П Р О Т О К О Л
№ 3

---

ЧЕТИРИДЕСЕТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
Комисия по бюджет и финанси


П Р О Т О К О Л
№ 3

На 16 февруари 2006 г., четвъртък, се проведе редовно заседание на Комисията по бюджет и финанси.
Заседанието се проведе при следния

ДНЕВЕН РЕД:

1. Обсъждане на Законопроект за изменение на Закона за радиото и телевизията, № 654-01-4, внесен от Иво Първанов Атанасов на 11 януари 2006 г.
2. Обсъждане на Законопроект за финансовото управление и контрол в публичния сектор, № 502-01-54, внесен от Министерски съвет на 8 ноември 2005 г.
3. Обсъждане на законопроект за ратифициране на Споразумението за изменение и допълнение на Споразумението за предоставяне на безвъзмездна помощ по Програма “Превенция и контрол на ХИВ/СПИН в България” между Глобалния фонд за борба срещу СПИН, туберкулоза и малария и Министерството на здравеопазването на Република България, № 602-02-6, внесен от Министерски съвет на 13 февруари 2006 г.

Списъкът на присъствалите народни представители и списъкът на гостите се прилагат към протокола.
Заседанието беше открито в 14,4 часа и ръководено от г-н Петър Димитров – председател на комисията.

* * *

ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Уважаеми колеги, имаме необходимия кворум, откривам заседанието на комисията.
Предложеният ви дневен ред включва четири точки:
1. Обсъждане на Законопроект за финансовото управление и контрол в публичния сектор, № 502-01-54, внесен от Министерски съвет на 8 ноември 2005 г. – второ четене.
2. Обсъждане на Законопроект за ратифициране на Споразумението за изменение и допълнение на Споразумението за предоставяне на безвъзмездна помощ по Програма “Превенция и контрол на ХИВ/СПИН в България” между Глобалния фонд за борба срещу СПИН, туберкулоза и малария и Министерството на здравеопазването на Република България, № 602-02-6, внесен от Министерски съвет на 13 февруари 2006 г.
3. Обсъждане на законопроект за изменение на Закона за радиото и телевизията, № 652-01-4, внесен от Иво Първанов Атанасов на 11 януари 2006 г.
4. Обсъждане на Законопроект за ратифициране на Меморандума за постигнато споразумение между Европейската общност и Република България за участието на Република България в програма за електронно обучение” eLearning”, № 502-02-25, внесен от Министерски съвет на 12 декември 2005 г.
Междувременно се оказа, че днес законопроектът вече е приет. Ние не сме били водеща комисия. Така че тази точка автоматично отпада от дневния ред.
И едно прагматично предложение – т. 3 да стане т. 1.
Ако не възразявате, да приемем дневния ред с това преподреждане.
Има ли възражения? – Не виждам.
Който е съгласен, моля да гласува.
За – 10, против – няма, въздържали се – няма.
Дневният ред е приет.

По първа точка от дневния ред – ОБСЪЖДАНЕ НА ЗАКОНОПРОЕКТА ЗА ИЗМЕНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА РАДИОТО И ТЕЛЕВИЗИЯТА.
Има думата господин Иво Атанасов.
ИВО АТАНАСОВ: Благодаря Ви, господин председател.
Уважаеми дами и господа, с този законопроект, който е много кратък, предлагам да се върне старото положение с рекламното време по радиата и телевизиите, по електронните медии.
Законът за радиото и телевизията регламентира общото времетраене на рекламите по обществените и по търговските медии. В обществените медии те са далеч по-малко. Станала е една грешка и сега трябва да я поправим, като върнем старото положение.
Дължа едно извинение на комисията и на нейния председател господин Димитров, че в мотивите има едно изречение в повече, че, когато Комисията по гражданското общество и медиите е разглеждала Законопроекта за държавния бюджет, не е разполагала с преходните и заключителни разпоредби. Разполагахме с него, така че моля да ме извините за тази неточност.
Според мен трябва да се върнем на старото положение, защото такава промяна на рекламния пазар трябва да се прави много внимателно. Не сме имали дискусия по никакъв начин. БНТ отдавна иска най-малкото да си разблокира прайм-тайма от 19 до 22 часа – от 15 минути реклама на денонощие, БНТ има право на 5 минути в прайм-тайма или на 1/3. Това някога може да се направи, да речем в следващата финансова или бюджетна година, тъй като сега и да стане, БНТ като публична институция може да харчи само толкова, колкото е записано в Закона за държавния бюджет. Но нека да го направим в един следващ етап, когато ще сме дискутирали достатъчно обстойно и ще можем да примирим донякъде позициите на заинтересованите страни. Тъй като всяко пипане в рекламното време на Националното радио и на Националната телевизия, предизвиква остра реакция в частния сектор по простата причина, че медийният пазар в България и по-точно рекламният пазар не е кой знае колко голям. Да не се впускаме в по-широка мотивировка.
Струва ми се, че има политическо съгласие за връщане на старото положение. В Комисията по гражданското общество и медиите този законопроект беше приет единодушно и се надяваме, че ще бъде подкрепен и от Бюджетната комисия.
Благодаря ви.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Благодаря на господин Атанасов.
Имате думата, господин Ананиев.
ЗАМЕСТНИК-МИНИСТЪР КИРИЛ АНАНИЕВ: Уважаеми господин председател, уважаеми господин Атанасов, уважаеми дами и господа народни представители! Много е неприятен поводът, по който Министерството на финансите трябва да докладва днес. Искам да ви уверя и да ви убедя, че това е една чисто техническа и технологична грешка, която е допусната при окончателното оформяне на Закона за държавния бюджет за 2006 г. Ще се опитам да обясня защо е технологична и техническа грешка, тъй като този въпрос беше дискутиран много пъти.
Вие знаете, че бюджетната процедура започва още в самото начало на предходната година. Ние правим срещи с всички министерства и ведомства, първостепенни разпоредители с бюджетни кредити. Разработваме един първоначален проект на закон, в който включваме абсолютно всички предложения на първостепенните разпоредители и след това се обсъждат, разбира се с участието на всички експерти от министерството, които са свързани с бюджета. И при това обсъждане и разглеждане отпадат онези текстове, по които няма съгласие или поне няма пълно съгласие по цялостното предложение, което е представено.
В този момент, в който ние сме имали целия набор от предложения, за съжаление много са отпаднали. Трябваше да отпадне и този текст, но по чисто технически причини той е останал в законопроекта. За съжаление, в този си вид е дошъл до Народното събрание.
Искам да ви уверя, че да се оправи този пропуск е и волята на Министерството на финансите. Ние предприехме съответните мерки с постановлението за изпълнение на Закона за държавния бюджет, като чрез чисто финансови подходи ние ограничихме възможността да се събират средства от реклами в по-голям размер от тези, които са предвидени като приходи в консолидираната фискална програма на държавата. И освен това не могат да се правят разходи повече от това, което е одобрено със Закона за държавния бюджет. По този начин текстът на практика не може да влезе в сила и не сме създали условия да се изпълнява този текст.
От тази гледна точка, имайки предвид сложността на процедурата, знаете, че ние работим проектобюджета както по икономически елементи, така и в програмен формат, работата е много обемиста и мисля, че е възможно да се направят такива грешки. Но тази грешка е поправима и съм много щастлив, че Народното събрание действително има волята да поправи тази грешка и това недоразумение поне в този му вид, който е представен. А след това в една широка дискусия вече може да се прецени дали действително трябва да се остави прайм-тайма в условията, както и за частните медии.
Ако има някакви допълнителни въпроси, ще се опитам да ви отговоря.
Благодаря.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Благодаря на господин Ананиев.
Имате думата за въпроси и изказвания към вносителя.
Има ли желаещи за изказвания? – Няма.
Тази теза прозвуча още при обсъждането на Закона за държавния бюджет. Практика е проблеми на отделните сфери да се решават чрез Закона за държавния бюджет. Бюджетната комисия не сме нито медийна, нито здравна, нито земеделска. Така че не бихме могли да носим отговорност за съдържателни промени в съответните закони. Затова молбата ми към Министерството на финансите е максимално да се ограничавате при внасянето на такива промени.
Във връзка с това е и личната претенция към Медийната комисия. Не може Бюджетната комисия да обърне внимание на медийната, че се променя нещо в медийния закон, което не е наш предмет. Затова се обсъжда бюджетът във всички комисии, за да може съответните специализирани комисии да обърнат внимание на Бюджетната комисия, че се прави промяна в съответния закон, който няма някакъв директно бюджетен характер, макар че има бюджетни последствия.
В тази посока, за да не стигаме до други такива казуси, молбата ми е към вносителите, явно, че и догодина ще следим по-внимателно всички промени в други закони чрез Закона за бюджета, но пак ви казвам, че не може Бюджетната комисия да решава проблемите на здравната реформа или на медийната регулация.
Ако няма други мнения, подлагам на гласуване законопроекта за първо четене.
Който е съгласен, моля да гласува.
За – 10, против – няма, въздържали се – няма.
С пълно единодушие законопроектът е приет.
ЗАМЕСТНИК-МИНИСТЪР КИРИЛ АНАНИЕВ: Това, което казахте, господин председател, ние сме си го обещали и решили – възможно най-малко промени със Закона за бюджета за съответната година.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Благодаря.
Оказва се, че Министерството на финансите няма представители по Законопроекта за финансово управление и контрол.
Колеги, ако не възразявате да минем към обсъждане следващата точка и ако не дойде вносителят, няма да разглеждаме законопроекта.

Преминаваме към трета точка от дневния ред – ОБСЪЖДАНЕ НА ЗАКОНОПРОЕКТ ЗА РАТИФИЦИРАНЕ НА СПОРАЗУМЕНИЕТО ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА СПОРАЗУМЕНИЕТО ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА БЕЗВЪЗМЕЗДНА ПОМОЩ ПО ПРОГРАМА “ПРЕВЕНЦИЯ И КОНТРОЛ НА ХИВ/СПИН В БЪЛГАРИЯ” МЕЖДУ ГЛОБАЛНИЯ ФОНД ЗА БОРБА СРЕЩУ СПИН, ТУБЕРКУЛОЗА И МАЛАРИЯ И МИНИСТЕРСТВОТО НА ЗДРАВЕОПАЗВАНЕТО НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ.
Присъства доктор Тонка Върлева от Министерството на здравеопазването, главен секретар на Националния комитет по СПИН към Министерския съвет към Министерския съвет.
Имате думата като вносител да ни представите споразумението.
ТОНКА ВЪРЛЕВА: Уважаеми господин председател, уважаеми дами и господа народни представители! Само преди две години първичният документ – Споразумението между Министерството на здравеопазването като главен получател на средствата по безвъзмездната помощ, и съответно Глобалният фонд, беше ратифицирано със закон.
Искам да кажа само няколко думи по отношение на Глобалния фонд.
Глобалният фонд е финансова институция, която беше създадена по идея на главния секретариат на ООН. Фондът финансира дейности, свързани с превенцията и контрола на СПИН, туберкулоза и малария. Това са трите най-социално значими заболявания, които на този етап са разпознати от Програмата за развитие към ООН. През май 2004 г. Глобалният фонд одобри финансирането на Програма “Превенция и контрол на ХИВ/СПИН за България” на стойност 15,7 млн. щатски долара, като съгласно изискванията на споразумението, беше подписано споразумение за двегодишен период за сумата от 6,8 млн. щатски долара. Благодарение на доброто изпълнение на програмата и доброто усвояване на средства, което към 31 декември 2005 г. беше 97%, на практика България пристъпи към подписване на одобрение и финансиране на а ново споразумение за следващите три години. За остатъка от сумата до 15,7 млн. щатски долара, тоест 8,8 млн. за следващите три години.
Споразумението принципно се състои от три части.
Общи условия, които са еднакви за всички страни, като разликата с предишното споразумение е, че бяха детайлизирани някои членове. Това се наложи главно поради спецификата на условията в отделните държави. Наложи се да бъде прекъснато споразумението между Украйна, Южна Африка – страни, които се намират в реална епидемия от СПИН. Общите условия бяха по-детайлно разработени.
Втората основна част е анексът, който е пред вас. Това са специфичните условия за всяка държава. По отношение на България има описание на програмата. Това е програма, която е насочена към най-уязвимите групи по отношение на ХИВ и СПИН. Специално за България това са интравенозни наркомани, хората от ромската общност, проституиращи. Освен това тук ясно и категорично е казано какви дейности на национално и регионално ниво трябва да бъдат изпълнени на практика от съответната държава. Има определени предварителни условия – над 14 за България, които изпълнихме още в първата фаза. Специфични условия за България и на практика нови три условия. Това са нови формуляри, по които се отчитаме в първата фаза на всеки три месеца. Сега България е една от малкото държави, която получи разрешение за финансиране не на тримесечен период, а на шестмесечен, благодарение на доброто усвояване на средства.
Освен това има нещо различно от предишното споразумение. Това е очакваният график за отпускане на средства. И съответно е определен тримесечен бюджет за 2006 г., както и са определени ясно и категорично бюджетите за следващите три години.
Приложение № 3 на практика е споразумение за индикаторите. Тоест, това е програма, в която има ясно описани индикатори. Това е описание на резултатите, които трябва да бъдат постигнати, като това са резултати с натрупване.
Това, което произтича от споразумението, е, че съгласно силата на това споразумение, видно от общите условия е, че всички стоки и услуги, които се доставят по тази програма, трябва да бъдат освободени от мита, данъци и такси. На практика такова беше условието и в първото споразумение.
Освободен от мита, данъци и такси е главният получател – Министерството на здравеопазването.
Общо взето разликата между фаза 1 и фаза 2 е срокът на изпълнение на споразумението и съответно сумата, която се отпуска от глобалния фонд на Министерството на здравеопазването.
Може би трябва да кажа, че условие на фонда беше да бъдат освободени от мита, данъци и такси и подполучателите, които за първата фаза бяха над 80. Това са неправителствени организации, общини, училища. След близо месец преговори ние успяхме действително да постигнем споразумение с Фонда да бъде освободено единствено и само Министерството на здравеопазването. Имаме ясни правила и следваме всички препоръки на Закона за ДДС и съответно Закона за митниците. Има разработен план, който е разработен, съвместно от Министерството на финансите и Министерството на здравеопазването, и съответните институции.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Благодаря на д-р Върлева.
Господин Ананиев, министерството има ли забележки? – Няма.
Имате думата, колеги.
Склонни сме да го приемем.
ТОНКА ВЪРЛЕВА: Това е безвъзмездна помощ. Освен това може би е редно да кажа, че България е единствената държава в региона, която получи пълно финансиране. Ще дам и пример. Украйна е в епидемия от СПИН и беше прекъснато споразумението с Глобалния фонд, независимо от ситуацията. Знаете, че Румъния има заразени близо 10 хил. деца от СПИН. На тях също не им беше дадена пълното финансиране.
Наистина в България се изгради много капацитет и ясни структури, които, освен на национално, отговарят и на регионално ниво за превенцията и контрола на ХИВ и СПИН.
С тази помощ се финансира дейността в 18 избрани общини и хората, които работят по тази програма, към днешна дата са 670. Тоест, има реални инвестиции на регионално ниво, което е изключително важно.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Ако няма други изказвания, да преминем към гласуване.
Който е съгласен да ратифицираме споразумението, моля да гласува.
За – 10, против – няма, въздържали се – няма.
Законопроектът е приет с пълно единодушие.
Благодаря ви.

Преминаваме към втора точка от дневния ред – ОБСЪЖДАНЕ НА ЗАКОНОПРОЕКТ ЗА ФИНАНСОВОТО УПРАВЛЕНИЕ И КОНТРОЛ В ПУБЛИЧНИЯ СЕКТОР.
Колеги, по този законопроект няма нито едно предложение от народен представител. По тази причина може би ще сменим и схемата за обсъждане, тъй като се обсъжда, когато има предложения на народни представители. Има предложения от работната група и те се появиха в резултат на споделената тревога главно от Сметната палата, но това донякъде засяга и съдебната система. Има и някои други относително зависими системи, в това число и общините. Така че работната група предлага промени, които не са генерирани от народни представители. Все пак те трябва да бъдат обсъдени.
Предлагам, тъй като ситуацията е парадоксална, предлагам да чуем господин Димитров – председателя на Сметната палата, дали са удовлетворени техните очаквания. И ако тези предложения по принцип отговарят на изискванията, не виждам някаква сериозна потребност да вървим текст по текст.
Заповядайте, господин Димитров.
ВАЛЕРИ ДИМИТРОВ: Благодаря Ви, уважаеми господин председател.
Аз смятам, че като цяло тези позиции, които аз изразих тук от гледна точка на Сметната палата като институция, са възприети. Така че аз нямам възражения. Предполагам, че и колежката Симеонова също няма възражения по предложенията на работната група. Смятам, че те са напълно задоволителни, добри са и ги подкрепяме.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Имате думата, колеги.
Няма спорни текстове. Работната група миналата седмица беше доста широко представена. Повечето неща са обсъдени.
Господин Йовков, заповядайте.
ЙОВКО ЙОВКОВ: Има един такъв момент, господин председател. Става дума за промяната по чл. 8, където имаше един спор в работната група. Аз бих искал да задам въпроса как се тълкува тази представена промяна от работната група по този текст.
В чл. 8, ал. 1 беше записано, че се докладва “на министъра на финансите за функциониране, адекватността, ефикасността и ефективността на системите за финансово управление и контрол в организациите”. Работната група представя текст, в който се казва: “с изключение на Висшия съдебен съвет и Сметната палата, представят информация на министъра”.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Казва се, че в предложението на вносителя е “докладват на министъра”. И, ако разбирам правилно, представителите на “СИГМА” отстояват тази теза. А тук е смекчено и в доклада се е превърнало в “представят информация”. Това ли е въпросът?
ЙОВКО ЙОВКОВ: Да.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Идват вносителите, които ще отговарят на тези въпроси.
Обсъждаме чл. 8, ал. 1, където работната група от докладване е превърнала процеса в представяне на информация. Каква е вашата позиция?
ЗАМЕСТНИК-МИНИСТЪР НАХИТ ЗИЯ: Приемаме го.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Обсъждаме законопроекта ан блок, тъй като няма предложения на народни представители. Затова ще се спираме само на бележките, след което ще го гласуваме.
Аз искам да ви попитам по чл. 5, ал. 2. Пише “с цел да се предостави разумна увереност”. Бихте ли ми обяснили как се предоставя разумна увереност?
И пак в същата ал. 2 имате точка 3:
“3. икономичност, ефективност и ефикасност на дейностите”.
Аз имам някои икономически спомени и знам, че икономичността се мери с ефективност и ефикасност. Вероятно има и друг смисъл. Ако може да разясните този дълбок смисъл, за да стане ясно каква е разликата между икономичност, ефективност и ефикасност.
При това в първоначалния текст на вносителя “икономичност” няма. Добавено е от работната група. Явно сте имали съображения. Молбата ни е да ни въведете в тази тайна.
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Благодаря.
Относно първото питане – какво означава разумната увереност.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Не, как се предоставя?
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: По принцип целият чл. 5, който сме заложили в законопроекта, представлява дефиницията на вътрешния контрол, която е дадена от ИНТОСАЙ, а също така е заложена като дефиниция от група, разработила интегрираната рамка за контрол (КОСО).
ДОБРОМИР ГУЩЕРОВ: Това са преводи едно към едно.
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Нека да приемем отчасти, че е превод.
Това е приет термин в контрола, с който искат да се каже и сме се опитали да го дефинираме, че един контрол, който се изгражда в една организация, не може 100% да покрие всички рискове в организацията. Няма такъв вид контрол, който да ни даде 100% увереност и гаранция, че всички рискове са покрити по някакъв начин в организацията и по този начин ще се постигнат целите.
Този израз се използва в дефиницията за вътрешен контрол, така че ние тук не казваме, че това е дефиниция на финансовото управление на контрола. В случая ги ползваме като синоними. Имаме предвид точно това – всеки един ръководител, който изгражда системи за контрол, тоест въвежда политики, процедури, опитва се по някакъв начин да защити интересите на организацията, трябва да знае, че никога няма да постигне 100% увереност, а трябва да търси баланс между контрола, който изгражда, и стойността за този контрол, който той изгражда.
В случая, ако търсим 100% увереност, пълна увереност, това означава, че може би до всеки един служител трябва да сложим още един служител, който да преповтаря неговите действия, което, естествено, не е икономически обосновано. И дори и в този случай пак може да няма 100% сигурност за контрола. Затова се очаква, че всеки един ръководител, който изгражда контрол, ще помисли да осигури такъв контрол и на такава стойност, че да има той увереност, че няма да се допускат грешки в осъществяването на дейността на организацията си, и че по този начин ще минимизират колкото може повече рисковете и ще постигнат целите на организацията.
В случая изразът е международно приет, употребява се, когато става дума за вътрешен контрол – че всеки контрол трябва да дава разумна увереност. И това е смисълът, който ние влагаме тук.
Тъй като сме съгласни, че с първата дефиниция, която беше сложена отзад, звучеше доста недобре, опитали сме се да я променим и се надяваме тази дефиниция сега да е по-точна.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Въпросът ми беше, ако вместо да “се предостави” разумна увереност “се осигури” дали няма да е по-добре?
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Думите “да се осигури”?
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Да.
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Аз лично нямам нищо против.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Защото не знам кой ще я предостави. Говорим за състояние на организацията.
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: В случая не се променя дефиницията по същество. Нямам нищо против.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Исках да обясните икономичността, ефективността и ефикасността.
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Това са три термина, които са заложени вече в законодателството. Ще си позволя да кажа, че дефинициите са сложени в Закона за Сметната палата. Външният одитор, извършвайки проверки, одити, търси икономичността, ефективността и ефикасността на дейността. Законът за държавния вътрешен финансов контрол, който действа в момента, също поставя дефинициите.
ДОБРОМИР ГУЩЕРОВ: Въпросът е, че ефективност и ефикасност включва икономичност. Това беше въпросът на председателя.
АЛИОСМАН ИМАМОВ: Получава се тавтология. В този смисъл.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Или оставяте само икономичност, или я махате.
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Съгласно дадените дефиниции в Закона за Сметната палата и другите закони, това не са еднакви понятия.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Заповядайте, професор Димитров.
ВАЛЕРИ ДИМИТРОВ: Благодаря Ви, господин председател.
Искам да кажа, че понятията “икономичност”, “ефективност” и “ефикасност” не са случайни. Те са дефинирани в ред стандарти на Световната организация на сметните палати ИНТОСАЙ, те си имат точно определено съдържание. Свързват се с така наречения одит на изпълнението. Това е одит или финансов контрол за това доколко проверяваната или одитирана институция осъществява своята дейност икономично, ефикасно и ефективно с оглед главно на парите на данъкоплатеца.
Разбира се, трябва да се каже, че понятията имат своето съдържание. Аз веднага бих казал, че понятието “ефективност” се свързва с постигането на целите на съответната институция, доколко тя постига своите цели. “Ефикасност” се свързва с цената на какво, тоест постига ли тези цели с разполагаемия инструментариум и предоставен ресурс. “Икономичност”, разбира се, означава да се постигне колкото се може повече с използването на колкото се може по-малък ресурс. Обяснявам съвсем популярно, но има нюанси. И трите понятия имат определено съдържание и не можем да ги сведем в едно. Бих казал, че това е, образно казано, утвърден професионален жаргон в сферата на кредитните институции. И вътрешният, и външният одит изхождат от тези понятия. И ние трябва просто да ги възприемем със съдържанието, което се влага в тях от професионалната международна общност. Така че те си имат строго определено съдържание, не са наше изобретение, не са нещо, което ние сме измислили.
АЛИОСМАН ИМАМОВ: Значи понятието “икономичност” има конкретно собствено приложение, което не дублира ефективност и ефикасност?
ВАЛЕРИ ДИМИТРОВ: По най-евтиния начин да се постигат целите. С цената на най-малко разход на ресурси.
АЛИОСМАН ИМАМОВ: В т. 4 на § 1, където е дефиницията на понятието “разумна увереност” дефинира задоволително ниво на увереност. Това, според мен е грешка.
И втората част на изречението съвпада с дефиницията, която току-що чухме от Вас за ефикасност.
ВАЛЕРИ ДИМИТРОВ: Нека да видим легалното определение.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Госпожа Симеонова.
СИЛВИЯ СИМЕОНОВА: Моето мнение е чисто експертно, не е от името на Сметната палата, господин председател.
Действително тези три понятия – икономичност, ефективност и ефикасност в контролната терминология са утвърдени. Дефинициите, които ние имаме в нашето законодателство, вече действащи, легални дефиниции в Закона за Сметната палата и в Закона за държавния вътрешен финансов контрол, който все още действа, те са заимствани, както каза председателят на Сметната палата, от международни организации, които много дълго са обмисляли тези три понятия. И те са напълно утвърдени.
Понятието “разумна увереност” е в малко по-различен нюанс, и, както казаха колегите от Министерството на финансите, става дума за това до каква степен контролът в организацията трябва да бъде всеобхватен и всепокриващ всички дейности и аспекти на тази организация. Така че това е един друг критерий, който е в дефиницията на понятието за вътрешен контрол, и не трябва да го свързваме с понятията за ефективност, ефикасност и икономичност, които са мерители, когато се прилага одит на изпълнението.
За това задоволително ниво на увереност, което изисква разходите за вътрешен контрол – това е относимо само към функцията по вътрешен контрол, а не към всички останали дейности на организацията. Ако в някакъв нюанс, примерно, думата задоволително за вас не е много ясна, може да бъде коригирана, но като цяло трябва да го има това понятие, защото поначало този Закон за финансовото управление и контрол възпроизвежда най-модерните идеи в тази област.
Друг е проблемът колко тези идеи се поддават на нормативно регулиране и дали наистина той ще изпълни тази регулативна функция, дали ще задължи ръководителите да вършат всичко това.
Добре е, че тази идея получава някакъв нормативен, законодателен вид и форма.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Нашите прагматични впечатления са, че това е за хора, които ще контролират. И тези хора, които ще контролират, гледайки на последната страница, разбират кое е истина от последна инстанция. Аз, отваряйки последната страница, все пак не можах да разбера що е туй икономичност, що е ефективност, що е ефикасност. Нещо повече, преди малко господин Имамов каза преди малко, че при разумната увереност става въпрос за нещо съвсем друго – че ние ще похарчим за контрола 100 лв. и ще получим ефект за 50 лв. И тогава това нито е икономично, нито е разумно, нито е ефикасно, нито е ефективно. Това ли е измерителят?
Тоест, каква работа ще върши на контрольора тази философия, която е отразена тук? Аз поне не можах да разбера. Затова ви питаме да ни обясните как да го ползват? Как обслужва хората?
Заповядайте.
ЗАМЕСТНИК-МИНИСТЪР НАХИТ ЗИЯ: Аз пак чета т. 4 от § 1. Казано е разходите да не надхвърлят очакваните ползи. А не както казахте Вие – 100 лв. разходи и 50 лв. ползи. Казано е “да не надхвърлят”.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Няма разлика. Аз казах, че ако разходите са 100 лв., а ползата е 50 лв., няма защо да контролират. Точно това казах, което пише тук. Но, ако това са измерителите на ефективност и на икономичност, то тогава отиваме в една област. Въпросът е наслагването на тези дефиниции как обслужва контролната дейност.
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Ако ми позволите, аз мисля, че разбирам притесненията Ви. Наистина утре този закон ще е в ръцете на много ръководители и нашата цел е те да разберат какво се очаква от тях и какво им казва този закон, че трябва да направят.
Наистина той е доста нов като философия, тъй като, както каза и госпожа Симеонова, се опитваме да въведем в законова форма и вид множество ръководства, които се използват и от външните, и от вътрешните одитори в международната практика. Наистина не е лесно да се направи в закон. Искам обаче да подчертая, че законът изцяло е предназначен за ръководителя на организацията. Ние искаме с този закон да обърнем внимание на всеки един ръководител, на който са възложени функциите да управлява, да разходва публични средства, да обърне специално внимание на финансовото управление и контрол, на своите системи вътре, на цялостния вътрешен контрол. Да разширим понятието “контрол”, да се откъснем от старото възприемане и разбиране, че контролът е главно във финансово-стопанската дейност – това е всъщност новата философия на закона. Затова смятам, че самия чл. 5 е доста ключов, макар и да преповтаря дефиницията за вътрешен контрол. Тук се обръща внимание на ръководителите, които трябва да познават добре и да ползват този закон, че финансовото управление и контрол а в организацията е цялостен процес. Насочваме ги вече не само към финансово-стопанската дейност, а към цялостната дейност на организацията.
Наистина може би звучи малко абстрактно, но вярвам, че с вторичното законодателство, в случая методологиите и указанията, които впоследствие ще издадем, където ще имаме възможност в малко по-свободен стил и с малко повече думи да обясним тези понятия, ще се доизяснят нещата, ако нещо притеснява един ръководител, изчитайки така това, което се очаква да разбере от него – че финансовото управление и контрола, цялостният процес в организацията и че този процес се осъществява чрез неговите системи, които той ще изгради, и че тези системи, които той изгради, трябва да му дават на него, като на ръководител да има усещането, че постига разумно ниво на увереност, че неговият контрол е достатъчно надежден, че е адекватен за организацията. И всъщност, че постига целите си. Това е допълнение, което казваме – как да постигне целите на организацията, като се съобразява със законодателството, като отговаря за важността и всеобхватността на финансовата организация, че всичките му действия трябва да бъдат съобразени и с икономичността, ефективността и ефикасността. И че основните му задачи са да опазват активите и информацията.
В случая дефиницията за разумна увереност, е, че това е задоволителното ниво на увереност за самия него, като ръководител, че разходите, които той ще извърши за контрол, не надхвърлят очакваните ползи. В случая, ако ми позволите да дам един пример – ако той въведе, както сме въвели финансовия контрольор, който трябва да прави предварителен контрол по отношение извършването на разходите, ако прецени, че да поддържа едно лице целогодишно да извършва този вид проверки, а разходите му са минимални, в рамките на едни химикалки ,листове и т.н., то може да каже: аз няма да поддържам цяла бройка, която да се занимава с предварителния контрол, а мога да го възложа на друго лице, което има и други задачи. В случай, че има по-малко разходи. Този текст му дава точно това – насочва го да прецени доколко и какъв контрол трябва да изгради той.
Не зная дали бях достатъчно ясна.
ВАЛЕРИ ДИМИТРОВ: Ако позволите, господин Димитров, един въпрос към колежката.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Заповядайте.
ВАЛЕРИ ДИМИТРОВ: Само да попитам тази дефиниция за разумна увереност при подготовката на закона, заимствана ли е от разумната увереност или просто вие сте се опитали да дефинирате понятието “разумна увереност”?
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Не сме се опитали, а сме го заимствали изцяло от указанията на ИНТОСАЙ, които имаме предоставени от Вас. Благодарение на Вас са преведени на български език. Мога да посоча точно параграфа, от който е заимствано.
ВАЛЕРИ ДИМИТРОВ: Указанията ли имате предвид?
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Указанията за прилагане на вътрешен контрол на ИНТОСАЙ.
Искам да подчертая, че той не е изследван като дефиниция в самия документ, а в текста, където се дава доразяснение за вътрешния контрол.
ВАЛЕРИ ДИМИТРОВ: Аз останах с впечатлението, че всъщност разумната увереност означава ръководителят в контекста само на системата за вътрешен контрол, само в този смисъл, трябва да прецени и да се убеди, че тази система, която се въвежда, е икономична, ефикасна и ефективна. Не само икономична, но постига своите цели със сравнително нисък разход на ресурс и с достатъчно пригодни средства. Тоест, на практика това е една оценка, която би направил и външният одит, съответно вътрешният одит, който също оценява системата за финансово управление и контрол, и външният одит. Общо взето това е преценката, която би направил при одит на изпълнението.
Така задавам въпроса.
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Да, съгласна съм изцяло с това, което казвате.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Неслучайно исках тук да са представители на Сдружението на общините.
Вижте ,написали сме чл. 7, който звучи съвсем безобидно. Разумната увереност нито ще бъде разбрана, нито ще бъде използвана. Но в чл. 7 казваме на кмета на община, примерно Долни чифлик, че той трябва да осигури стратегически планове, планове за действие и програми за достигане на поставените цели. Трябва да идентифицира, оценява и управлява рисковете, застрашаващи постигането на целите на организацията. Поставяме изисквания, които тук звучат много авангардно. Какво ще направим като ги няма тези неща? Ще отстраним кмета ли?
Това е прекрасно, така трябва да се управлява държавата, само че ние нямаме програмно ориентиран бюджет на Републиката. Не можем да го направим, защото е много сложна дейност. А тук искаме от всички, които управляват бюджетни средства, да направят всички тези неща и да ги прекараме през иглените уши на разумната увереност. Затова ви говоря.
Явно е, че законът е важен, напредничав, но ще отиде Сметната палата да ги контролира и какво става? Аз отсега знам, че кметът не е чувал що е туй стратегически план на общината. А как ще оцени рисковете и как ще ги опише и количествено, и ще ги следи, и ще ги управлява? Това няма да стане.
Приемаме един изключително важен закон. Съжалявам, че няма и предложения от народни представители, защото така се разбира, че това е литература от далечното бъдеще. Но тя ще стане практика. И какво правим тогава? Вкарват се жестоки изисквания, които сигурно са изисквания на Европейския съюз, само че ще можем ли да ги изпълним?
И тук е интересен спорът, че точно Сметната палата трябва да контролира. Не Министерството на финансите, а Сметната палата. Какво ще проконтролирате?
ВАЛЕРИ ДИМИТРОВ: Уважаеми господин председател, Вие казахте нещо много важно и много интересно, защото наистина се оказва, че поне за момента изискванията за икономичност, ефикасност и ефективност при одита на изпълнението, които са заложени като принципни изисквания в нашия закон, ние трябва да ги носим на институциите, които проверяваме и одитираме чрез препоръките, които отправяме към тях, но без те да имат първоначалното задължение наистина по този начин да съставят, да планират, да изпълняват своите бюджети.
Проблемът, според мен, е, че този закон е само стъпка. Моето убеждение е, че трябва да бъде радикално променен Законът за устройството на държавния бюджет. Там се нещата, които трябва да бъдат синхронизиран с тези изисквания. Проблемът е наистина, че трябва да бъде въведено програмното бюджетиране, за да може тези изисквания да станат реално действащи изисквания в практиката. Иначе сега аз за тази една година, откакто съм председател на Сметната палата, съм се убедил, че ние сме правили такива препоръки, но всичко това понякога си има само пожелателен характер, тъй като за самите разпоредители на бюджетни средства тези изисквания не са императиви в тяхната непосредствена практика по харченето на парите.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Господин Гущеров.
ДОБРОМИР ГУЩЕРОВ: Аз приветствам, че има вкарани елементи от теорията за управление на риска. Това е голям прогрес. Радвам се, защото това е една от темите, които защитавам – управление на риска.
Истината е, че тази материя е толкова трудна, включително за водещи компании, които хвърлят милиони за развитието на този процес по управление на риска, та камо ли за иначе уважаваното населено място и неговия кмет, който беше посочен, независимо дали е Долен чифлик или горен.
И на мен ми се ще по някакъв начин вече тази терминология да я има налице. Ако щете дори само, за да свикваме с нея. Това, че по никакъв начин не можем да очакваме кой знае какви завоевания за търсене на такива възможности и тяхното анализиране – в това съм убеден. Но ми се иска да включим тази нова терминология, която няма как да бъде спряна. Освен това трябва да сме наясно, че този прословут кмет нито ще бъде сменен за това, че няма стратегия или конкретни виждания, или конкретни документи по този въпрос, и да го очакваме.
В такъв смисъл търся логичното на двете неща в този законопроект.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Да чуем какво ще каже и кметското лоби.
ЙОВКО ЙОВКОВ: Всички промени, които се направиха и коментарите, които се направиха тук, са за добро. Искам така да приемете и моите. Някои от тях обаче, като изисквания, трудно могат да бъдат реализирани.
Например, чл. 7, т. 7: “създаването на подходяща организационна структура с цел ефективното изпълнение на задълженията”.
Има неща, които въобще не зависят от това. Още отсега трябва да знаем, че те няма да може да бъдат изпълнени. И как ще измерим подходящата организационна структура, която съдейства за ефективно изпълнение на задълженията? Коя е тази подходяща организационна структура?
Давам това като пример за неща, които не могат да бъдат изпълнени в така приетите текстове. Може би са авангардни, може би са много добри, както каза и господин Гущеров. Но на практика трудно могат да се реализират. Може да се осигури пълно, вярно, точно и своевременно осчетоводяване на всички операции, може да осигури функцията по вътрешен одит, може да осигури съхранението и опазването на активите, но идентифицирането, оценката и управлението на рисковете, застрашаващи постигането на целите и организацията не виждам как може да го осигури.
Аз просто изразявам две съмнения в дискусията при нас по т. 2 и т. 7.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Имате думата, госпожо Михайлова.
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Първо, искам да кажа, че наистина законът въвежда много нови неща, доста авангардно звучи, макар че имаме нелоши указания, издадени до този момент по Закона за държавния вътрешен финансов контрол. И много кметове наистина ги прилагат добре. Въпрос на желание на ръководителя са.
ДОБРОМИР ГУЩЕРОВ: Нямат образователен ценз за това.
ДОБРИНКА МИХАЙЛОВА: Така е.
Искам да отбележа, че в закона е казано, че в рамките на шест месеца министърът на финансите трябва да издаде указания специално по този чл. 7, ал. 1. Мога да ви уверя, че, макар и в много малък състав, дирекция “Вътрешен контрол” в Министерството на финансите започна да работи по тези указания, отново съвместно с експерти от СИГМА. И цялата тази седмица работим вече по тези указания, макар и законът да не е приет. Тоест, опитваме се да поставим основата на следващата методология, която трябва да бъде изградена след закона, точно защото и ние като вас разбираме, че някои от тези точки за някои от ръководителите ще бъдат много трудни за приложение или за разбиране.
Искам само да споделя с вас, че преди няколко седмици Националното сдружение на общините, съвместно с Министерството на финансите организира среща, на която министерството представи двата закона. И моите впечатления от срещата бяха, че повечето кметове имат сравнително добро разбиране на закона и добро приемане. Приветстваха го. Смятам, че може би все още някои от членовете не са достатъчно добре разбрани за това до какви сериозни отговорности водят, предвид това, че впоследствие вътрешният одит, а най-вече Сметната палата ще извършва проверки. Но мисля, че трябва да бъдат въведени в правното пространство в България и оттук нататък това е пътят да доразвиваме законодателството. Ще се постараем с множество обучение от страна на Министерството на финансите, с множество срещи, да направим приложими всички текстове на закона.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Имате думата, господин Димитров.
ВАЛЕРИ ДИМИТРОВ: Искам да кажа за пълна яснота на уважаемите народни представители, нещо от практиката на Сметната палата. При тези одити на изпълнението, господин председател, обикновено одиторски състав, определен от група хора, подготвят този одит като се опитват да изработят система от показатели и измерители за икономичност, ефективност и ефикасност при определянето на определена дейност, съответно при харченето на определени публични средства. И след това съобразно тази методика, тази система от измерители се прави одита, и съобразно с нея след това се отправят препоръките до одитираните обекти. Изтъква се и в указанията на ИНТОСАЙ за така наречения одит на изпълнението, че неизбежно е при всеки одит да се изработва такава методика, защото понякога нещата са много нестандартни, несъпоставими и това е просто неизбежно. Това е подходът, по който ние бихме одитирали.
Примерно, ако трябва да проверим дали една система за финансово управление и контрол е ефективна, ефикасна и икономична, но ще се занимава преди всичко с това да формираме система от показатели в съответната институция и едва след това ще пристъпим към одита. И на тази основа ще дадем препоръки. Това е подходът на Сметната палата.
ПРЕДС. ПЕТЪР ДИМИТРОВ: Ситуацията е ясна.
Има ли някой друг желание да вземе отношение?
Ако няма, ще преминем към гласуване. След малко има среща с представители на Европейската комисия. Това е един от хармонизиращите закони, за които трябва да бързаме. Очевидно е, че ще се наложи след това да внасяме промени, както каза и проф. Димитров. Аз щях да бъда много по-щастлив, ако тук запишем, че като харчиш държавни пари или пари на данъкоплатеца, как ще проверите вие дали се харчат икономично, ефикасно и ефективно, тъй като тук е записано, че трябва да се харчат така. Държавата ти е дала сто лева и отиваш да го контролираш. Но ние тук, вместо да кажем що е то икономично, ефикасно и ефективно харчене, ние казваме, че то трябва да е такова, което дава възможности за субективна оценка. На един кмет ще му кажем, че той ги е харчил неикономично и е разхищавал, а пък на другия ще му каже, че не ги е харчил икономично и не ги е разхищавал. За това става въпрос, че тук има една дефинитивна част, която е достойна за учебник по философия.
Дано да върши някаква работа, да работи и Сметната палата да може да контролира, а не да тръгва всеки път от нулата, защото сега при всяка проверка вие трябва да определяте конкретните критерии, по които ще оценявате. За това върви дебатът. Ясно е, че тръгваме в тера инкогнита. Дано да пристигнем в Брюксел.
Има ли някой друг нещо да каже?
Ако няма, подлагам законопроекта на гласуване.
Който е съгласен, моля да гласува.
За – 9, против – няма, въздържали се – няма.
Приема се.
Благодаря ви.
Закривам заседанието на комисията.

(Закрито в 15,55 часа)

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

Петър ДИМИТРОВ


Стенограф:
Н. Иванова