---

Д О К Л А Д

на Временната комисия за проучване на фактите и обстоятелствата, свързани с действия и инициативи на длъжностни лица от органи на изпълнителната власт при и по повод помилване, опрощаване на несъбираеми държавни вземания и даване и възстановяване на българско гражданство и освобождаване и лишаване от него през периода януари 2002 г. – януари 2012 г.


Временната комисия беше създадена с Решение на Народното събрание от 16.05.2012 г. за проучване на фактите и обстоятелствата, свързани с действия и инициативи на длъжностни лица от органите на изпълнителната власт, при и по повод помилване, опрощаване на несъбираеми държавни вземания, даване и възстановяване на българско гражданство и освобождаване и лишаване от него през периода януари 2002 година - януари 2012 година. Срокът за работа на комисията е 3-месечен, т.е., след съобразяване на времето, през което срокът не тече поради ваканцията на Народното събрание, крайната дата на възложения на комисията мандат е 16.09.2012 г.
В изпълнение на основната си задача, комисията имаше задължение да извърши следните действия:
- да проучи действията на лица от изпълнителната власт, инициирали производства, завършили с издаването на укази на Президента на РБ за помилване, опрощаване на несъбираеми държавни вземания и по въпросите на българското гражданство;
- да установи мотивите, нормативните основания и обстоятелствата, при които са инициирани действията на изпълнителната власт по съответните производства;
- да направи съпоставка с практиката на РБ отпреди периода на проучване, както и с нормативната уредба и практиката в други страни от ЕС.
Със свое решение комисията прие да ползва документите, материалите и становищата, събрани като архив на Временната комисия за проучване на нормативните основания, фактите и обстоятелствата при помилване, опрощаване на несъбираеми държавни вземания, и даване и възстановяване на българско гражданство и освобождаване и лишаване от него през периода 22.01.2002 г. – 22.01.2012 г., чието създаване беше обявено за противоконституционно, които се отнасят или произхождат от органите на изпълнителната власт, а именно: справка за помилванията за периода 2002 – 2012 г.; Правила за работа в сектор „Режимна дейност” на ГД „Изпълнение на наказанията” при изпълнение на укази на Президента на РБ; справка за лишен от свобода – образец ; справка за предоставяне, освобождаване и възстановяване на българско гражданство за периода 2002 – 2012 г.; преписки, образувани в МП по повод искания за предоставяне, освобождаване и възстановяване на българско гражданство.
В допълнение беше изискана и във временната комисия постъпи следната информация от органи на изпълнителната власт: писмо вх. № ВПК1- 001/ 8.08.2012 г. на НАП, съдържащо информация за материалите, които органите на НАП събират във връзка с преписките, получени от президентската администрация, за решаване на исканията за опрощаване, както и за процедурите, които използват за събиране на исканата информация; писмо № ВПК-1-003/ 4.09.2012 г. на НИП, съдържащо отговори на въпроси относно законодателни решения по темата в други страни – членки на ЕС; писмо № ВПК1 – 002/ 13.08.2012 г. на МП, придружено от информация относно ангажиментите на РБ след подписването на Европейската конвенция за гражданство, както и от справка за националните политики на държавите – членки на ЕС при предоставяне на гражданство.
Изслушани са представители на Министерство на правосъдието – „Главна дирекция българско гражданство” и „Главна дирекция изпълнение на наказанията”, изискани са данни и от Министерство на финансите и Националната агенция по приходите. Информацията съдържа данни за становищата и съгласуванията на длъжностни лица от изпълнителната власт относно осъществяване правомощията на Президента и Вицепрезидента, свързани с помилване, опрощаване на несъбираеми вземания и даване, възстановяване и лишаване от българско гражданство.
Изключителната компетентност на Президента, прогласена с чл. 98 т. 7, 9, 10 и 11 от Конституцията на Република България, се осъществява при съобразяване на фактите и обстоятелствата, които се формулират от длъжностни лица в изпълнителната власт. Доколкото най-често президентските решения се формират на базата на подадения от изпълнителната власт обем от факти и обстоятелства, упражняването на правомощия, функции и задачи в тази област от страна на длъжностни лица от изпълнителната власт е с голям обществен интерес, тъй като се отнася до обществени отношения, за които принципите за справедливост, прозрачност и обоснованост на съставените становища и предложения са с особена важност за правовата държава.
Помилване.
Нормативна рамка: Конституция на РБ; Наказателен кодекс.
Като акт на милост по отношение на осъдените с влязла в сила присъда, към Вицепрезидента /на когото Президентът традиционно прехвърля това правомощие/ е създадена специална комисия, която разглежда молбите и предлага проект на решение за уважаване или отказ от издаване на указ. Комисията по помилванията има съвещателни права, които упражнява чрез събиране на всички данни, сведения и документи, необходими за изясняване на обстоятелствата от значение за акта на помилването. Изпълнителната власт няма институционална намеса при формиране на становището на комисията, но по необходимост тя е един от основните източници на информация, която предоставя при поискване от комисията за помилванията. Пред комисията по помилванията по постъпили молби за помилване от наказанието „лишаване от свобода” се представя справка по образец, подписана от началника на затвора, лекар и психолог, съдържаща данни за присъдата, както и за остатъка от наказанието, което се изтърпява. Прави се и оценка на поведението на лишения от свобода, както и изследване на психическото му отношение към извършеното, наложеното наказание и пр. Не може да се проследи доколко информацията, съдържаща се в досието на лишения от свобода, се отразява в пълнота в посочената справка.
Важно е да се отбележи, че в момента на изготвяне на настоящия доклад, самата президентска администрация е разширила съществено прозрачността в работата на Комисията по помилванията, включително и спрямо актовете на помилване за проверявания период, чрез публикуване на страницата на Президентството в интернет на правила за работата на Комисията по помилванията, справка за помилванията с мотиви за периода 2002 – 2011 г., както и месечни отчети на Комисията по помилванията.
От събраната информация по отношение действията и правомощията на длъжностните лица от изпълнителната власт, Временната парламентарна комисия констатира следното:
Липсва законова регламентация, която да определя правата и отговорностите на длъжностните лица, даващи справки и становища пред Комисията към Вицепрезидента на Република България. Макар и рядко, исканията за помилване се отнасят и до наложено наказание, различно от лишаване от свобода /има случаи на искания за помилване от наказание пробация и глоба/. В тези случаи липсват законови и подзаконови норми дори в обема, в който съществуват за наказание лишаване от свобода.
Липсват критерии на законово ниво, които да определят основните изисквания за оценка на поведението и прогноза за рисковете от осъществено помилване.
Липсва регламентация на критериите за психологическа оценка, която
се извършва от специалисти към затворите, както и системен анализ на поведението на предложените и поискали помилване.
Временната парламентарна комисия счита, че липсата на правни
норми по отношение на органите на изпълнителната власт в тази област оставя изцяло на съответните длъжностни лица преценката при издаване на исканите становища, характеристики и данни, което би могло да води до изкривяване на информация, а чрез това и до създаване на условия за практики, неотговарящи на смисъла и целите на института на помилването.
Временната парламентарна комисия предлага:
Към Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража да
бъдат обсъдени и внесени предложения за изменение и допълнение с основен предмет създаване на норми, които да регламентират отговорните длъжностни лица от изпълнителната власт, реда и условията за предоставяне на становища и характеристики и тяхното съдържание, когато бъдат поискани от помощната комисия при Вицепрезидента на Република България.
На законово ниво да се създаде механизъм за огласяване на указите на
Президента за помилване. В случая решението на президентската администрация за предоставяне на информация под формата на отчети и справки е подходящо като механизъм, но то не би могло да има задължителен характер спрямо следващ мандат на президента.
Даване и възстановяване на българско гражданство и освобождаване и лишаване от него.
Нормативна рамка: Конституция на РБ; Закон за българското гражданство; Наредба № 1/ 19.02.1999 г. за прилагане на глава 5 от ЗБГ; Правилник за дейността на Съвета по гражданството при МП
В Закона за българското гражданство като основания за предоставяне на на българско гражданство са предвидени произход , месторождение и по натурализация. Установени са основания за възстановяване на българско гражданство, както и за освобождаване и лишаване от него. За разлика от останалите институти, предмет на проучване от временната комисия, административните ангажименти на изпълнителната власт са законово уредени подробно. Посочени са и сроковете за осъществяване на процедурите по проучване и даване на становища от различните длъжностните лица. Съгласно чл. 34 от Закона за българското гражданство министърът на правосъдието е този, който предлага на президента да издаде или да откаже да издаде указ за придобиване, възстановяване, освобождаване и лишаване от българско гражданство, както и за отмяна на натурализация. В този смисъл отговорността на изпълнителната власт по отношението на целесъобразността на решението на президента е особено голяма.
От събраната информация за периода януари 2002-януари 2012 година може да се направи извод, че при някои от случаите сроковете се нарушават, не се спазва и поредността на постъпването на заявленията за гражданство. Констатирано е, че през изследвания период има преписки за получаване на българско гражданство, които са се придвижвали до Президента за 2-3 години и други - за повече от 5 години. Причините за забавянията са били основно в движението на справките и набавянето на документите от страна на органи на изпълнителната власт, без да е ясно защо са се бавили. Важно е да се отбележи, че с приетите през 2010г. /Д.в. бр. 33/ 2010 г./ г. промени в Закона процедурите за придобиване на българско гражданство, които са от компетентност на органите на изпълнителната власт, са съществено ускорени. От ускоряването има реален резултат – докато до 2009 г. средногодишно между 3 000 и 9 000 /през 2009 г./ лица са получавали българско гражданство, то за 2010 г. те са около 15 000, а за 2011 г. – 18 473 лица. Този ефект е постигнат чрез определянето на срокове за разглеждане на висящите преписки и въвеждането на срокове за изразяване на становищата от страна на МВР и ДАНС, без които Съветът по гражданството при МП не може да разгледа преписките.
Във временната комисия се получиха и писмени сигнали, че са съществували групи от лица, които са изнудвали и осребрявали посредничество за ускорено получаване на българско гражданство, какъвто е случаят в Молдова по жалбата на Игнат Раденков от гр. Варна. През 2010 година същият сигнал е бил изпратен и до Президента на Република България, но отговор не е получен. Има постъпил сигнал от македонски гражданин, чиято молба е подадена в посолството на България в Скопие през 2007 г. и до момента не е уведомен на какъв етап е, в който се твърди, че други негови съграждани „плащат” на длъжностни лица около 1 000 евро за по-бързо придвижване на преписката. В изпълнение на задълженията на временната комисия, такива сигнали бяха препратени до Прокуратурата на РБ.
В Закона за българското гражданство е предвидена и процедура за придобиване на българско гражданство за особени заслуги към България или ако страната ни има интерес от натурализацията/чл.16/. Преписките за придобиване на гражданство на това основание през проверявания период са за над 360 души. Съгласно чл. 32 от ЗБГ предложението се прави единствено от министъра за съответния ресор. От направения преглед на предоставената ни информация е видно, че процедурата за заслуги в значителен обем от случаите е провеждана формално, без ясни мотиви за особеността на случая и необходимостта от натурализация. Например за едни и същи инвестирани или дарени суми са предлагани за получаване на гражданство цели фамилии и многобройни съдружници, често без да са посочени нито размерите на инвестициите, нито ефектът от тях и конкретното значение за българската икономика и фиска. Има множество примери за предложения от страна на бивши министри от ресори, които не съвпадат с твърдените „заслуги”; екзотични предложения като предложението за придобиване на българско гражданство от страна на украинка, чиято заслуга към страната е да участва в конкурс за красота от името на България; предложено е и българско гражданство за съпругата на екстрадиран от пределите на Република България гражданин, чиито заслуги към страната изобщо не се споменават.
Горните примери сочат, че законовата уредба на този вид придобиване на българско гражданство е недостатъчно развита. Разпоредбата на чл. 16 е тази, която се заобикаля най-често от страна на предложителите - министри и носи риск за различен вид злоупотреби. Основната цел при използването на това законово основание е била придобиване на гражданство без спазване на общите правила, критерии и срокове. Тревожно е, че нарушенията са правени от министри и не е ясно какви са били същинските им мотиви те да бъдат допуснати.
В същото време трябва да се посочи, че внесеният към настоящия момент от МС законопроект за изменение на ЗБГ, в който се предлага случаите на инвестиции като основание за придобиване на българско гражданство да се конкретизират с наредба на МФ, също носи риск, тъй като съществените основания за придобиване на българско гражданство трябва да са изчерпателно уредени със закон, а не с подзаконов нормативен акт.
На базата на горните констатации Временната комисия предлага:
- в Закона за българското гражданство да бъдат внесени изменения и допълнения, които да подобрят процедурите и установят ясни критерии, с които вносителите на предложения по чл. 16 да мотивират подробно предложенията си и да ги подкрепят с доказателства;
- да се разработи механизъм за контрол по спазването на установените със Закона срокове, като на ръководителите на съответните ведомства се възложат контролни функции както по спазването на сроковете, така и по реда на обработването на преписките според поредността на тяхното постъпване.
Необходимостта от поддържане на публични регистри на лицата, придобили българско гражданство на различни основания, трябва да се прецени от народните представители. В страните на ЕС съществува разнообразна практика по начина на огласяване на актовете, свързани с гражданството / в момента в МП се изготвят списъци с указите на президента по тази материя, които се публикуват на страницата на МП в интернет./ Получените сведения по тази материя бяха предоставени и на МП.
Опрощаване на несъбираеми държавни вземания.
Нормативна база: Конституция на РБ; Указ № 2773/ 1980 г. на Държавния съвет на РБ.
Това правомощие е от изключителна компетентност на президента и не може да се делегира на вицепрезидента. За изследвания период са опростени несъбираеми вземания от общо 84 лица, които в основната си част са физически. Има и опростени вземания към едно читалище и еднолични търговци – 2 бр. Единственият критерий е доказаната несъбираемост на държавното вземане. Може да се каже, че спрямо общия годишен размер на
държавните вземания процентът на опростените вземания е много незначителен.
Към момента единствената нормативна основа все още е Указ на Държавния съвет № 2773/1980 година, който има нормативен характер. Към президента е изграден помощен орган, който върши проучвателната работа по събраната информация от общинските съвети и НАП в зависимост от произхода на публичното задължение. Ангажиментите на НАП , в т.ч. и възложеното от разпоредбата на чл. 3 ал. 1 от Закона за НАП правомощие на изпълнителния директор на НАП, са довели до утвърждаване на процедури в самата НАП, регламентиращи действията на служителите при постъпване на преписки за опрощаване. По тези процедури се извършва проучването и събирането на доказателства и данни за несъбираемостта на вземането. В случай, че президентът реши да опрости, той издава индивидуален указ, който съдържа решението му. След това финансовият длъжник, по чието искане е открита процедурата, се уведомява за решението. Президентските укази се приподписват от министъра на финансите, като по този начин се демонстрира акт на поемане на отговорност.
От събраната информация от МФ и НАП се изясни, че липсва регистър към изпълнителната власт с информация за опростените несъбираеми държавни вземания. Не са приети и правила за проучване и съставяне на мотивирано мнение пред президента от съответните компетентни органи. Не винаги се спазват сроковете за изготвяне и предоставяне на мотивирано мнение съгласно Указ 2773 от 23.12.1980 година. Самите срокове, които са въведени с указа, са недостатъчни за събиране на информацията, което в съвременните условия понякога изисква много сериозни усилия за издирване на значимите факти и обстоятелства.
Временната парламентарна комисия е на мнение, че разпоредбите на Указ № 2773/1980 година са остарели и между съществуващата регламентация и фактическата действителност днес, има съществени несъответствия. Така например според Указа на опрощаване подлежат несъбираеми вземания, чийто длъжници могат да бъдат граждани, учреждения и организации. Развитието на търговските и граждански субекти води до неясна представа кои от тях могат да попаднат под субекта, наречен „организации”. Създадени са и много нови органи, които са компетентни да дават мотивирани становища по исканията за опрощаване. Самите процедури за опрощаване на частни и публични държавни вземания не са разграничени. Съществува нова динамика на търговските и финансови взаимоотношения, както и нови практики след приемането ни в ЕС. Необходимостта от приемането на законови разпоредби за опрощаване на несъбираемите държавни вземания е огромна.
Временната комисия предлага създаване на нови законови разпоредби, които да заместят разпоредбите на цитирания указ и да уредят по нов начин отношенията по проучваната материя. Новият закон следва подробно да регламентира какви факти и данни се събират от органите на изпълнителната власт. Наложително е информацията да е публична още повече, че указите на президента към момента не се обнародват.
Настоящият доклад е приет на заседание на Временната парламентарна комисия, проведено на 14.09.2012 г. В срока до 18.09.2012 г. /даден за допълнения от страна на членовете на комисията/ няма постъпили предложения.


Председател:
/ Ю. Колева/