---

ЧЕТИРИДЕСЕТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
КОМИСИЯ ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ



Д О К Л А Д
на Комисията по правни въпроси


ОТНОСНО: Законопроект за съдебната власт, № 702-01-15, внесен на 11.04.2007 г. от Министерския съвет.


На заседание, проведено на 19 април 2007 г., Комисията по правни въпроси разгледа законопроекта за съдебната власт, № 702-01-15, внесен на 11.04.2007 г. от Министерския съвет.
На заседанието присъстваха от Министерството на правосъдието – Ана Караиванова, заместник-министър, от Върховния касационен съд – Румен Ненков, зам.-председател, Симеон Чаначев, зам.-председател и Любка Илиева, от Върховния административен съд – Венета Марковска, зам.-председател, от Главна прокуратура – Христо Манчев, замаместник-главен прокурор и Петър Раймундов, от Националната следствена служба – Румен Георгиев, заместник-директор и председател на Камарата на следователите, Свилен Турмаков, зам.-директор и Владимир Петров, от Съюза на съдиите в България – Владислав Славов, председател.
От името на вносителя законопроектът беше представен от г-жа Ана Караиванова.
Изготвянето на проект за нов Закон за съдебната власт се налага най-вече поради приетите изменения на Конституцията на Република България, влизането в сила на новите процесуални закони – Наказателно-процесуалния кодекс и Административнопроцесуалния кодекс, както и от бележките и препоръките към Република България във връзка с реформата в съдебната система, които са отправени в мониторинговите доклади на Европейската комисия от 2005 и 2006 г. и в хода на партньорските проверки по глава 24 “Правосъдие и вътрешни работи” през последните две години.
Предложеният проект за нов закон за съдебната власт не попълва празнота в законодателството, а доразвива и усъвършенства съдебната система. Той е необходимата стъпка в развитието на приоритетите на съдебната реформа за укрепване на независимостта и ефективността на съдебната власт и е съобразен с изискванията за прозрачност и висока професионална квалификация. Той е изготвен от работна група под ръководството на министъра на правосъдието и с участието на представители на Висшия съдебен съвет, ръководители на върховните съдебни органи, научни специалисти и експерти от Министерството на правосъдието.
Законопроектът е изграден на основата на подобрена и детайлизирана структура, която преодолява нарушената систематика на действащия закон, предизвикана от множеството му изменения и допълнения, както и от решения на Конституционния съд.
В глава първа в самостоятелни раздели са формулирани предметът и обхватът на закона, както и основните принципи на съдебната власт. Прокламират се принципите на независимост на съдебната власт и взаимодействието й със законодателната и изпълнителната власти. Изрично са закрепени и принципите на самостоятелност при осъществяването на правомощията, прозрачността и публичността в работата на органите на съдебната власт.
Глава втора от проекта урежда статута и правомощията на Висшия съдебен съвет като орган, който осигурява независимостта на съдебната власт. С оглед правилата на наказателното производство, които са установени от Наказателно-процесуалния кодекс, се предлага увеличаване на квотата на представителство на прокуратурата във Висшия съдебен съвет да се увеличи, като съответно се намали тази на следователите. В съответствие с препоръките на европейските експерти е предвидена засилена роля на Комисията за предложенията и оценка на работата на съдиите, прокурорите и следователите към Висшия съдебен съвет във връзка с кариерното израстване на магистратите. Съществена новост е предложението на законово ниво да се определят критериите за атестация, което създава гаранции за прозрачност и контрол на дейността по атестиране. Създава се нова Комисия по контрол, чиято дейност се подпомага от ревизионни комисии на апелативно ниво.
Измененията на Конституцията от 2007 г. са развити в самостоятелна глава, която определя статута и правомощията на Инспектората към Висшия съдебен съвет. В съответствие с конституционната уредба проектът предвижда Инспекторатът да наблюдава дейността на органите на съдебната власт, без да засяга самата правораздавателна дейност. Формулирани са също норми във връзка с условията и редът за избор и освобождаване от длъжност на главния инспектор и инспекторите в Инспектората.
По нов начин е уредено взаимодействието между съдебната и изпълнителната власт, което се осъществява чрез предоставените на министъра на правосъдието правомощия за координация при провеждането на държавната политика в областта на правосъдието. Проектът предлага разграничаване на компетентността на изпълнителната и съдебната власт в сферата на финансирането на съдебната власт, както и по отношение на имуществените въпроси и контролът върху дейността на съдебната администрация. Предлага се промяна във функциите на Инспектората към министъра на правосъдието, за да не се дублират с тези на Инспектората към Висшия съдебен съвет.
Детайлизирана е уредбата на професионалната квалификация на магистратите чрез обособяване на самостоятелна глава за Националния институт на правосъдието и предвиждане на правомощията на министъра на правосъдието в организирането на тази дейност.
Най-малко промени се предлагат в глава пета, която се отнася до съдилищата в Република България. Проектът уеднаквява уредбата за върховните съдилища чрез разширяване на кръга лица, които могат да правят искания за произнасяне на тълкувателни решения и постановления. Прецезирана е уредбата на функциите на прокуратурата в съответствие с Наказателно-процесуалния кодекс. Предвижда се Националната следствена служба да продължи да съществува. Наред с нея, по своя преценка, Висшият съдебен съвет може да създава и закрива окръжни следствени отдели.
Проектът определя статута на съдиите, прокурорите и следователите в съответствие с Конституцията и последните промени в нея. Посочени са изискванията за заемане на длъжностите съдия, прокурор, следовател, основанията и реда за освобождаването им. Същото е направено и по отношение на административните ръководители в съдебната власт, на председателите на върховните съдилища, главния прокурор и директора на Националната следствена служба. Създава се нов раздел, в който се съдържат правилата за провеждане на конкурси за органите на съдебната власт и за израстване в кариерата на действащите магистрати. Проектът предвижда чрез конкурс в съдебната система да постъпват младшите съдии, прокурори и следователи, както и всички лица, които първоначално се назначават в съдебната система. За да се запази възможността за кариерно израстване, се предлага за първоначално назначаване да се обявяват до 20 % от свободните места в органите на съдебната власт. Предвиден е ред за планиране на щатните бройки за младшите магистрати и определяне на законово ниво на трудовото им възнаграждение. Доразвита е уредбата на въведения наскоро институт на магистратите-наставници.
Запазена е досегашната уредба на статута и функциите на съдиите по вписванията и държавните съдебни изпълнители, както и тази за придобиване на юридическа правоспособност.
Новост във връзка с дисциплинарните производства по отношение на съдии, прокурори и следователи е предвиденото наказание намаляване на трудовото възнаграждение в относително определен от закона размер. По отношение на органите, които имат правомощия да налагат дисциплинарни наказания е запазена действащата уредба.
Проектът предлага, в съответствие с промените в Конституцията, изцяло преработена глава за бюджета на съдебната власт. Бюджетът се определя като съвкупност от собствения бюджет на Висшия съдебен съвет и бюджетните сметки на органите на съдебната власт и Националния институт на правосъдието. Подробно е описана процедурата по внасянето, разглеждането и приемането на бюджета и правомощията на министъра на правосъдието, Висшия съдебен съвет и Народното събрание във връзка с тези дейности.
В Преходните и заключителните разпоредби са предвидени изменения в други закони, необходимостта от които произтича от приемането на новия Закон за съдебната власт.

В обсъждането взеха участие народните представители Елиана Масева, Елеонора Николова, Илко Димитров, Мая Манолова и Янаки Стоилов, които обърнаха внимание на следните дискусионни въпроси, които предлаганият законопроект съдържа:
- Относно статута на Висшия съдебен съвет. Повечето от народните представители отбелязаха, че проектът не съдържа норма, която да определя Висшия съдебен съвет като постоянно функциониращ орган, но от неговите функции и правомощия, се налага изводът, че той трудно би могъл да ги изпълнява, ако продължи да работи по досегашния начин. Според народните представители Елиана Масева, Елеонора Николова и Мая Манолова, определянето на Висшия съдебен съвет като постоянно действащ орган би повишило неговата ефективност. Зам.-председателят на ВКС Румен Ненков информира народните представители, че в хода на изготвяне на законопроекта се е обсъждал вариант за смесен състав на Висшия съдебен съвет, при който част от изборните му членове да продължат да съвместяват членството си с дейността, която упражняват, а друга част да бъдат само членове на висшия съдебен орган. Във връзка с предвиденото намаляване на квотата на следователите във Висшия съдебен съвет заместник-директорът на Националната следствена служба Румен Георгиев изрази мнение, че тази категория магистрати се поставят необосновано в неравностойно положение в сравнение със съдиите и прокурорите, тъй като няма да могат да участват ефективно в дейността на комисиите на Висшия съдебен съвет.
- Относно Инспектората към Висшия съдебен съвет. Елеонора Николова обърна внимание, че анализът на нормите, които определят правомощията на Инспектората към Висшия съдебен съвет и този към министъра на правосъдието показва известно припокриване на правомощия. В подкрепа на този извод се изказа и Илко Димитров, като изрази идеята, че инспекторатът към министъра на правосъдието би следвало да може да контролира само работата на съдебната администрация, а не и тази по движението на съдийските, прокурорските и следствените дела. Янаки Стоилов изтъкна, че Инспекторатът към Висшия съдебен съвет, е независим както по отношение на органите на изпълнителната и законодателната власт, така и на тези от съдебната. Поради това не е точно Инспекторатът да се определя като орган, който подпомага Висшия съдебен съвет.
- Относно структурата на органите на съдебната власт. Проектът не предлага промени в съществуващата структура на съдилищата. Заместник – главният прокурор Христо Манчев изрази мнение, че се нарушава конституционното правило за структурата на прокуратурата, която следва да е в съответствие с тази на съдилищата. Това налага да се създадат административни прокуратури при административните съдилища. Той допълни, че това няма да наложи назначаването на нови прокурори, а е въпрос на организация на работа в рамките на съществуващото щатно разписание на прокуратурата. Според част от народните представители обема на работа по разглеждането на административните дела не налага създаване на отделна прокуратура, а тази дейност може да се извършва от прокурорите в окръжна прокуратура. Елеонора Николова изрази мнение, че обсъждането на нов закон за съдебната власт е точното време законодателят да реши въпроса за изваждането на съдиите по вписванията от съдебната система, което е в съответствие с реалния им статус на служители на Агенцията по вписванията.
- Относно конкурсите в съдебната система. Законопроектът прави отстъпление от приетия с последните изменения на Закона за съдебната власт принцип на конкурсното начало за постъпване в органите на съдебната власт и растежа в кариерата, който беше подкрепен и от самите магистрати в хода на обсъждането му в началото на 2006 г. Елеонора Николова, Мая Манолова и Янаки Стоилов обърнаха внимание, че новият подход, който е залегнал в проекта, не е подкрепен от аргументи и създава предпоставки за неправилна практика поради липсата на законово установени обективни критерии за определяне на процента свободни места, които да се заемат чрез конкурс за първоначално постъпване в системата на съдебната власт. Мая Манолова и Янаки Стоилов изразиха мнение, че този процент трябва да е точно, а не относително определен в закона, а Елеонора Николова допълни, че той следва да обхваща всички нива на съдебната власт, което ще изключи възможността за субективна преценка кои точно свободни места да се обявяват. Като изразиха съгласие с постановката, че всеки магистрат трябва да има възможност за израстване в кариерата, Янаки Стоилов и Мая Манолова изказаха становища, че законопроектът следва да предвиди засилена роля на атестацията на магистратите, която да има решаващо значение за движението им по съдебната йерархия. Янаки Стоилов обърна внимание, че проектът съдържа неясни критерии за атестация на магистрати, някои от които засилват ролята на субективния фактор при формиране на крайната оценка от атестацията.
- Относно управлението на имуществото на съдебната власт. Според Елиана Масева предложените в проекта разрешения във връзка с дейността на министъра на правосъдието по управлението на имуществото на съдебната власт създават опасност от нарушаване на независимостта й. Според Янаки Стоилов законът трябва да определи съдържанието на управлението, което министърът извършва, така че административните ръководители на органите на съдебната власт да се освободят от неприсъща за магистрати дейност, като едновременно с това им се предоставят възможности да оперират със средствата, които са им необходими за текущо финансиране.
- Относно дисциплинарната отговорност на съдии, прокурори и следователи. Проектът запазва действащия ред за налагане на забележката и порицанието от административния ръководител, а всички останали по-тежки наказания – от Висшия съдебен съвет. Според Илко Димитров не бива налагането на по-леките наказания от административния ръководител да създава предпоставки за избягване на по-тежки наказания. Поради това, че не се предвижда особен ред за оспорване на заповедите на административния ръководител, Янаки Стоилов предложи да се обсъди идеята относително леките наказания да подлежат на обжалване само пред Висшия съдебен съвет. В системата на дисциплинарните наказания проектът предвижда да се включи нов вид наказание - намаляване на основното трудово възнаграждение от 5 до 20 на сто за срок от 6 месеца до две години. Елиана Масева обърна внимание, че то по съдържанието си е идентично с наказанието глоба и прилагането му едва ли би постигнало ефекта, който се цели със създаването му.
- Относно тълкувателната дейност на върховните съдилища. Проектът предлага по отношение на тълкувателната дейност на Върховния касационен съд да се възприеме модела, който се създаде с Административнопроцесуалния кодекс тълкувателни решения да постановяват общите събрания на колегиите във Върховния касационен съд, а постановления – пленума от всички съдии. Зам.-председателят на Върховния касационен съд Румен Ненков възрази срещу предлаганото решение тълкуване да се иска по конкретно дело. Това, според него, би създало допълнителни възможности за оспорване на съдебни решения и за това тълкувателната дейност на съда следва да остане като правомощие на отделните колегии, а постановените от тях актове да имат еднаква задължителна сила. В подкрепа на това становище се изказа и Петър Раймундов от Главна прокуратура.
- Относно единната информационна система за противодействие на престъпността. Като обърна внимание на факта, че уредбата в проекта изцяло възпроизвежда действащата в тази й част, Елиана Масева изрази мнение, че смесването на функциите на субектите, които имат отношение към изграждането и функционирането й, препятстват възможността да се търси отговорност за неефективността на действията. Председателят на Съюза на юристите в България Владислав Славов припомни, че проблемът с разработването на информационната система не е решен на практика, макар в последните 10 години постоянно да се залагат средства за това. Законът трябва да определи един държавен орган, от който да зависи въвеждането на системата в действие, респективно да се търси отговорност за неспазването на определените срокове за въвеждането й.
В заключение на дискусията Янаки Стоилов обобщи, че наред с повдигнатите въпроси при разглеждането на законопроекта за съдебната власт народните представители не бива да отстъпват от вече възприети разрешения на действащия закон, като например принципът на случайния подбор при разпределението на делата и възможността за налагане на леките дисциплинарни наказания от административните ръководители. Едновременно с това следва да се дадат решения по спорните въпроси, повдигнати в хода на дискусията, като този за необходимостта от пълнота на уредбата по отношение на статута на магистратите, за да не се налага общо препращане към Кодекса на труда за тях.
В края на дискусията Комисията по правните въпроси с 13 гласа “за”, 1 глас “против” и 0 гласа “въздържали се” подкрепи предложения законопроект за съдебната власт № 702-01-15, внесен на 11.04.2007 г. от Министерския съвет, и предлага на народните представители да го приемат на първо гласуване.


ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯТА:

(Янаки Стоилов)