове са записани в закона и след това се промени правилника, това е единият от вариантите, но аз не виждам смисъл в това да кажем председателят на Народното събрание да представя бюджета на Народното събрание в хода на бюджетната процедура, така както съдебната система сега представя бюджетите, както добре ви е известно на всички.
Това са в съвършено добронамерен тон бележките по проекта и ако има дискусия дано се включат и експертите, Вие разбира се господин Горанов и колегите, а не изключвам и гостите, защото виждам тук хора, които през годините са работили по тези проблеми. Да се опитаме да направим една дискусия,но не да се опитаме да излизаме извън рамките на социалната сфера и на социалния профил, ако мога така да се изразя, защото мисля че това ще бъде най-добре за нашата комисия. Ние не ангажираме общинските бюджети не защото там няма проблеми, а просто си има други комисии.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Аз благодаря за добронамереният тон. Общо взето аз продължавам да твърдя, вземам реплика от нейните думи, че в този закон правомощията на министъра на финансите се ограничават, напротив не се разширяват и това може да бъде доказано чрез систематично четене на сегашният устройствен закон ,който предполагам, че повечето хора не са чели в тази комисия и новия закон за публичните финанси. На въпросът за дефицита по консолидираната фискална програма, което изречение е добавено, тук по-скоро закона трябва да каже следното: Министерския съвет не може сам да вземе това решение. Когато се стигне до такава ситуация, в която салдото, гласувано от Парламента трябва да бъде променяно, за да се гарантират правата, този Министерски съвет трябва да си влезе в Парламента и да го промени, да си актуализира бюджета, за да не се стига на практика до абсолютно безконтролно превишение на показателите, които България освен че има ангажименти, заради които може да бъде вкарана в наказателна процедура, не се гарантира по никакъв начин върховенството на закона и това, че Парламента е този, който гласува годишния бюджет, бил той съставен и от три части – бюджет на социално осигурителните фондове най-широко казано, Здравно осигурителна каса и Държавно обществено осигуряване и държавния бюджет, като съдържащ в себе си разходите на държавните органи.
Що се касае до процедурите, въпрос на законодателна целесъобразност е в повечето европейски държави отделните органи, които имат претенции да харчат публични средства, застават пред обществото, представено от Парламент и си защитават позициите и за какво искат да изхарчат тези средства. Може да се прецени, че председателят на Народното събрание не е удачния, понеже той е разпоредителя с бюджета на Народното събрание, така пише в действащия Закон за устройство на държавния бюджет,може би ако не той е целесъобразно да се предложи друг, но е хубаво някой да излезе и в духа на коректност да обясни и Народното събрание, макар че е върховния орган на държавната власт, да обясни за какво планира да изразходва своя бюджет. Всички тези предложения са в духът на по-голяма прозрачност и отчетност.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Това се прави ежегодно при отчитане на бюджета.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Това се прави при отчитане, но защо да не се прави при планиране. Защо съответният председател на Народното събрание, който е бил в консултациите с изпълнителната власт при разработването на самостоятелния бюджет, обикновено той най-често освен че е ръководител на институцията, първи сред равни, той обикновено е представител на някакво управляващо мнозинство , било то формирано от една или няколко партии и не виждам , пак казвам , че това решение по целесъобразност, може да се предложи и друг вариант? В различните практики в отделните държави, които сме разглеждали през годините, намаляват ролята на министъра на финансите като едноличен защитник на всички политики или виновник за всички политики и в момента, в който един законопроект за бюджет влезе в Народното събрание, всеки един министър малкото или много средства, които има предвидени в неговата рамка трябва да защити съответната политика, която прилага.
Що се касае до взаимоотношенията с бюджетът на Държавно обществено осигуряване и определените законово регламентирани ограничения, те мисля че в последните закони за бюджета на ДОО мисля че ги няма, но знаете че там винаги има ограничение и Надзорния съвет може да извърши всякакви компенсирани промени по бюджета, с изключение на разходите за заплати. Тук е направен опит да се вкарат общи правила за управлението на разходите за персонал, като разбира се те са самостоятелни. Трипартитна организация и тя функционира съгласно разпоредбите на закона, така че това е въпрос на законодателна целесъобразност, дали да се остави. За тях правилата на формиране на възнагражденията, те се гласуват от Парламента като отделен ред в бюджета на ДОО, впоследствие някой самостоятелно, макар и представени вътре всички страни на социалния диалог, да може да променя този показател.
Това според нас е правилното решение,разбира се между първо и второ гласуване ще се направи доста сериозен дебат дали това по някакъв начин намалява суверенитетът на Националния осигурителен институт или просто се вкарват някакви правила,защото все пак няколко пъти използваме думите Министерство на финансите. Това е закон на българската държава, на българския Парламент, това не са някакви указания на министъра на финансите, той да дерибейства еднолично на целия публичен сектор.
Що се касае до влизането в сила. Този проблем с нов бюджетен закон винаги ще го има, защото той разглежда в себе си и съставянето на новия бюджет. Обхваща в себе си три години – съставянето на новия бюджет, изпълнението на текущия и отчетността.
Предложили сме този подход за влизане в сила от 2014 година, но прилагането му като правила на субординация между отделните участници в бюджетния процес още от 2011 година, тъй като в противен случай той на практика ще важи за бюджет 2015 година. Ако не се направи организация за съставянето му по тези правила, описани в него през 2011 г. за 2014 г., защото ако няма този текст, тогава влизайки в сила от 01 януари 2014 г. ще се прави по него закона за 2015 г. Това също е възможно решение, но ние сме предложили възможно според нас най-краткият срок за влизането му в сила.
Г-ЖА ЕМИЛИЯ МАСЛАРОВА:
Понеже пак става въпрос за концентрацията и аз пак казвам, че това е мой прочит на законопроекта, бихте ли казали ако имате представа колко са в момента правомощията на министъра на финансите, които са без контрол от Парламента и колко са в този закон.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
В момента ако отворите чл.34 и чл.35 на действащият Закон за устройство на държавния бюджет виждате една безграничност на правомощията на министъра на финансите. Ако прочетете този закон, ще видите че министъра на финансите няма право по новия закон еднолично да взема решения по отношение на предоставянето на допълнителни средства. Това ще става след влизането в сила на този закон само от Министерски съвет.
Ако отворите действащият Закон за устройството на държавния бюджет и по-специално действащите годишни закони за бюджети ще видите, че еднолично министъра със свой подпис може да промени всяка политика и програма на всяко министерство, което на практика нещо,което Парламента е приел със закон, може министъра или зам.министъра, който е упълномощил, с подписа си промени политики и програми на министерствата, гласувани от българския Парламент.
Това до голяма степен неглижира програмното бюджетиране и намалява връзката между плана и отчета на отделните ведомства, тъй като с лека ръка, без особена мотивация, може всеки министър, и това не е порок на бюджетите от последните няколко години, а откакто в България се въвежда подхода за програмното бюджетиране, всеки министър с лека ръка може да поиска от неговия колега да му промени и обърне надолу с главата всички политики и програми и това може да стане с едно писмо между двамата министри.
Тук с този закон ние отнемаме това право на министъра на финансите. Ние казваме, че този министър ако иска да си промени политиките, той трябва да влезе в Министерския съвет, да напише доклад, да се обнародва в Държавен вестник за това, че министъра Х иска да не отиват пари примерно за опазване чистотата на атмосферния въздух, а да отидат за политиката по опазване чистотата на водите примерно. Давам пример за Министерството на околната среда и водите, примерите могат да бъдат много.
В този смисъл ако министър Орешарски е имал съображения и е казал: „Тежко на този министър…”, той е прав. Бъдещ министър, който изпълнява бюджетът по този закон, ще трябва доста по-добре да планира и доста по-трудно ще му бъде безконтролно да извършва многобройни компенсирани промени, които между другото се налагат от живия живот, а не от своеволията на един или друг, защото критиката по отношение на предходното правителство за многото промени е повторена и по отношение на сегашното правителство, на Сметната палата критиката, тъй като един финансов план,който обхваща всички обществени отношения в тази държава,които се финансират от нея, няма как да е свещена крава и непроменим до йота, въпросът е кой орган да има тези правомощия.
Ако отворите действащият Закон за устройство на държавния бюджет чл.34 и чл.35, ще видите че сегашния министър на финансите (и между другото една от причините много години този закон да не бъде предлаган е не друго, а това че той въвежда допълнителни ограничения за правителството и в частност за Министерство на финансите) в него има и доста неща, които се повтарят в предишните закони за бюджета, които поправят 17 члена и 120 параграфа, ще видите текстове, които са от 10 години едни и същи. Примерно текстове, за които споменах са свързани с потенциалната възможност за допълване на бюджетите на Здравно осигурителната каса и на Държавното обществено осигуряване с ресурс в случай на неизпълнение на приходите, за да се гарантират именно правата на гражданите, които те черпят от разходната част при тези два бюджета.
Това допълнение е направено именно затова, за да не може безконтролно от Парламента да се раздува дефицита. Ако има риск дефицитът да бъде надхвърлен, да бъде така добро съответното правителство да влезе в Парламента и да си го актуализира.То е длъжно да гарантира правата и знаем до какво напрежение ще се стигне, ако в един момент не се изплатят пенсиите, но това не бива да става по някакъв автоматичен механизъм. Тези проблеми, свързани с баланса трябва да бъдат решавани винаги от българския Парламент.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Ако сте приключили, аз искам да кажа, че прекрасно разбирам логиката, за която говорите, само че не разбирам примерно логиката от къде накъде законопроектът ще казва,че резерва на Националната здравноосигурителна каса, ако добре си спомням текста, може да бъде харчен само за здравно осигурителни плащания. От къде накъде вие ще преценявате,или който и да е, ще преценява за какво ще се харчи резерва.Той е резерв, той е наречен оперативен резерв и ще се харчи в зависимост от конкретната ситуация, примерно за доболнична помощ, защото тук изключвате автоматично плащането за лекарства. Ако това е така, аз ви поздравявам. Плащанията за лекарства са по отделен параграф.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Нашата идея е била да не се харчат за заплати, това сме искали да кажем, можем да го прецизираме, можем да го допълним. Нашата идея не е била да се ограничават по някакъв начин правата. Това все пак е закон, дали ще бъде подкрепен от вас или не, дали ще бъде приет или не, той е закон равен на всички други закони, само че се опитва да вкара единни правила за управлението на всички публични средства, защото между другото вътрешното разделение, което в България сме си въвели е по силата на Конституцията и всички закони надолу, то за Европа не важи. Европа казва така: има централни фондове, има социално осигурителни фондове, има местни бюджети. Това са трите стълба, които Евростат по регламент задължават държавите членки да отчитат своите показатели пред Брюксел и същите тези показатели се използват при преценка доколко една държава изпълнява Пакта за стабилност и растеж и Договора за функциониране на Европейския съюз в тази част, в която са сложени ограниченията за размера на дефицита и дълга.
От една страна ние трябва да гарантираме, и ако някъде не сме го постигнали ще водим дебат между първо и второ гласуване, спазването на установения правов ред в държавата и субординацията между отделните власти.
От друга страна трябва да гарантираме че държавата може да си управлява общото салдо и ще ви дам пример. Много държави в Европейският съюз имат много лоши фискални показатели заради местните си власти, защото нямат механизъм за контрол на техните бюджети или поне нямат правила, по които да вкарат в някакви рамки техните бюджети. Една Аржентина примерно, която не е в Европейският съюз, но тя примерно фалира не само заради осигурителните си фондове, а най-вече заради местните бюджети. Една Унгария по същият начин, т.е. ние не трябва да централизираме вземането на решения, но трябва да създадем механизъм за субординация, така че да може правителството в един момент ако някои от съставните части на консолидираната фискална програма започне да харчи безконтролно, за да може правителството да постави в рамките, в които то е казало на Брюксел че ще бъде, то трябва да ограничава своите разходи.
Давам пример. Ако всички общини в един момент, ако приемем че няма някакъв закон за общинския дълг, няма някакви ограничения по отношение на общинския дълг и лимит затова, ако общините в един момент, сега е ликвидна банковата система и винаги е била, но сега е особено ликвидна, намерят от някъде 1 млрд.лева или 2 млрд.лева от банковата система и ги изхарчат, то тогава за да може консолидираната фискална програма да остане на дефицит от 1 млрд.лева, а общините изхарчат 1 млрд.лева непредвиден, то тогава правителството трябва от държавния бюджет да свие този 1 млрд.лева, за да останат общите сметки в тази рамка.Ясно е, че не може да се пипне социално осигурителният фонд, нито единия нито другия, ако общините безконтролно, без някакви правила и принципи управляват своите финанси, то тогава този който отговаря да общата координация, а това винаги е Министерския съвет, ще трябва да си свива своите разходи, за да може в рамките на общия дефицит да се включат разходите на другите независими органи и власти.
Г-ЖА ЕМИЛИЯ МАСЛАРОВА:
Говорейки за субординация между отделните институции, което е съвършено правилно, аз си задавам и другия въпрос. Субординация между отделните министри и отделните министерства по логиката на това, което Вие разсъждавате и коментирате, аз не случайно Ви попитах, защото на прочит над 100 са правомощията министъра на финансите по този закон, по които той няма контрола на Парламента.
В същото време обаче кой ще каже доколко са законосъобразни предложенията на министъра на финансите. Министъра на правосъдието ще има ли това право.
В първата гласа за фискалните правила сте записали това, което е в директивата и което е безспорно и коментирайки всичко това, че досега има безгранична власт, вие сте направили и едно друго нещо – в чл.24 сте записали едни извънредни обстоятелства, без да казва някой какво е извънредно обстоятелство.
Всеки един при тези правомощия, които има извънредното обстоятелство може да го аргументира по някакъв начин, защото по начина по който се представят нещата в този законопроект, действително се получава така, че министъра на финансите в никакъв случай не е ограничен. Точно обратното, неговата законосъобразност, неговите решения, неговите действия кой ще ги прецени, кой ще каже това е законосъобразно, това не. Хващам се за този казус в момента, нататък има още много други неща, за които бихме могли да говорим. Аз казах, че не искам да навлизам в детайли, защото трябва да вървим глава по глава, член по член. В чл.24 сте записали „извънредни обстоятелства”. Какво означават те?
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Там е записано: „Извънредно обстоятелство е необичайно събитие извън контрола на Министерския съвет, което има сериозно въздействие върху финансовата позиция на сектор „Държавно управление”, или период на икономически спад над 3 на сто в реално изражение”. При този случай се допуска временно отклонение от средносрочната бюджетна цел за структурен дефицит на годишна основа.
В чл.24, ал.1 се казва: „24 (1) Неизпълнението на средносрочната бюджетна цел за структурния дефицит на годишна основа се допуска при извънредни обстоятелства и при условие че непостигането й е в размер, който не застрашава фискалната устойчивост в средносрочен план”.
Ще кажете: текста е твърде общ. Вие бяхте министър, при който социалното министерство влезе в Европейският съюз и виждате колко общо и по принцип са формулирани директивите. Тук говорим за структурен дефицит, който няма нищо общо с дефицита на начислена основа или дефицита на касова основа, който се одобрява от българския Парламент.
Структурният дефицит е икономически показател, който се наблюдава и който е въведен именно с директивата, за която говорим. Структурният дефицит е много различен, за следващата година примерно се оценява на 0.5 и 0.7 на сто от брутния вътрешен продукт, но той е показател статистически, с който се анализира макро-икономическото развитие на съответните държави. Той не е дефицитът, за който българския Парламент гласува. Българският Парламент утвърждава 1,3 на сто.
Вероятно сте прави, че има твърде много неща, които не могат да бъдат написани в този закон и на няколко места има препратки към указания на министъра на финансите.
Това, което обаче се постига с него е, че се казва къде има такива, докато в действащия закон и в сегашния начин на съставяне и управление на бюджета нещата се случват на база на емпирично натрупване и практики от живия живот без никакъв регламент. Примерно за организацията на касовото управление, системата на единната сметка. Всяка година разписваме по 40 -50 текста в Преходните и заключителни разпоредби на годишния закон на държавния бюджет.
Централизираното внасяне на осигурителните вноски, което е една добра техника, което спестява много разходи за банково обслужване и така или иначе виждате, че то по никакъв начин не ограничава правата на осигурените за сметка на бюджета. Също всяка година с едни многобройни текстове се урежда в годишните закони с държавния бюджет.
Половината от текстовете, които виждате в предложеният законопроект за публичните финанси може да ги намерите, ако отворите Преходните и заключителни разпоредби на всеки годишен бюджет. Това не значи, че не може практиката да продължи и занапред така, но не е редно утвърдили се с годините правила и норми да не намерят трайна уредба в един устройствен закон, вместо след като започнем да гласуваме след чл.17 ние да започнем да минаваме през теми, свързани със здравеопазването, образованието. Системата на делегираните бюджети години наред откакто се въведе от вашето правителство, предходното, тя си фигурира в годишния закон за държавния бюджет. Време е да си намери място в устройственият закон, който регламентира средното образование в Република България. Примерно финансирането на културните институти. Текстове в годишния закон за държавния бюджет - делегираните бюджети в културните институти от няколко години, текстове в годишния закон за държавния бюджет. Текстове, свързани със Закона за лечебните заведения. Да си отидат в Закона за лечебните заведения или в Закона за здравето, както правят в годишния закон за държавния бюджет.
Много примери мога да дам. Според нас, такова е и становището на Сметната палата, този закон подобрява отчетността и прозрачността на съставянето и изпълнението на бюджета, като търси запазване на съществуващия баланс и правомощия за отношенията между властите. Но така или иначе пак казвам, в субординацията изпълнителната власт носи отговорност за общият баланс, така че независимостта на отделните органи не трябва да е безгранична, дотолкова доколкото тя уврежда независимостта на изпълнителната власт от една страна да носи отговорност за общата сметка, от друга страна да няма по никакъв начин възможност не да контролира, а да създава правила през закон, правила как другите органи трябва да съставят и изпълняват своите бюджети, така че да се гарантира в края на краищата, че общото салдо на държавата, което е сбор от абсолютно всички сметки в държавата, даже по правилата на Евростат. Ще ви кажа, че и БДЖ е вътре в сметката, Национална компания Железопътна инфраструктура е в сметката, лечебните заведения са в сметката, и много други неща, тъй като наръчника е няколко стотин страници и включва куп преобразувания, които включват във фискалния резултат на държавата по методиката на Евростат куп показатели, които не са достояние на публиката.
Примерно, и не случайно тук се коментира този въпрос, ако едно държавно предприятие, било то и търговско дружество, независимо от вида му, получава по-голяма част от финансирането си от бюджета под една или друга форма, автоматично за Евростат, това става бюджет, независимо от организационната си форма, защото Евростат казва, че то е под контрола и зависи от правителството или зависи от централната власт, дотолкова доколкото неговото финансиране изцяло зависи от решението на правителството. Те автоматично неговият баланс го включват в сметката на държавата и той влияе върху този баланс.
Екипът на Министерството на финансите е готов да участва в задълбочен професионален дебат между първо и второ гласуване, какъвто предложите или прецените, защото наистина е много специализиран закона. Пак казвам, търсили сме баланс и смея да твърдя, продължавам да твърдя, че в този закон правомощията на министъра на финансите се ограничават , не се разширяват. Аз съм готов да го водя този спор с който иска, текст по текст.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Благодаря Ви, господин Горанов. Други въпроси, мнения.
Има думата г-жа Валентина Стефанова от Комисията за финансов надзор.
Г-ЖА ВАЛЕНТИНА СТЕФАНОВА:
Благодаря за това че ми дадохте думата. Комисията за финансов надзор вече е изразила своите бележки по законопроекта и няма да ги повтарям, за да не губим времето на комисията. Те са дадени в детайли в съгласувателната процедура.
Това, на което бих искала да обърна внимание от името на комисията е казаното от господин Горанов, за тази независимост на отделни държавни органи и за принципа и механизма на субординация.
На първо място със законопроектът според нас се променят текстове от Закона на Комисията за финансов надзор, която промяна не произтича по никакъв начин от необходимостта да се транспонира европейското законодателство и от принципите, които сега са заложени в законопроекта.
Няма връзка между тези принципи, между тази опасност, за която споменахте за безконтролното харчене и т.н и промяната, която се прави във връзка с бюджета на Комисията за финансов надзор.
Комисията е независим орган и тази независимост точно по този начин е прокламирана, по този механизъм, с отчитането й пред Народното събрание и с приемането на бюджета от Народното събрание, като министъра на финансите и Министерски съвет не правят промени по бюджета , а само изразяват становища.
Аз съм длъжна да дам тези бележки и да обърна внимание, че по този начин, с този закон се прокарват неща, които не произтичат от европейското законодателство, от необходимостта да бъде стабилизирана и финансовата политика и да се прекрати тази раздробеност на финансовата политика и т.н.
Комисията за финансов надзор има статуквото на банков надзор в БНБ и този модел трябва да бъде запазен и финансовата гаранция за това от гледна точка приемането на нейния бюджет.
Искам да обърна внимание,че Комисията за финансов надзор е орган в международните организации на комисиите за ценни книжа и на застрахователните институции и тези органи изискват тя да бъде независима от външна политическа намеса, от бизнес влияние, както и да разполага с адекватни на нейната дейност ресурси.
При положение, че комисията се отчита пред Народното събрание, това би следвало да е органа, който да прецени нейната политика, необходимостта от финансово обезпечаване на тази политика.
При положение, че се създава нова регулация на финансовият надзор и предстоят проверки на начина не само по който отделните финансови органи заедно и еднакво осъществяват този финансов надзор, но и на това доколко те са обезпечени финансово, би следвало държавата до осигури този ангажимент, който е поела към Европейския съюз, да осигури на надзорния орган една независимост от тази гледна точка.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Благодаря, само че трудно схващам разбирането държавен орган да бъде в зависимост и т.н. и в този контекст ми се ще да продължа по това, което казахте, но в друга посока. Добре, субординация на политики, на отговорности, на взаимна зависимост ако щете, но да кажем осигурителните фондове – Националния осигурителен институт и Националната здравно осигурителна каса са автономни, техните бюджети дори са извън държавния бюджет.
Второ. Това са обществени институции, там има хора включително и представители на държавата, доколкото държавата има участие като осигурителни вноски, това са хора които управляват публични пари, публичен ресурс. Добре е да има правила, само че на мен ми се струва, че се прекалява със засилването на тези правила до намесата затова какъв персонал ще има там. Това ми идва малко в повече, т.е. надзорния съвет, трипартитен надзорен съвет, където има различни представители, не могат да преценят какъв персонал трябва да има, те знаят, в закона е разписано какви пари трябва да харчат, изведнъж вие презюмирате, че те ще си позволят да увеличат щата, да увеличат заплати и т.н.
Някой други колеги желаят ли да вземат думата.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Мога ли да дам общ коментар.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Това е големият въпрос, управлението на парите на осигурените трябва да става по правила и трябва да става изключително прозрачно, когато става въпрос за пари на някого, на осигурените в случая. Абсолютна прозрачност и отговорност, само че изведнъж се залагат някакви правила, които пак повтарям не им е мястото там.
Г-ЖА ЕМИЛИЯ МАСЛАРОВА:
След това общият текст се разписва с указание на министъра на финансите.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Кратък коментар по темата за независимостта. Законът се е водил от опита да вкара малко ред в относително обърканата система от субординация при съставянето на бюджета. Защо е объркана? Защото Конституцията ни е приета знаете кога, тогава нито е имало Здравно осигурителна каса, нито Комисия за финансов надзор, нито дори Национален осигурителен институт и бюджет на Държавното обществено осигуряване. В българската Конституция се говори само за държавен бюджет. Вие знаете прекрасно, че по отношение на законодателната инициатива депутатите имат едно ограничение. Никой друг освен Министерският съвет не може да внася държавния бюджет. През 2003 г. Конституционният съд разсъждавайки върху достатъчността като една нравствена категория обяви определени членове на годишния закон за 2003 г. за противоконституционни, защото не осигурявали достатъчно пари за функционирането на съдебната система, на органите на съдебната власт и от тогава Парламента (аз не знам да го пише във вашия правилник и това най-добронамерено го казвам) провеждате едни гласувания. Онзи ден гласувахте три пъти един и същи закон, защото колегите от Комисията по финансов надзор понеже били независими, смятат че могат да си внесат Закон за бюджета. Това няма как да стане, законът за бюджета се внася от правителството. Те са независими в техните решения, нито един министър или някой друг няма правомощия да влезе и да реши вместо комисията едно или друго решение по отношение на поднадзорните лица на Комисията за финансов надзор,но тя не е независима от държавата, тя трябва да спазва общите правила и нейния бюджет да се гласува от Народното събрание. Те искат да пише, че са независим бюджет и да бъдат на отделен член в закона. Вижте действащият годишен закон за бюджета за която й да е година. Конституционният съд и Народното събрание са в чл.6, не са в отделен член. Например Президентството, с него започва чл.6 от таблицата , в която са изредени министерствата. Комисията за финансов надзор, защото трябва да бъде най-независима, трябва да бъде на отделен член.
Това е въпрос на законодателна целесъобразност, но конституционните органи и независимите власти са ясни какви са и ги пише в Конституцията и дори те нямат претенциите че трябва да се внасят отделно техните закони. Народното събрание примерно не си внася отделен бюджет за Народното събрание, в Конституцията е записано, че бюджета му е независим, с последните промени от 2006 г. и 2007 г. ако не се лъжа. Народното събрание няма претенцията да си внася самостоятелен бюджет, различен от внесения от Министерски съвет, за да правите по 6 гласувания в зала на първо четене, при положение че в българската Конституция много ясно е записано на първо четене какво се прави, на второ четене какво се прави и т.н.Този закон не може да премахне някои несъвършенства, някои непълноти по-скоро в действащата Конституция, но се опитва да вкара малко ред в това отношение. Никой не иска да отнема независимостта на Комисията за финансов надзор.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Господин Горанов, позволявам си да Ви прекъсна, защото оставам с усещането, надявам се и колегите да разсъждават по същия начин, че комисията става терен за решаване на проблемите между Министерство на финансите и тях. Нататък тръгна дискусията.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Не, ние нямаме проблеми, но аз не мога притесненията на колегите да не ги изясня пред вас, след като те занимават Комисията с надзора върху небанковия сектор. Аз като заместник-министър на финансите искам да посоча мотивите. Ако вашата комисия иска да разшири обхвата си в тази насока, няма лошо.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Ние нямаме такива намерения.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Искам само да кажа, че не е нищо тенденциозно. Светната палата вече не е определена като независима, конституционно независимите бюджети са изяснени. Колегите също имат претенции, че трябва да бъдат независими. Те са зависими, но само от Парламента, те са независими от изпълнителната власт, както и Комисията за финансов надзор.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Господин Горанов, Вие прекрасно знаете, че институциите за които говорим в специалните закони имат определен ред за съставяне, внасяне по съответния ред на техните бюджети. Те внасят един бюджет, независимо от съгласувателната процедура с Министерство на финансите предварително, който на вас не ви харесва или на който и да е министър на финансите и на което и да е правителство и тогава възникват проблемите. Ние имаме определен начин на внасяне на законопроекти, който е разписан в специалните закони, както е на Здравната каса, както е на НОИ. Например на Здравната каса той се внася по инициатива на управителя на касата, минава през Надзорния съвет, минава през министъра на здравеопазването и влиза в Министерски съвет. Тази процедура е разписана. В същият момент е казано, че съгласувателната процедура с Министерство на финансите е предхождаща процедура. След като са разписани тези правила откъде възникват тези проблеми на мен не ми стана много ясно.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Колегите искат да са независими от Министерският съвет дори и по отношение внасянето на бюджета си, те искат да внесат сами бюджета в Народното събрание.
Г-ЖА ВАЛЕНТИНА СТЕФАНОВА:
Не, това въобще не е така.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Аз мисля, че те искат по-различен бюджет, но това е друга тема. Колеги, нека да прекъснем разговорите с това. Други мнения.
Има думата г-жа Мика Зайкова.
Г-ЖА МИКА ЗАЙКОВА:
Аз искам да задам само някои въпроси на господин Горанов. Знаете, че в чл.6 на директивата, която трябва да транспонираме е записано, че трябва да се създаде независим орган за одит.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Става дума за независим орган, който да прави преценка дали макрорамката е читава.
Г-ЖА МИКА ЗАЙКОВА:
Този орган е споменат само в Преходните и заключителните разпоредби на закона. Така или иначе този орган ще работи поне с първостепенните разпоредители. Той ще работи с министъра на финансите и ще прави оценки, но никъде няма дори дума за взаимоотношенията на този орган с тези, които разработват проекта за бюджета на държавата, които разработват как ще се разходват публичните финанси. Все пак в текст от този закон трябваше да е записано.
Второ. Наистина много съм притеснена от фактът, че министъра на финансите, който й да е той, иска да се прави на синдик в този закон. Става въпрос за банките, което е малко встрани от темата.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Тук приемаме аргументи, свързани само с дейността на комисията.
Г-ЖА МИКА ЗАЙКОВА:
Аз задавам този въпрос, господин Горанов може и да ми отговори. По отношение на НЗОК и на осигурителната система аз искам да задам следния въпрос във връзка с единната сметка. Там вече нещата стават доста неприятни. Да, единната сметка трябва да я има, тя е нещо хубаво, нещо ново, само че тя ще създава доста сериозни проблеми, защото накуп там ще влизат парите за осигурените пенсионно и парите за данъците. Аз не искам да кажа, че НАП първо ще си изтегли данъците.
ЗАМ.ПРЕДС. ХАСАН АДЕМОВ:
Това е дискусия, която я водехме на предишното заседание.
Г-ЖА МИКА ЗАЙКОВА:
Това би създало известен проблем по отношение на осигурените лица.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Във връзка със закона за ДДС, който утре ще се разглежда в зала, искам да кажа, че според нас опасенията, че права на осигурен и осигурител ще бъдат засегнати са неоснователни, дотолкова доколкото и сега закона гарантира че невнасянето на осигурителни вноски от страна на работодателя не лишава осигурените от права. Ако трябва да се върна на дискутираният въпрос дали осигуряващите се имат възможност да ползват права от ДОО ще кажа следното: здравното осигуряване им дава право да декларират, че искат точно здравно осигурителни вноски да внесат и да ползват права от Здравно осигурителната каса. Въпросът е дали самоосигуряващите се лица да могат да ползват права от ДОО, като си направят вноската и да черпят права от осигурителната система, ако изберат този начин, същевременно дължейки други данъци. Ние имаме принцип, че от неправомерни действия права не следва да се черпят.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Аз предлагам да не навлизаме в тази дискусия, защото ще трябва да отделим дълго време на нея. Предлагам да се концентрираме върху темата, която разглеждаме.
Колеги, заповядайте ако имате въпроси. От гостите има ли някой, което желае да изрази мнения, предложения. Няма.
Закривам дискусията.
Колеги, подлагам на гласуване Законопроект за публични финанси с вносител Министерски съвет.
Който е съгласен да бъде подкрепен този законопроект, моля да гласува.
Гласували:
„за” – 9,
против – 4,
въздържали се – 1.
Приема се предложения законопроект.
Колеги, благодаря ви за участието в заседанието на комисията.
Закривам днешното заседание.
ЗАМЕСТНИК-ПРЕДСЕДАТЕЛ: ХАСАН АДЕМОВ
На 14 ноември 2012 година, (сряда) от 14.30 часа в зала „Огледална”, пл. Народно събрание 2 се проведе редовно заседание на Комисията по труда и социалната политика.
Заседанието беше открито и ръководено от заместник председателя Хасан Адемов.
ЗАМ.ПРЕДС. ХАСАН АДЕМОВ:
Уважаеми колеги народни представители, уважаеми гости, откривам заседанието на Комисията по труда и социалната политика.
Дневният ред за днешното заседание е от една точка и тя е:
1. Представяне, обсъждане и гласуване на Законопроект за публичните финанси, № 202-01-60, внесен от Министерски съвет на 10.10.2012 г.
Който е съгласен с така предложения дневен ред, моля да гласува.
Гласували „за” – 12, против – няма, въздържали се – няма.
Дневният ред е приет.
Преди да пристъпим към обсъждането на законопроектът, искам да ви информирам, че в Комисията по труда и социалната политика е получено писмо от 106 пенсионери от с.Драгомирово, община Свищов с настояване за индексиране на пенсиите от 01 януари 2013 година. Който иска може да се запознае с писмото в Комисията по труда и социалната политика в Секретариата на комисията.
Преди да пристъпим към обсъждането на законопроектът искам да ви представя и нашите гости:
Г-н Владислав Горанов – заместник министър на финансите
Г-жа Илияна Владова – Началник отдел в дирекция „Държавни разходи в Министерство на финансите
Г-жа Анна Андонова - Началник отдел „Нормативна дейност в дирекция „Правна” на Комисията за финансов надзор.
Г-н Цветослав Миков – Началник отдел в дирекция „Бюджет” в Министерство на финансите
Г-жа Валентина Стефанова – Началник отдел „Методология и жалби” Дирекция „Правна” в Комисията за финансов надзор
Г-жа Антоанета Ганчева – Главен актюер в Национален осигурителен институт
ПО ТОЧКА ЕДИНСТВЕНА ОТ ДНЕВНИЯ РЕД:
Бързам да дам думата на господин Владислав Горанов да представи внесения законопроект.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Уважаеми господин председателстващ, уважаеми госпожи и господа народни представители, накратко ще ви представя Законопроектът за публичните финанси, внесен от Министерския съвет. С него се изпълнява част от програмата на правителството за нова нормативна уредба в областта на управлението на публичните финанси. Бързам да кажа, че той е плод на многогодишна работа на различни екипи на Министерство на финансите. Сегашният Закон за устройство на държавния бюджет е от 1996 година. Той е много широк като норми, но е значително остарял. Отделно след членството на Република България в Европейският съюз има доста документи – директиви и регламенти на Съвета и въобще европейски закони, които ние трябва да транспонираме в нашето национално законодателство.
С приемането му се транспонира европейската директива 85/ЕС/2011, като се създават и условия за изпълнение на относимите регламенти, които споменах, приети в края на 2011 година.
В Законопроектът за публичните финанси естествено е в приложение на Пакта за финансова стабилност и е в изпълнение на препоръките на Сметната палата за по-добро регламентиране на функциите и компетентностите на отделните участници в бюджетния процес.
С него се цели и въвеждане на разпоредбите на Дял ІІІ („Фискален пакт”) от Договора за стабилност, координация и управление в Икономическия и паричен съюз.
Законопроектът предвижда в един нормативен акт да се уреди общото устройство и структура на публичните финанси. След приемането му ще бъдат отменени Закона за устройство на държавния бюджет и Закона за общинските бюджети. В него са обобщени националните фискални правила, приложими за целия сектор „Държавно управление” и подсекторите на централно и местно ниво, в т.ч. и за социално осигурителните фондове. Предвидени са разпоредби, уреждащи целия бюджетен акцент, с процес акцент върху многогодишното фискално планиране, отчетността и бюджетната дисциплина. Институционализира се и програмният подход на бюджетиране и се създават предпоставки за повишаване на бюджетната прозрачност и публичност на провежданите политики. Въвеждат се и разпоредби за отчетност и статистика на публичните финанси, в съответствие с методологията на Евростат.
Законопроектът акцентира върху засилване на взаимоотношенията между законодателна, изпълнителна и съдебна власт и общините, с оглед спазването на общите ограничения, правила и процедури за постигане на целите на фискалната политика при осигурена самостоятелност на бюджетите на отделните конституционно скрепени власти.
Регламентирани са и бюджетните взаимоотношения на държавния бюджет, бюджетите на Държавното обществено осигуряване, Националната здравна осигурителна каса, общинските бюджети и друг състави на консолидираната фискална програма, както и финансовите взаимоотношения с общия бюджет на Европейския съюз и други програми.
В него са засегнати редица нови моменти за въвеждане на надеждни практики за прогнозиране, наблюдение и управление на бюджетите, включени в консолидираната фискална програмата и попадащи в сектор „Държавно управление”.
В частта, касаеща Комисията по труда и социалната политика искам да акцентирам върху това, че са ясно определени взаимоотношенията на държавния бюджет и бюджетите на социално осигурителните фондове, като е направена препратка към специалните закони за условията и реда за определяне на бюджетните взаимоотношения, с оглед постигане на съгласуваност на показателите по бюджетите в консолидираната фискална програма, заложени изисквания за постигане на съответствия на относимите показатели по бюджетите ДОО и НЗОК с тези по държавния бюджет.
Предвидена е възможност и са определени условия, при които може да се предоставят допълнителни трансфери от централния бюджет по бюджетите на Държавно обществено осигуряване в случай на превишение на предвидените разходи за пенсии, помощи и обезщетения над предвидените.
Осигурена е правна възможност за прилагане на програмен формат на бюджетите на Държавно обществено осигуряване и приемане на разходната част по области на политики или по бюджетни програми. Пак казвам, осигурена е правна възможност, в зависимост от решението на управителните органи на НОИ.
Предложена е подробна процедура за разглеждане и приемане на бюджетите в Народното събрание, както и изисквания относно структурата и показателите по бюджетите на Държавното обществено осигуряване и останалите фондове, администрирани от Националния осигурителен институт в частта на изпълнението на бюджетите и регламентирането за извършване на компенсирани промени по консолидирания бюджет на Държавното обществено осигуряване, в т.ч. и за промените между показателите по бюджетите на Националния осигурителен институт със съответните ограничения.
Разширяват се използваните финансово-правни форми и се заличават някои съществуващи, които в практиката са загубили своето значение или са несъотносими към новата уредба, в резултат на което са прецизирани терминологията и дефинициите, като например в структурата на държавния бюджет отпада обособяването на републикански бюджет, прекратява се използването на извънбюджетни фондове и сметки и се определят ясно форми като бюджет, сметки за средства от Европейския съюз и сметки за чужди средства със съответни дефиниции за техните разпоредители.
В резултат на анализ на нормативната уредба в частта, относима към бюджетният процес в Преходните и заключителни разпоредби на законопроектът са предложени доста на брой изменения и допълнения в много закони, с които се цели хармонизация на терминологията и закриването на извънбюджетни сметки и фондове.
По наше мнение, такава е и позицията на Сметната палата, това е един закъснял, навременен от гледна точка на това, че идва да замени един доста остарял Закон за устройство на държавния бюджет, той модернизира устройството и начина, по който са организирани публичните финанси в съответствие с регламентите на Европейския съюз по отношение на отчетността на публичния сектор и създава условия България да може да управлява в съответствие с критериите на Евростат публичните си финанси.
Във всеки случай той е по-подробен и доста по-хармонизиран с модерните практики спрямо съществуващия твърде общ Закон за устройството на държавния бюджет от 1996 година.
Благодаря.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Благодаря Ви, господин Горанов.
Колеги от другите институции, имате ли нещо да добавите.
Давам думата на народните представители. Заповядайте колеги за въпроси, мнения и коментари по това, което каза господин Горанов и по това, което е предвидено в Законопроекта за публичните финанси.
Г-ЖА ЕМИЛИЯ МАСЛАРОВА:
Аз разбира се ще взема отношение, предполагам че ще имам възможност и в залата да се изкажа и разбира се, че там в много по-голяма степен ще говорят тесните специалисти по проблемите на публичните финанси, изобщо на финансирането.
Това което искам да кажа най-напред е да благодаря, че дойде заместник министър на финансите, когато разглеждаме този законопроект.
Бих посъветвала заместник министърът да не казва колко дълго време се работи по този законопроект, защото ако две петилетки отиват за разработване на такъв законопроект, трябва да ви кажа, че не е най-добрата атестация . Това е моето лично мнение, разбира се.
Аз ще бъда съвършено кратка и искам да кажа, че всъщност тук разбира се като страна членка на Европейският съюз ние сме задължени до края на следващата година ако се не лъжа да транспонираме в нашето законодателство директивата 2011/ЕС/85 на Съвета на Европа и съответно изискванията по тази директива. Мисля си, че точно така използвайки предлога, че с едно транспониране на директивата в този му законопроект, в този му вид предложен (аз искрено се надявам че той няма да бъде в този вид в крайния си вариант) се създават едни прецеденти.
Вчера и ние обсъждахме на Парламентарна група и аз внимателно слушах и нашите финансисти, включително и господин Орешарски. Той завърши с това, че тежко и горко на този министър на финансите, на който ще му се възложат всички тези неща в компетенциите, който и да било той. Разбира се той е много деликатен и винаги се изказва много деликатно, но аз мисля че тук се създава възможност за една бих казала абсолютна власт на министъра на финансите, на публичните финанси в страната.
На следващо място ми се струва, че мнението на Парламента, контрола на Парламента по бюджетните процедури е почти елиминиран, или е неглижиран. Няма да коментирам за социалният диалог, той въобще не присъства в поднесения ни законопроект. Бих казала и още нещо, че се принизява ролята на Министерският съвет, а пък за колегите от ПП ГЕРБ трябва да кажа, че по този начин се принизява ролята и на премиера.
По същият начин ми се струва, че взаимоотношенията между общините и министъра на финансите се превръщат в едно взаимоотношение не на партньори на различни равнища и разпоредители с бюджетни средства, а се превръща в едни хора, които трябва да слушат и един, който трябва да нарежда.
За мен определено трябва да се направи една много сериозна преработка и разбира се в обсъждането в зала ще дам и аргументите, които са свързани с това кое не отговаря на изискванията на директивата, защото тук пак казвам, благовидната роля че ние трябва да транспонираме една директива вместо да вървим към децентрализация ние вървим към тотална централизация и всичко е съсредоточено в ръцете на един човек. Не че министърът на финансите няма много сериозна, много важна роля в управлението на една страна, никой не го подценява. Не че Министерство на финансите не е било винаги министерството, което създава определени рамки и параметри, с които се съобразяват и другите министерства, но тук нещата са според мен далеч над допустимите рамки и параметри, така че нашата Парламентарна група няма да подкрепи законопроекта.
Благодаря.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Благодаря Ви, госпожо Масларова.
Други изказвания.
Аз колеги искам да си позволя да задам няколко въпроса към вносителите, за да се опитаме все пак да направим някаква дискусия. В последната част на законопроектът е казано, че се предвижда да влезе в сила от 01 януари 2014 година, което означава че дотогава ще действат старите устройствени закони – Закона за устройство на държавния бюджет и Закона за общинските бюджети. Защо тогава се предлага процедурата за съставянето на бюджетът за 2014 година да бъде проведена по новия закон, който както се досещате през 2013 година няма да бъде в сила. Това е първият ми въпрос.
Вторият въпрос е защо не се спряхте на Кодекс за публичните финанси, като включите примерно Закона за устройство на държавния бюджет. Тук искам да отворя една скоба и да кажа, че Законът за устройство на държавния бюджет аз не го оценявам като лош закон, нищо че е остарял, защото той както казвате в мотивите е един от най-малко променяните закони, в годините 8 или 9 пъти е променян, още повече че проблема не е в самия Закон за устройство на държавния бюджет, а в приложението му, в спазването му, включително от Министерство на финансите и другите ведомства.
На следващо място има неколко неща, които са изключително притеснителни. На първо място законопроектът предвижда в законите за годишните бюджети да се предвиждат изменения в действащото законодателство, които касаят само бюджетите за съответната година, само че досега нито едно правителство, нито едно министерство, включително и вашето, не го е правило това нещо. Каква е гаранцията, че следващото правителство, което ще изпълнява този закон, ще изпълнява тези законови разпореждания?
На следващо място, което е най-притеснителното. Ето го чл.48 в Глава „Бюджетни взаимоотношения”.Там има един текст, който го има в специалните закони – Закона за бюджета на Държавното обществено осигуряване, Закона за бюджета на Националната здравно осигурителна каса. Там има едни текстове, които са гарантиращи, да не ги чета сега дословно. Гарантират,че при неизпълнение на приходите държавният бюджет осигурява трансфери до размера на разходите, предвидени в бюджетната програма. Така е бил текстът винаги, само че тук добавяте едно изречение, което ме притеснява: „…ако това не води до влошаване на бюджетното салдо по консолидираната фискална програма”.
Аз разбирам, че бюджетите на Държавното обществено осигуряване и на Националната здравно осигурителна каса са част от консолидираната социална програма и очевидно е, че тук като че ли малко са засилени правата на Министерството на финансите, защото тук се посяга вече на осигурителни права, защото ти внасяш осигурителни вноски, още повече че нито ДОО, нито Националната здравно осигурителна каса събират приходи. Изведнъж някой се намесва в разходите, и то в разходите предвидени по програмата, по финансовия план за следващата година. Не знам дали съм ясен, но посяга се върху правата на хората, без да имат те вина затова. Не дай си боже, да не стигаме до такива ситуации.
Явно е намерението да се спазват строго фискалните правила, което се оценява надявам се от всички народни представители, но тук като че ли залитаме в другата крайност - ако това не води до влошаване на бюджетното салдо. Какво са виновни автономни обществени институции на трипартитно управление като Държавното обществено осигуряване, като Националната здравно осигурителна каса.
Те нямат финансова самостоятелност, но в рамките на техните бюджети те могат да се разпореждат, след като има един текст и за персонал, ако не се увеличава персонала.
Излиза, че Министерство на финансите, да не използвам грубата дума „кадрува” в обществени институции, но ако надзорните съвети, ако съответните управители нямат автономната самостоятелност да се разпореждат в рамките на бюджета, вярно е че тук става въпрос за превишаване на бюджета, но те при всички положения трябва да имат автономна самостоятелност. Като говоря за автономна самостоятелност се сещам и за един друг текст. Едва ли не вие казвате по какъв начин Законопроектът за държавния бюджет трябва да бъде приет в Народното събрание, а знаете че Народното събрание си има Правилник за организация на дейността на Народното събрание, където са разписани всички тези процедурни правила. Ако примерно тези текстове са записани в закона и след това се промени правилника, това е единият от вариантите, но аз не виждам смисъл в това да кажем председателят на Народното събрание да представя бюджета на Народното събрание в хода на бюджетната процедура, така както съдебната система сега представя бюджетите, както добре ви е известно на всички.
Това са в съвършено добронамерен тон бележките по проекта и ако има дискусия дано се включат и експертите, Вие разбира се господин Горанов и колегите, а не изключвам и гостите, защото виждам тук хора, които през годините са работили по тези проблеми. Да се опитаме да направим една дискусия,но не да се опитаме да излизаме извън рамките на социалната сфера и на социалния профил, ако мога така да се изразя, защото мисля че това ще бъде най-добре за нашата комисия. Ние не ангажираме общинските бюджети не защото там няма проблеми, а просто си има други комисии.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Аз благодаря за добронамереният тон. Общо взето аз продължавам да твърдя, вземам реплика от нейните думи, че в този закон правомощията на министъра на финансите се ограничават, напротив не се разширяват и това може да бъде доказано чрез систематично четене на сегашният устройствен закон ,който предполагам, че повечето хора не са чели в тази комисия и новия закон за публичните финанси. На въпросът за дефицита по консолидираната фискална програма, което изречение е добавено, тук по-скоро закона трябва да каже следното: Министерския съвет не може сам да вземе това решение. Когато се стигне до такава ситуация, в която салдото, гласувано от Парламента трябва да бъде променяно, за да се гарантират правата, този Министерски съвет трябва да си влезе в Парламента и да го промени, да си актуализира бюджета, за да не се стига на практика до абсолютно безконтролно превишение на показателите, които България освен че има ангажименти, заради които може да бъде вкарана в наказателна процедура, не се гарантира по никакъв начин върховенството на закона и това, че Парламента е този, който гласува годишния бюджет, бил той съставен и от три части – бюджет на социално осигурителните фондове най-широко казано, Здравно осигурителна каса и Държавно обществено осигуряване и държавния бюджет, като съдържащ в себе си разходите на държавните органи.
Що се касае до процедурите, въпрос на законодателна целесъобразност е в повечето европейски държави отделните органи, които имат претенции да харчат публични средства, застават пред обществото, представено от Парламент и си защитават позициите и за какво искат да изхарчат тези средства. Може да се прецени, че председателят на Народното събрание не е удачния, понеже той е разпоредителя с бюджета на Народното събрание, така пише в действащия Закон за устройство на държавния бюджет,може би ако не той е целесъобразно да се предложи друг, но е хубаво някой да излезе и в духа на коректност да обясни и Народното събрание, макар че е върховния орган на държавната власт, да обясни за какво планира да изразходва своя бюджет. Всички тези предложения са в духът на по-голяма прозрачност и отчетност.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Това се прави ежегодно при отчитане на бюджета.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Това се прави при отчитане, но защо да не се прави при планиране. Защо съответният председател на Народното събрание, който е бил в консултациите с изпълнителната власт при разработването на самостоятелния бюджет, обикновено той най-често освен че е ръководител на институцията, първи сред равни, той обикновено е представител на някакво управляващо мнозинство , било то формирано от една или няколко партии и не виждам , пак казвам , че това решение по целесъобразност, може да се предложи и друг вариант? В различните практики в отделните държави, които сме разглеждали през годините, намаляват ролята на министъра на финансите като едноличен защитник на всички политики или виновник за всички политики и в момента, в който един законопроект за бюджет влезе в Народното събрание, всеки един министър малкото или много средства, които има предвидени в неговата рамка трябва да защити съответната политика, която прилага.
Що се касае до взаимоотношенията с бюджетът на Държавно обществено осигуряване и определените законово регламентирани ограничения, те мисля че в последните закони за бюджета на ДОО мисля че ги няма, но знаете че там винаги има ограничение и Надзорния съвет може да извърши всякакви компенсирани промени по бюджета, с изключение на разходите за заплати. Тук е направен опит да се вкарат общи правила за управлението на разходите за персонал, като разбира се те са самостоятелни. Трипартитна организация и тя функционира съгласно разпоредбите на закона, така че това е въпрос на законодателна целесъобразност, дали да се остави. За тях правилата на формиране на възнагражденията, те се гласуват от Парламента като отделен ред в бюджета на ДОО, впоследствие някой самостоятелно, макар и представени вътре всички страни на социалния диалог, да може да променя този показател.
Това според нас е правилното решение,разбира се между първо и второ гласуване ще се направи доста сериозен дебат дали това по някакъв начин намалява суверенитетът на Националния осигурителен институт или просто се вкарват някакви правила,защото все пак няколко пъти използваме думите Министерство на финансите. Това е закон на българската държава, на българския Парламент, това не са някакви указания на министъра на финансите, той да дерибейства еднолично на целия публичен сектор.
Що се касае до влизането в сила. Този проблем с нов бюджетен закон винаги ще го има, защото той разглежда в себе си и съставянето на новия бюджет. Обхваща в себе си три години – съставянето на новия бюджет, изпълнението на текущия и отчетността.
Предложили сме този подход за влизане в сила от 2014 година, но прилагането му като правила на субординация между отделните участници в бюджетния процес още от 2011 година, тъй като в противен случай той на практика ще важи за бюджет 2015 година. Ако не се направи организация за съставянето му по тези правила, описани в него през 2011 г. за 2014 г., защото ако няма този текст, тогава влизайки в сила от 01 януари 2014 г. ще се прави по него закона за 2015 г. Това също е възможно решение, но ние сме предложили възможно според нас най-краткият срок за влизането му в сила.
Г-ЖА ЕМИЛИЯ МАСЛАРОВА:
Понеже пак става въпрос за концентрацията и аз пак казвам, че това е мой прочит на законопроекта, бихте ли казали ако имате представа колко са в момента правомощията на министъра на финансите, които са без контрол от Парламента и колко са в този закон.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
В момента ако отворите чл.34 и чл.35 на действащият Закон за устройство на държавния бюджет виждате една безграничност на правомощията на министъра на финансите. Ако прочетете този закон, ще видите че министъра на финансите няма право по новия закон еднолично да взема решения по отношение на предоставянето на допълнителни средства. Това ще става след влизането в сила на този закон само от Министерски съвет.
Ако отворите действащият Закон за устройството на държавния бюджет и по-специално действащите годишни закони за бюджети ще видите, че еднолично министъра със свой подпис може да промени всяка политика и програма на всяко министерство, което на практика нещо,което Парламента е приел със закон, може министъра или зам.министъра, който е упълномощил, с подписа си промени политики и програми на министерствата, гласувани от българския Парламент.
Това до голяма степен неглижира програмното бюджетиране и намалява връзката между плана и отчета на отделните ведомства, тъй като с лека ръка, без особена мотивация, може всеки министър, и това не е порок на бюджетите от последните няколко години, а откакто в България се въвежда подхода за програмното бюджетиране, всеки министър с лека ръка може да поиска от неговия колега да му промени и обърне надолу с главата всички политики и програми и това може да стане с едно писмо между двамата министри.
Тук с този закон ние отнемаме това право на министъра на финансите. Ние казваме, че този министър ако иска да си промени политиките, той трябва да влезе в Министерския съвет, да напише доклад, да се обнародва в Държавен вестник за това, че министъра Х иска да не отиват пари примерно за опазване чистотата на атмосферния въздух, а да отидат за политиката по опазване чистотата на водите примерно. Давам пример за Министерството на околната среда и водите, примерите могат да бъдат много.
В този смисъл ако министър Орешарски е имал съображения и е казал: „Тежко на този министър…”, той е прав. Бъдещ министър, който изпълнява бюджетът по този закон, ще трябва доста по-добре да планира и доста по-трудно ще му бъде безконтролно да извършва многобройни компенсирани промени, които между другото се налагат от живия живот, а не от своеволията на един или друг, защото критиката по отношение на предходното правителство за многото промени е повторена и по отношение на сегашното правителство, на Сметната палата критиката, тъй като един финансов план,който обхваща всички обществени отношения в тази държава,които се финансират от нея, няма как да е свещена крава и непроменим до йота, въпросът е кой орган да има тези правомощия.
Ако отворите действащият Закон за устройство на държавния бюджет чл.34 и чл.35, ще видите че сегашния министър на финансите (и между другото една от причините много години този закон да не бъде предлаган е не друго, а това че той въвежда допълнителни ограничения за правителството и в частност за Министерство на финансите) в него има и доста неща, които се повтарят в предишните закони за бюджета, които поправят 17 члена и 120 параграфа, ще видите текстове, които са от 10 години едни и същи. Примерно текстове, за които споменах са свързани с потенциалната възможност за допълване на бюджетите на Здравно осигурителната каса и на Държавното обществено осигуряване с ресурс в случай на неизпълнение на приходите, за да се гарантират именно правата на гражданите, които те черпят от разходната част при тези два бюджета.
Това допълнение е направено именно затова, за да не може безконтролно от Парламента да се раздува дефицита. Ако има риск дефицитът да бъде надхвърлен, да бъде така добро съответното правителство да влезе в Парламента и да си го актуализира.То е длъжно да гарантира правата и знаем до какво напрежение ще се стигне, ако в един момент не се изплатят пенсиите, но това не бива да става по някакъв автоматичен механизъм. Тези проблеми, свързани с баланса трябва да бъдат решавани винаги от българския Парламент.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Ако сте приключили, аз искам да кажа, че прекрасно разбирам логиката, за която говорите, само че не разбирам примерно логиката от къде накъде законопроектът ще казва,че резерва на Националната здравноосигурителна каса, ако добре си спомням текста, може да бъде харчен само за здравно осигурителни плащания. От къде накъде вие ще преценявате,или който и да е, ще преценява за какво ще се харчи резерва.Той е резерв, той е наречен оперативен резерв и ще се харчи в зависимост от конкретната ситуация, примерно за доболнична помощ, защото тук изключвате автоматично плащането за лекарства. Ако това е така, аз ви поздравявам. Плащанията за лекарства са по отделен параграф.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Нашата идея е била да не се харчат за заплати, това сме искали да кажем, можем да го прецизираме, можем да го допълним. Нашата идея не е била да се ограничават по някакъв начин правата. Това все пак е закон, дали ще бъде подкрепен от вас или не, дали ще бъде приет или не, той е закон равен на всички други закони, само че се опитва да вкара единни правила за управлението на всички публични средства, защото между другото вътрешното разделение, което в България сме си въвели е по силата на Конституцията и всички закони надолу, то за Европа не важи. Европа казва така: има централни фондове, има социално осигурителни фондове, има местни бюджети. Това са трите стълба, които Евростат по регламент задължават държавите членки да отчитат своите показатели пред Брюксел и същите тези показатели се използват при преценка доколко една държава изпълнява Пакта за стабилност и растеж и Договора за функциониране на Европейския съюз в тази част, в която са сложени ограниченията за размера на дефицита и дълга.
От една страна ние трябва да гарантираме, и ако някъде не сме го постигнали ще водим дебат между първо и второ гласуване, спазването на установения правов ред в държавата и субординацията между отделните власти.
От друга страна трябва да гарантираме че държавата може да си управлява общото салдо и ще ви дам пример. Много държави в Европейският съюз имат много лоши фискални показатели заради местните си власти, защото нямат механизъм за контрол на техните бюджети или поне нямат правила, по които да вкарат в някакви рамки техните бюджети. Една Аржентина примерно, която не е в Европейският съюз, но тя примерно фалира не само заради осигурителните си фондове, а най-вече заради местните бюджети. Една Унгария по същият начин, т.е. ние не трябва да централизираме вземането на решения, но трябва да създадем механизъм за субординация, така че да може правителството в един момент ако някои от съставните части на консолидираната фискална програма започне да харчи безконтролно, за да може правителството да постави в рамките, в които то е казало на Брюксел че ще бъде, то трябва да ограничава своите разходи.
Давам пример. Ако всички общини в един момент, ако приемем че няма някакъв закон за общинския дълг, няма някакви ограничения по отношение на общинския дълг и лимит затова, ако общините в един момент, сега е ликвидна банковата система и винаги е била, но сега е особено ликвидна, намерят от някъде 1 млрд.лева или 2 млрд.лева от банковата система и ги изхарчат, то тогава за да може консолидираната фискална програма да остане на дефицит от 1 млрд.лева, а общините изхарчат 1 млрд.лева непредвиден, то тогава правителството трябва от държавния бюджет да свие този 1 млрд.лева, за да останат общите сметки в тази рамка.Ясно е, че не може да се пипне социално осигурителният фонд, нито единия нито другия, ако общините безконтролно, без някакви правила и принципи управляват своите финанси, то тогава този който отговаря да общата координация, а това винаги е Министерския съвет, ще трябва да си свива своите разходи, за да може в рамките на общия дефицит да се включат разходите на другите независими органи и власти.
Г-ЖА ЕМИЛИЯ МАСЛАРОВА:
Говорейки за субординация между отделните институции, което е съвършено правилно, аз си задавам и другия въпрос. Субординация между отделните министри и отделните министерства по логиката на това, което Вие разсъждавате и коментирате, аз не случайно Ви попитах, защото на прочит над 100 са правомощията министъра на финансите по този закон, по които той няма контрола на Парламента.
В същото време обаче кой ще каже доколко са законосъобразни предложенията на министъра на финансите. Министъра на правосъдието ще има ли това право.
В първата гласа за фискалните правила сте записали това, което е в директивата и което е безспорно и коментирайки всичко това, че досега има безгранична власт, вие сте направили и едно друго нещо – в чл.24 сте записали едни извънредни обстоятелства, без да казва някой какво е извънредно обстоятелство.
Всеки един при тези правомощия, които има извънредното обстоятелство може да го аргументира по някакъв начин, защото по начина по който се представят нещата в този законопроект, действително се получава така, че министъра на финансите в никакъв случай не е ограничен. Точно обратното, неговата законосъобразност, неговите решения, неговите действия кой ще ги прецени, кой ще каже това е законосъобразно, това не. Хващам се за този казус в момента, нататък има още много други неща, за които бихме могли да говорим. Аз казах, че не искам да навлизам в детайли, защото трябва да вървим глава по глава, член по член. В чл.24 сте записали „извънредни обстоятелства”. Какво означават те?
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Там е записано: „Извънредно обстоятелство е необичайно събитие извън контрола на Министерския съвет, което има сериозно въздействие върху финансовата позиция на сектор „Държавно управление”, или период на икономически спад над 3 на сто в реално изражение”. При този случай се допуска временно отклонение от средносрочната бюджетна цел за структурен дефицит на годишна основа.
В чл.24, ал.1 се казва: „24 (1) Неизпълнението на средносрочната бюджетна цел за структурния дефицит на годишна основа се допуска при извънредни обстоятелства и при условие че непостигането й е в размер, който не застрашава фискалната устойчивост в средносрочен план”.
Ще кажете: текста е твърде общ. Вие бяхте министър, при който социалното министерство влезе в Европейският съюз и виждате колко общо и по принцип са формулирани директивите. Тук говорим за структурен дефицит, който няма нищо общо с дефицита на начислена основа или дефицита на касова основа, който се одобрява от българския Парламент.
Структурният дефицит е икономически показател, който се наблюдава и който е въведен именно с директивата, за която говорим. Структурният дефицит е много различен, за следващата година примерно се оценява на 0.5 и 0.7 на сто от брутния вътрешен продукт, но той е показател статистически, с който се анализира макро-икономическото развитие на съответните държави. Той не е дефицитът, за който българския Парламент гласува. Българският Парламент утвърждава 1,3 на сто.
Вероятно сте прави, че има твърде много неща, които не могат да бъдат написани в този закон и на няколко места има препратки към указания на министъра на финансите.
Това, което обаче се постига с него е, че се казва къде има такива, докато в действащия закон и в сегашния начин на съставяне и управление на бюджета нещата се случват на база на емпирично натрупване и практики от живия живот без никакъв регламент. Примерно за организацията на касовото управление, системата на единната сметка. Всяка година разписваме по 40 -50 текста в Преходните и заключителни разпоредби на годишния закон на държавния бюджет.
Централизираното внасяне на осигурителните вноски, което е една добра техника, което спестява много разходи за банково обслужване и така или иначе виждате, че то по никакъв начин не ограничава правата на осигурените за сметка на бюджета. Също всяка година с едни многобройни текстове се урежда в годишните закони с държавния бюджет.
Половината от текстовете, които виждате в предложеният законопроект за публичните финанси може да ги намерите, ако отворите Преходните и заключителни разпоредби на всеки годишен бюджет. Това не значи, че не може практиката да продължи и занапред така, но не е редно утвърдили се с годините правила и норми да не намерят трайна уредба в един устройствен закон, вместо след като започнем да гласуваме след чл.17 ние да започнем да минаваме през теми, свързани със здравеопазването, образованието. Системата на делегираните бюджети години наред откакто се въведе от вашето правителство, предходното, тя си фигурира в годишния закон за държавния бюджет. Време е да си намери място в устройственият закон, който регламентира средното образование в Република България. Примерно финансирането на културните институти. Текстове в годишния закон за държавния бюджет - делегираните бюджети в културните институти от няколко години, текстове в годишния закон за държавния бюджет. Текстове, свързани със Закона за лечебните заведения. Да си отидат в Закона за лечебните заведения или в Закона за здравето, както правят в годишния закон за държавния бюджет.
Много примери мога да дам. Според нас, такова е и становището на Сметната палата, този закон подобрява отчетността и прозрачността на съставянето и изпълнението на бюджета, като търси запазване на съществуващия баланс и правомощия за отношенията между властите. Но така или иначе пак казвам, в субординацията изпълнителната власт носи отговорност за общият баланс, така че независимостта на отделните органи не трябва да е безгранична, дотолкова доколкото тя уврежда независимостта на изпълнителната власт от една страна да носи отговорност за общата сметка, от друга страна да няма по никакъв начин възможност не да контролира, а да създава правила през закон, правила как другите органи трябва да съставят и изпълняват своите бюджети, така че да се гарантира в края на краищата, че общото салдо на държавата, което е сбор от абсолютно всички сметки в държавата, даже по правилата на Евростат. Ще ви кажа, че и БДЖ е вътре в сметката, Национална компания Железопътна инфраструктура е в сметката, лечебните заведения са в сметката, и много други неща, тъй като наръчника е няколко стотин страници и включва куп преобразувания, които включват във фискалния резултат на държавата по методиката на Евростат куп показатели, които не са достояние на публиката.
Примерно, и не случайно тук се коментира този въпрос, ако едно държавно предприятие, било то и търговско дружество, независимо от вида му, получава по-голяма част от финансирането си от бюджета под една или друга форма, автоматично за Евростат, това става бюджет, независимо от организационната си форма, защото Евростат казва, че то е под контрола и зависи от правителството или зависи от централната власт, дотолкова доколкото неговото финансиране изцяло зависи от решението на правителството. Те автоматично неговият баланс го включват в сметката на държавата и той влияе върху този баланс.
Екипът на Министерството на финансите е готов да участва в задълбочен професионален дебат между първо и второ гласуване, какъвто предложите или прецените, защото наистина е много специализиран закона. Пак казвам, търсили сме баланс и смея да твърдя, продължавам да твърдя, че в този закон правомощията на министъра на финансите се ограничават , не се разширяват. Аз съм готов да го водя този спор с който иска, текст по текст.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Благодаря Ви, господин Горанов. Други въпроси, мнения.
Има думата г-жа Валентина Стефанова от Комисията за финансов надзор.
Г-ЖА ВАЛЕНТИНА СТЕФАНОВА:
Благодаря за това че ми дадохте думата. Комисията за финансов надзор вече е изразила своите бележки по законопроекта и няма да ги повтарям, за да не губим времето на комисията. Те са дадени в детайли в съгласувателната процедура.
Това, на което бих искала да обърна внимание от името на комисията е казаното от господин Горанов, за тази независимост на отделни държавни органи и за принципа и механизма на субординация.
На първо място със законопроектът според нас се променят текстове от Закона на Комисията за финансов надзор, която промяна не произтича по никакъв начин от необходимостта да се транспонира европейското законодателство и от принципите, които сега са заложени в законопроекта.
Няма връзка между тези принципи, между тази опасност, за която споменахте за безконтролното харчене и т.н и промяната, която се прави във връзка с бюджета на Комисията за финансов надзор.
Комисията е независим орган и тази независимост точно по този начин е прокламирана, по този механизъм, с отчитането й пред Народното събрание и с приемането на бюджета от Народното събрание, като министъра на финансите и Министерски съвет не правят промени по бюджета , а само изразяват становища.
Аз съм длъжна да дам тези бележки и да обърна внимание, че по този начин, с този закон се прокарват неща, които не произтичат от европейското законодателство, от необходимостта да бъде стабилизирана и финансовата политика и да се прекрати тази раздробеност на финансовата политика и т.н.
Комисията за финансов надзор има статуквото на банков надзор в БНБ и този модел трябва да бъде запазен и финансовата гаранция за това от гледна точка приемането на нейния бюджет.
Искам да обърна внимание,че Комисията за финансов надзор е орган в международните организации на комисиите за ценни книжа и на застрахователните институции и тези органи изискват тя да бъде независима от външна политическа намеса, от бизнес влияние, както и да разполага с адекватни на нейната дейност ресурси.
При положение, че комисията се отчита пред Народното събрание, това би следвало да е органа, който да прецени нейната политика, необходимостта от финансово обезпечаване на тази политика.
При положение, че се създава нова регулация на финансовият надзор и предстоят проверки на начина не само по който отделните финансови органи заедно и еднакво осъществяват този финансов надзор, но и на това доколко те са обезпечени финансово, би следвало държавата до осигури този ангажимент, който е поела към Европейския съюз, да осигури на надзорния орган една независимост от тази гледна точка.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Благодаря, само че трудно схващам разбирането държавен орган да бъде в зависимост и т.н. и в този контекст ми се ще да продължа по това, което казахте, но в друга посока. Добре, субординация на политики, на отговорности, на взаимна зависимост ако щете, но да кажем осигурителните фондове – Националния осигурителен институт и Националната здравно осигурителна каса са автономни, техните бюджети дори са извън държавния бюджет.
Второ. Това са обществени институции, там има хора включително и представители на държавата, доколкото държавата има участие като осигурителни вноски, това са хора които управляват публични пари, публичен ресурс. Добре е да има правила, само че на мен ми се струва, че се прекалява със засилването на тези правила до намесата затова какъв персонал ще има там. Това ми идва малко в повече, т.е. надзорния съвет, трипартитен надзорен съвет, където има различни представители, не могат да преценят какъв персонал трябва да има, те знаят, в закона е разписано какви пари трябва да харчат, изведнъж вие презюмирате, че те ще си позволят да увеличат щата, да увеличат заплати и т.н.
Някой други колеги желаят ли да вземат думата.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Мога ли да дам общ коментар.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Това е големият въпрос, управлението на парите на осигурените трябва да става по правила и трябва да става изключително прозрачно, когато става въпрос за пари на някого, на осигурените в случая. Абсолютна прозрачност и отговорност, само че изведнъж се залагат някакви правила, които пак повтарям не им е мястото там.
Г-ЖА ЕМИЛИЯ МАСЛАРОВА:
След това общият текст се разписва с указание на министъра на финансите.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Кратък коментар по темата за независимостта. Законът се е водил от опита да вкара малко ред в относително обърканата система от субординация при съставянето на бюджета. Защо е объркана? Защото Конституцията ни е приета знаете кога, тогава нито е имало Здравно осигурителна каса, нито Комисия за финансов надзор, нито дори Национален осигурителен институт и бюджет на Държавното обществено осигуряване. В българската Конституция се говори само за държавен бюджет. Вие знаете прекрасно, че по отношение на законодателната инициатива депутатите имат едно ограничение. Никой друг освен Министерският съвет не може да внася държавния бюджет. През 2003 г. Конституционният съд разсъждавайки върху достатъчността като една нравствена категория обяви определени членове на годишния закон за 2003 г. за противоконституционни, защото не осигурявали достатъчно пари за функционирането на съдебната система, на органите на съдебната власт и от тогава Парламента (аз не знам да го пише във вашия правилник и това най-добронамерено го казвам) провеждате едни гласувания. Онзи ден гласувахте три пъти един и същи закон, защото колегите от Комисията по финансов надзор понеже били независими, смятат че могат да си внесат Закон за бюджета. Това няма как да стане, законът за бюджета се внася от правителството. Те са независими в техните решения, нито един министър или някой друг няма правомощия да влезе и да реши вместо комисията едно или друго решение по отношение на поднадзорните лица на Комисията за финансов надзор,но тя не е независима от държавата, тя трябва да спазва общите правила и нейния бюджет да се гласува от Народното събрание. Те искат да пише, че са независим бюджет и да бъдат на отделен член в закона. Вижте действащият годишен закон за бюджета за която й да е година. Конституционният съд и Народното събрание са в чл.6, не са в отделен член. Например Президентството, с него започва чл.6 от таблицата , в която са изредени министерствата. Комисията за финансов надзор, защото трябва да бъде най-независима, трябва да бъде на отделен член.
Това е въпрос на законодателна целесъобразност, но конституционните органи и независимите власти са ясни какви са и ги пише в Конституцията и дори те нямат претенциите че трябва да се внасят отделно техните закони. Народното събрание примерно не си внася отделен бюджет за Народното събрание, в Конституцията е записано, че бюджета му е независим, с последните промени от 2006 г. и 2007 г. ако не се лъжа. Народното събрание няма претенцията да си внася самостоятелен бюджет, различен от внесения от Министерски съвет, за да правите по 6 гласувания в зала на първо четене, при положение че в българската Конституция много ясно е записано на първо четене какво се прави, на второ четене какво се прави и т.н.Този закон не може да премахне някои несъвършенства, някои непълноти по-скоро в действащата Конституция, но се опитва да вкара малко ред в това отношение. Никой не иска да отнема независимостта на Комисията за финансов надзор.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Господин Горанов, позволявам си да Ви прекъсна, защото оставам с усещането, надявам се и колегите да разсъждават по същия начин, че комисията става терен за решаване на проблемите между Министерство на финансите и тях. Нататък тръгна дискусията.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Не, ние нямаме проблеми, но аз не мога притесненията на колегите да не ги изясня пред вас, след като те занимават Комисията с надзора върху небанковия сектор. Аз като заместник-министър на финансите искам да посоча мотивите. Ако вашата комисия иска да разшири обхвата си в тази насока, няма лошо.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Ние нямаме такива намерения.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Искам само да кажа, че не е нищо тенденциозно. Светната палата вече не е определена като независима, конституционно независимите бюджети са изяснени. Колегите също имат претенции, че трябва да бъдат независими. Те са зависими, но само от Парламента, те са независими от изпълнителната власт, както и Комисията за финансов надзор.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Господин Горанов, Вие прекрасно знаете, че институциите за които говорим в специалните закони имат определен ред за съставяне, внасяне по съответния ред на техните бюджети. Те внасят един бюджет, независимо от съгласувателната процедура с Министерство на финансите предварително, който на вас не ви харесва или на който и да е министър на финансите и на което и да е правителство и тогава възникват проблемите. Ние имаме определен начин на внасяне на законопроекти, който е разписан в специалните закони, както е на Здравната каса, както е на НОИ. Например на Здравната каса той се внася по инициатива на управителя на касата, минава през Надзорния съвет, минава през министъра на здравеопазването и влиза в Министерски съвет. Тази процедура е разписана. В същият момент е казано, че съгласувателната процедура с Министерство на финансите е предхождаща процедура. След като са разписани тези правила откъде възникват тези проблеми на мен не ми стана много ясно.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Колегите искат да са независими от Министерският съвет дори и по отношение внасянето на бюджета си, те искат да внесат сами бюджета в Народното събрание.
Г-ЖА ВАЛЕНТИНА СТЕФАНОВА:
Не, това въобще не е така.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Аз мисля, че те искат по-различен бюджет, но това е друга тема. Колеги, нека да прекъснем разговорите с това. Други мнения.
Има думата г-жа Мика Зайкова.
Г-ЖА МИКА ЗАЙКОВА:
Аз искам да задам само някои въпроси на господин Горанов. Знаете, че в чл.6 на директивата, която трябва да транспонираме е записано, че трябва да се създаде независим орган за одит.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Става дума за независим орган, който да прави преценка дали макрорамката е читава.
Г-ЖА МИКА ЗАЙКОВА:
Този орган е споменат само в Преходните и заключителните разпоредби на закона. Така или иначе този орган ще работи поне с първостепенните разпоредители. Той ще работи с министъра на финансите и ще прави оценки, но никъде няма дори дума за взаимоотношенията на този орган с тези, които разработват проекта за бюджета на държавата, които разработват как ще се разходват публичните финанси. Все пак в текст от този закон трябваше да е записано.
Второ. Наистина много съм притеснена от фактът, че министъра на финансите, който й да е той, иска да се прави на синдик в този закон. Става въпрос за банките, което е малко встрани от темата.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Тук приемаме аргументи, свързани само с дейността на комисията.
Г-ЖА МИКА ЗАЙКОВА:
Аз задавам този въпрос, господин Горанов може и да ми отговори. По отношение на НЗОК и на осигурителната система аз искам да задам следния въпрос във връзка с единната сметка. Там вече нещата стават доста неприятни. Да, единната сметка трябва да я има, тя е нещо хубаво, нещо ново, само че тя ще създава доста сериозни проблеми, защото накуп там ще влизат парите за осигурените пенсионно и парите за данъците. Аз не искам да кажа, че НАП първо ще си изтегли данъците.
ЗАМ.ПРЕДС. ХАСАН АДЕМОВ:
Това е дискусия, която я водехме на предишното заседание.
Г-ЖА МИКА ЗАЙКОВА:
Това би създало известен проблем по отношение на осигурените лица.
Г-Н ВЛАДИСЛАВ ГОРАНОВ:
Във връзка със закона за ДДС, който утре ще се разглежда в зала, искам да кажа, че според нас опасенията, че права на осигурен и осигурител ще бъдат засегнати са неоснователни, дотолкова доколкото и сега закона гарантира че невнасянето на осигурителни вноски от страна на работодателя не лишава осигурените от права. Ако трябва да се върна на дискутираният въпрос дали осигуряващите се имат възможност да ползват права от ДОО ще кажа следното: здравното осигуряване им дава право да декларират, че искат точно здравно осигурителни вноски да внесат и да ползват права от Здравно осигурителната каса. Въпросът е дали самоосигуряващите се лица да могат да ползват права от ДОО, като си направят вноската и да черпят права от осигурителната система, ако изберат този начин, същевременно дължейки други данъци. Ние имаме принцип, че от неправомерни действия права не следва да се черпят.
ЗАМ.ПРЕДС.ХАСАН АДЕМОВ:
Аз предлагам да не навлизаме в тази дискусия, защото ще трябва да отделим дълго време на нея. Предлагам да се концентрираме върху темата, която разглеждаме.
Колеги, заповядайте ако имате въпроси. От гостите има ли някой, което желае да изрази мнения, предложения. Няма.
Закривам дискусията.
Колеги, подлагам на гласуване Законопроект за публични финанси с вносител Министерски съвет.
Който е съгласен да бъде подкрепен този законопроект, моля да гласува.
Гласували:
„за” – 9,
против – 4,
въздържали се – 1.
Приема се предложения законопроект.
Колеги, благодаря ви за участието в заседанието на комисията.
Закривам днешното заседание.
ЗАМЕСТНИК-ПРЕДСЕДАТЕЛ: ХАСАН АДЕМОВ
