Български
English
Народно събрание
на Република България
на Република България
Парламентарни комисии
Състав /
Заседания /
Новини /
Контакти и правила /
Документи /
Законопроекти / Проекторешения / Доклади / Стенограми / Становища /
Законопроекти / Проекторешения / Доклади / Стенограми / Становища /
Подкомисия по отчетност на публичния сектор към Комисия по бюджет и финанси
Подкомисия по отчетност на публичния сектор към Комисия по бюджет и финанси
18/06/2008
П Р О Т О К О Л
№ 3
ЧЕТИРИДЕСЕТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
Комисия по бюджет и финанси
Подкомисия по отчетност на публичния сектор
П Р О Т О К О Л
№ 3
На 18 юни 2008 г., сряда, се проведе заседание на Подкомисията по отчетност на публичния сектор към Комисията по бюджет и финанси.
Заседанието се проведе при следния
ДНЕВЕН РЕД:
1. Представяне и обсъждане на проекта на Правила за бюджетния процес в Народното събрание.
Списъкът на присъствалите народни представители и списъкът на гостите се прилагат към протокола.
Заседанието беше открито в 16,40 часа и ръководено от госпожа Надя Антонова – председател на подкомисията.
* * *
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Добър ден, колеги!
Като отчитам присъствието на народните представители стигаме до безспорния извод, че нашата подкомисия има мнозинство, може да проведе заседание и да вземе решение, поради това откривам настоящото заседание на подкомисията.
Искам да кажа добър ден на нашите гости, които са ни добре познати. Сред нас са представители на администрацията на Народното събрание, които ще вземат участие в настоящото заседание: господин Огнян Аврамов – главен секретар на Народното събрание, господин Мирон Гаврилов – началник на кабинета на председателя, госпожа Бойка Цонкова – директор на Дирекция „Парламентарен бюджет и финанси” и главен счетоводител, госпожа Мария Сотирова – началник на отдел „Бюджет” в цитираната дирекция, както и госпожа Елена Савова – началник отдел „Вътрешен одит” в администрацията на Народното събрание.
Колеги, настоящото заседание ще протече с единствена точка в дневния ред:
1. Представяне и обсъждане на проекта на Правила за бюджетния процес в Народното събрание.
Проектът ще бъде представен от господин Аврамов.
Има ли други предложения за включване на теми в дневния ред за включване на теми в дневния ред за работата на подкомисията, колеги? – Не виждам предложения.
Има ли някой, който възразява срещу така предложения ви проект? – Не виждам.
Разбирам, че всички подкрепяме темата, която е предложена за днешната работа на заседанието.
Предстои ни да разгледаме проект на правила, който, казано най-общо, се отнася до администрацията на Народното събрание, които правила регламентират бюджетния процес в Народното събрание. Това е един ангажимент на нашата подкомисия, който произтича от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Същият акт ни вменява в задължение да разгледаме и дадем становище относно проектобюджета на Народното събрание и съпътстващия го доклад. Мисля, че ние като подкомисия с оглед публичността и с оглед необходимостта от парламентарен контрол бихме могли да разгледаме и да дадем становище и относно правилата, по които ще се изработва и ще се съставя тригодишната бюджетна прогноза на Народното събрание.
Колеги, материалите са пред вас. Надявам се, че сте успели да се запознаете с тях. Мисля, че е най-добре преди да пристъпим към обсъждането, да ни представят проектоправилата.
Давам думата на господин Огнян Аврамов – главен секретар на Народното събрание, който да ни представи техния продукт.
ОГНЯН АВРАМОВ: Благодаря, госпожо председател.
Уважаеми народни представители, ще се постарая да бъда пределно кратък. Няма никакъв смисъл да се четат отделни точки от проекта за правила. По-скоро ми се иска в най-общи щрихи да очертая пред вас необходимостта от появяването на такъв акт и разбира се основните моменти, които са залегнали в него.
Доскоро, буквално до преди година, бюджетната процедура в Народното събрание се подчиняваше на общите правила, по които протичаше тя във всички структури на администрацията. Имам предвид и на изпълнителната власт. Тоест, когато се появяха актовете на Министерския съвет, съответни постановления, допълвани и доразвивани от актове на министъра на финансите, практически и ние спазвахме всички тези правила и бюджетната процедура в Народното събрание протичаше по тях. На практика по нищо не се отличавахме в това отношение от едно министерство или друг орган на изпълнителната власт.
Да, но след поправката в Конституцията, която установи, че Народното събрание има самостоятелен бюджет, след промените, които бяха направени, измененията и допълненията в Закона за устройството на държавния бюджет, в някои други закони, се оказа, че след като бюджетът на Народното събрание е самостоятелен, то и бюджетната процедура по съставянето както на годишните бюджети, така и на тригодишната бюджетна прогноза, трябва да се развива вече по други правила, които са специфични за Народното събрание. Това е необходимостта да бъде разработен и представен на вашето внимание разглежданият в момента акт.
Тъй като, на основание чл. 8, ал. 1, т. 5 от ПОДНС, разпоредител с бюджета на Народното събрание е председателят, предвидено е този акт да бъде представен за утвърждаване именно от председателя на Народното събрание.
Кои са основните моменти в акта, който е представен на вашето внимание. Преди всичко в чл. 4, може би ще обърнете внимание, че като основни участъци в бюджетния процес са определени председателят, заместник-председателите на Народното събрание, председателите на парламентарните групи и парламентарните комисии, което показва, че не само администрацията е включена в бюджетния процес. Напротив, преди всичко и на първо място са изведени народните представители, които заемат основните длъжности в ръководството на Народното събрание, след което следва администрацията – главния секретар, ръководителите на самостоятелните звена от администрацията и ръководителите на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити.
Мисля, че това е една последователна подредба на основните участници, тъй като бюджетът на Народното събрание, респективно и самата бюджетна процедура по неговото съставяне, е подчинен на едно-единствено изискване – да бъде обезпечена цялостната дейност на Народното събрание и на всички негови органи, както разбира се и дейността на отделните народни представители. Така че преди всичко, започвайки и развивайки бюджетната процедура, бюджетния процес, ние трябва да се съобразим с указанията, които се дават от председателя на Народното събрание, от заместник-председателите и разбира се с указанията, пожеланията на председателите на парламентарните групи и на постоянните парламентарни комисии. По-нататък, активно се включва администрацията в лицето на изброените тук представители, за да може в крайна сметка, след приключване на тази процедура, да бъде представен за утвърждаване един проект на цялостно обоснован и напълно съответстващ на изискванията, на нуждите от обезпечаване дейността на Народното събрание проект за бюджет.
Взет е предвид и един нов момент, който е и нов подход в бюджетирането на Народното събрание – разработването на 3-годишна бюджетна прогноза. Това е нещо ново за цялата администрация. Ново е и за нас. В предишните периоди бюджетната процедура се е развивала в рамките на едногодишния бюджет. Сега вече трябва да се погледне малко по-напред. Това не е никак леко, защото в момента ние в рамките на администрацията оглеждаме, обсъждаме основните параметри на първата тригодишна бюджетна прогноза и сами виждаме колко нелек е този процес. На колко много въпроси трябва да бъде даден отговор, за да се състави една реалистична прогноза.
Оставям настрани обективните трудности, това, че догодина е изборна година, ще има смяна на състава на Народното събрание и респективно второто полугодие на следващата година вече ще имаме друга структура на самото Народно събрание, може би и на администрацията в нейните основни съставни части – обща и специализирана администрация, и онази част, която обсъжда ръководството, парламентарните групи и постоянните комисии. Но по-скоро тук основна трудност предизвиква необходимостта да обхванем за един тригодишен период, който е почти колкото мандата на едно Народно събрание, онези основни дейности, които ще бъдат осъществявани, и на които трябва да се намери бюджетно покритие.
Разбира се, когато говорим за това, че трябва да бъдат изработени специфични правила за бюджетната процедура в Народното събрание, не трябва да абсолютизираме. Безусловно търсим спецификата на Народното събрание, която е наистина много голяма. Едва ли има друг орган, съответно негова администрация, които са поставени в тези условия. Мисля, че когато се пристъпва към бюджетната процедура в един орган на изпълнителната власт, имаме по-ясни правила. И значително по-леко биха могли да се намерят необходимите параметри за бюджетно покритие на едни или други дейности.
Ако се постави дори един такъв основен въпрос, който често се задава и от журналисти, представители на средствата за информация – защо са предвидени точно определен размер средства за една или друга дейност в Народното събрание, в крайна сметка кой е измерителят? Ние не можем да устойностим пряко основния продукт, който произвежда основния орган и единствен орган на законодателната власт у нас – закона, съответно решението или парламентарния контрол. Но трябва да направим всичко възможно, че за да се роди този продукт трябва да обезпечим абсолютно всички дейности, които са пряко свързани с дейността в пленарната зала, но в същото време и на всички останали структури на самото Народно събрание – парламентарните групи, постоянните, временните и анкетните комисии, и не на последно място, разбира се, това е дейността на отделния народен представител, който има точно определено конституционно установено място, точно определени правомощия, права и задължения и те трябва непременно да бъдат обезпечени.
Както казах, аз няма да се спирам на отделните етапи на бюджетната процедура, както тя е представена в проекта. Вие виждате, че колегите, които са работили върху проекта, са се постарали да намерят един последователен подход и една логична структура на цялостната бюджетна процедура. Основна роля тук, разбира се, играе едно административно звено, каквото е Дирекция „Парламентарен бюджет и финанси”, тъй като това е единственото административно звено при нас, което разполага с необходимия капацитет, с необходимата информация, следи през цялото време процесите във финансово-счетоводната област и при положение, че в тази дирекция имаме и специализиран отдел, който пряко се занимава с бюджетирането, логично е изходната точка да бъде тази.
На отделни етапи, разбира се, има правомощия и на други органи, включително на главния секретар.
Важни са въпросите за изпълнението и отчитането на бюджета в Народното събрание. Разбира се, тук става въпрос за изпълнение и отчитане на бюджета вътрешно, в рамките на самото Народно събрание. Контролът, отчетността пред външните контролни органи си остава, той не е засяган тук. И той се осъществява от Сметната палата, от Агенцията за вътрешен държавен финансов контрол. Те са външни контролни органи и извършват своята дейност. Дори в момента имаме одитна проверка на Сметната палата. Но тук е търсен механизмът, по който трябва да върви бюджетната процедура да се намерят необходимите механизми за отчитане и контрол на тази процедура в рамките на Народното събрание.
В крайна сметка, в заключителните разпоредби има няколко точки.
В сега предложения чл. 40 например е казано, че при нарушение на тези правила на виновните лица се налагат предвидените в Закона за държавния служител и Кодекса на труда наказания. Тук, разбира се, трябва да се обърне по-голямо внимание от колегите, защото, както виждаме, в бюджетната процедура, са въвлечени не само служители в администрацията, а има и редица народни представители, които засягат редица ръководни длъжности, че не може след като те са преки участници в този процес трябва да има едно разграничаване. Не може ние да изискваме, ако това така се разбира, на народния представител да бъде търсена едва ли не отговорност при дадено виновно поведение. Тук трябва да бъде направено разграничение, че се има предвид при нарушаване на установените правила, виновните служители подлежат на съответните административни и други наказания, предвидени в Закона за държавния служител за служителите по служебно правоотношение, и по Кодекса на труда за служителите, които са на трудови правоотношения.
Бих искал да приключа с това и да дам възможност, разбира се, да зададете конкретни въпроси, да изясним неща, които очевидно са неясни или не сме успели да постигнем така необходимото, задоволителното им регламентиране. Съответно ние с колегите, които сме тук, сме готови да отговорим на конкретни въпроси.
Благодаря.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: И аз Ви благодаря, господин главен секретар.
Разбирам усилието на Вас и на Вашия екип в разработването на тези правила, отчитайки, че това е една нова дейност и едно сериозно предизвикателство. И нещо, което досега не е познато, поне в съвременните народни събрания на Република България – процедурата по съставяне на тригодишна бюджетна прогноза относно самостоятелния бюджет. Може би това налага подробното разработване на тези правила, които са пред нас. Затова съм сигурна, че предизвикват сериозен интерес у членовете на комисията.
Искам да дам думата на колегите народни представители и на нашите експерти в подкомисията за въпроси към екипа на господин Аврамов и нашите гости. Разбира се и изказвания, становища, мнения и всичко онова, което може да направи един народен представител.
Заповядайте, колеги.
Господин Методиев.
ВЕСЕЛИН МЕТОДИЕВ: Аз нямам въпроси към администрацията. Затова ще искам да се изкажа, ако колегите ми нямат въпроси към администрацията.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Имате думата. Няма задължителна поредност. Щом предпочитате изказване – имате думата.
ВЕСЕЛИН МЕТОДИЕВ: Вие, госпожо Антонова, започнахте с това, че след промяната в Конституцията са се породили задължения за структури на българския парламент по отношение на това, че имаме самостоятелен бюджет. В този документ, който се нарича Правила за бюджетния процес или бюджетната дейност на Народното събрание. Накрая, в заключителните разпоредби има чл. 42, в който пише „Правилата за бюджетния процес в Народното събрание са съгласувани с постоянно действащата Подкомисия по отчета на публичния сектор към Комисията по бюджет и финанси.
Първото, което искам да кажа, е, че ние се самонатоварваме в момента с този конкретен документ, тъй като в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание не пише, че ние трябва да се занимаваме с подобен тип документ – правила за бюджетен процес и пр.
По този първи пункт бих искал да кажа моето мнение, което е, че нашата подкомисия би следвало да се занимава с политиките в областта на бюджета на Народното събрание, а не с процедурата. Както спомена господин главния секретар, това са неща, които в изпълнителната власт, която по принцип прави бюджета на Република България, се правят от един от органите на изпълнителната власт, това е Министерството на финансите и там си има утвърдени правила, процедури и пр.
Според мен първото, което трябва да решим в някаква степен сега е дали така наречения бюджетен процес или бюджетна дейност в Народното събрание при тази конституционна норма ще трябва да минава по този ред през подкомисията.
Моето мнение е, че това, което нас ни засяга в много по-голяма степен, се съдържа в част от другите документи, които са ни на вниманието във връзка със структурата на функционални дейности по функционни области и програми за периода 2009-2011 г. Тук има един документ озаглавен „Средносрочна бюджетна прогноза 2008-2010 г.” и „Бюджет 2008 г.”. По тези неща имам какво да кажа, но не и по самата процедура. Тя е работа на администрацията и на председателя на Народното събрание.
Вярно е това, което е записано в чл. 4, че председателят на Народното събрание споделя в известна степен тази си отговорност със заместник-председателите и ръководителите на парламентарните групи, както и с председателите на постоянните комисии. И редът, по който се извършва тази дейност между посочените тук личности наистина трябва да бъде обсъден от тях самите. С други думи председателят на Народното събрание – не говоря за господин Пирински, говоря по принцип – трябва в рамките на председателски съвет или на някакво извънредно събиране по негова инициатива, или да го даде първо за мнение и след това да събере въпросните хора и да се направи някакъв разговор, за да се стигне до решение, или по пътя на писмено съгласуване.
Това, което ме вълнува най-много от всичко – и това е предложение към Вас, госпожо Антонова – ние се намираме в ситуация на края на един мандат и обсъждане на разход за 2009 г., когато ще има друг парламент. И въпросът е дали ще се направи някакво сериозно структурно и политическо преразпределение на дейности – нещо, за което в подкомисията е ставало дума преди, когато господин Кънев беше председател, и дали ние ще направим нещо, което е различно за следващия парламент. За да избягаме от разговора, който обикновено се получава, че депутатите работят за себе си. Тоест, да говорим по принцип има ли нещо, което се променя в българския парламентаризъм и оттам в неговото финансиране. Това, от една страна.
От друга страна, има един много голям въпрос, към който обществото е любопитно и за което сме говорили в подкомисията, и което не виждам тук. Може би един от най-големите разходи е въпросът за преместването на сградата. А това е тема, която сама по себе си е важна, за която ние би трябвало да изкажем мнение, за да бъдем полезни, ако можем, в рамките на Бюджет 2009 г.
За да не отнемам повече време на колегите и на гостите на подкомисията, моето мнение е тези правила да бъдат дадени на основните участници, както гласи чл. 4, да си кажат мнението в някакъв разумен срок, господин председателят на парламента да се съобрази с това мнение. В известна степен смятам, че този чл. 42 не е нужен. Тоест, не смятам, че нашата подкомисия трябва да се занимава с процедурите на администрацията. Това е моето мнение.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря Ви, господин Методиев.
Заповядайте, госпожо Капон.
МАРИЯ КАПОН: Благодаря Ви, госпожо Антонова.
Аз съм на различно мнение. може би то изхожда дори от решението дали трябва да имаме собствен бюджет на Народното събрание или не, тъй като правилата и бюджета са пряко свързани с това ни вътрешно решение. Ако ние сме парламентарна република, аз смятам, че трябва да си правим бюджета. По тази причина трябва да си създадем и правилата, които правила, разбира се, са в рамките на общоприетите правила и на държавния бюджет, който така или иначе ние одобряваме и решаваме. но е нормално да имаме вътрешен контролен парламентарен орган. Не е нормално администрацията, ако ние сме парламентарна република, да контролира бюджета на парламента. нормално е това да прави подкомисията. Ние не знаехме дали това ще е комисия или подкомисията, може би си спомняте дебата. Но все пак нормално е тази подкомисия да дава становище. То не противоречи на всичко, което каза господин Методиев, това не пречи да има съгласуване с председателите на парламентарни групи, със заместник-председатели на Народното събрание и т.н. Но е важно ние да създадем правилата. Това няма нищо общо, извън другата функция, която е политиката. И двете са изключително важни. Защото самите правила, според мен, са политика. Създаването на правила, които ние да спазваме оттук нататък.
Разбира се, ние имахме решение на подкомисията, за което мисля, че говори и господин Методиев, а то е именно за правилата в бюджета, които обаче до голяма степен не зависят винаги от администрацията. И аз ще дам този пример, тъй като е крайно време на третата година отново да поставя въпроса. Със сигурност на част от вас им е писнало това поставяне, но аз няма да престана да го поставям, защото смятам, че е в нас интерес.
Никой не говори за сумата по перото на бюджета или каквото и да било, но говорим за начина, по който се харчат средствата. Много актуална в последно време е темата за прозрачност и темата за това как политически партии, парламентарни групи или всеки един харчи парите на държавата и най-вече на данъкоплатеца. Така че тук отново идваме до точката, която виждаме в рамките на документите, които са ни приготвени, а именно разпределението на бюджета, което би трябвало да влезне по някакъв начин в правилата. Затова ние имахме тогава отбелязана такава точка като препоръка.
Отварям скобата, защото, ако говорим за количеството и сумата, това няма нищо общо с другото – говорим за тези 2/3, които са за експерти, консултации, приемни зали и всичко, от което има народния представител. Дали са 2/3, 3/3, 5/3 – няма никакво значение. Това е решение, което може да бъде взето в рамките на парламента, но начинът на осчетоводяването и харченето на тези средства считам за част от въпроса, който не може да бъде решен от администрацията. Администрацията има правилник, който Народното събрание е гласувало, с текст, в който е записано, че депутатите получават тази сума. Оттам нататък всичко останало е въпрос на наша гледна точка.
Аз смятам, че или трябва да бъде записано, че те са необлагаем доход, или трябва да е ясно как се харчат. Но прехвърлянето на пари от плик в каса на парламентарна група, или какъвто и да е друг начин, както и начинът на харчене трябва да бъде урегулиран и през прозрачността на този правилник.
Връщам се на темата на този документ, където ние ясно го бяхме формулирали като препоръка. Смятам, че е редно в края на тази година в рамките на бюджета това нещо да се направи. Задължени сме да си осигуряваме и да плащаме осигуровки на хората, които работят за нас. Сигурно до голяма степен това се прави по някакъв начин. Но съмненията винаги ще тегнат, докато ние не го направим прозрачно и не намерим начин да го конфигурираме тук. дали това ще е през публични описи от страна на парламентарните групи, дали ще е по начин, по който навремето разбирам, че са се отчитали депутатите или някакъв друг механизъм, или те ще ги получават, както в Европейския парламент – на банкова сметка, която да отчитат по определен начина, ние обаче трябва да намерим начин за това. И се надявам Четиридесетото Народно събрание, няма значение, че сме годината преди изборите, да приключим с тази 18-годишна практика и всички да се огледаме, че е 2008 г. Това е едното.
И пак казвам – това няма как да бъде решено от който и да е друг, освен от самите народни представители вътре в Народното събрание. Сигурна съм, че до голяма степен има разбиране и всички го искаме.
Втората част е относно самия бюджет. Мисля, че ако създадем правилата, сигурно ще има много възможности те да бъдат променени Ние само даваме становище. Смятам за по-добре да има утвърдени правила, отколкото да няма такива. Тоест, те да се утвърждават само от председателя на Народното събрание след съгласуване. По-добре е да са достъпни на сайта на Народното събрание, или където искате, за да е ясно как самото Народно събрание си харчи парите. Защото утре ние изискваме като парламентарен контрол от министерствата и всеки един от нас като народен представител, поне тук седящите сме категорични в това, изискваме същата публичност от начина на харчене на средствата. Дали става въпрос за 2 млн., 5 млн. или за 200 лв., трябва да направим това. Затова аз категорично съм за правила.
Със сигурност тези правила могат да бъдат дооформени, донаправени. Аз смятам, че ако този наръч от правила се следва, това дава основата за публичността.
А що се отнася до проектобюджета и тригодишната рамка, миналата година критикувах много начина, по който беше направен опит да се създаде програмен бюджет. Ние се надяваме да го получим и това също да е част от процедурата. Програмен бюджет означава точния разход, не е горе-долу. Спомняте си, че миналата година в проектобюджета имаше средства за изграждане на телевизионен център, говорихме за политическия въпрос кога се мести сградата, как се разпределят капиталовите разходи в рамките на следващите години.
Другата тема, която няма да престана да казвам, е постоянната администрация, която трябва да има това Народно събрание, която трябва да е сигурна, въпреки политиците, които се сменят. Това Народно събрание е институция на България и трябва да има памет. Не е възможно хората, които работят за нас, голяма част от тях да трябва с години наред да бъдат в несигурна позиция. В нормалното трудово право имаш право на 6-месечен период, в който назначаваш един човек на временен пробен период и оттам нататък му даваш постоянна възможност. Не е възможно, говоря го за всички комисии, да има екип, който да не е на постоянен щат. Защото утре може всички да ни няма на тази маса, но това събрание трябва да има памет. И това трябва да го регулираме в тази бюджетна процедура.
Това е свързано с бюджетната процедура, защото разходите също трябва да бъдат планирани.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Темата е много актуална, но в момента обсъждаме бюджетната прогноза.
МАРИЯ КАПОН: За мен в бюджетната прогноза трябва да се знае кое перо какво включва и политиката за нея. Затова казвам, че аз лично смятам, че тази дискусия трябва да започне от малката подкомисия, през парламентарни групи, през залата на Народното събрание, през Комисията по бюджет и финанси, защото ние сме подкомисия, за да имаме модерно Народно събрание през 2009 г., поне относно бюджета – такова, каквото го изискваме от институциите.
Защото трябва да ви призная, че на мен ще ми бъде много трудно да критикувам, макар че казвам това с усмивка. Когато нашата къща не е в ред, много трудно критикуваш всяка останала. Това ни дава шанс да си подредим собствената къща.
Благодаря ви.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря, госпожо Капон.
Дискусията става оживена и интересна, което показва необходимостта от нея.
готова съм да участвам в дискусия по всички повдигнати въпроси от колегите преди мен, но ми позволете все пак да ви обърна внимание, че имаме конкретна точка за днес – да обсъдим проектоправила за начина, по който се съставя тригодишната бюджетна прогноза и по който се съставя бюджета на Народното събрание. Това са едни правила.
Прав е господин Методиев, когато твърди, че нашата подкомисия няма изрично задължение да се занимава с една процедура, която е валидна за администрацията, тъй като тя съставя проектобюджетната прогноза и разбира се проектобюджета. Прав е също така, че това трябва да бъде предоставено на вниманието на всички участници в бюджетния процес по чл. 4 от вашите правила, уважаеми наши гости. Но си мисля, че и госпожа Капон е права, когато говори за прозрачност и за отвореност. И мисля, че е добре обстоятелството, че тези правила и тези проектоправила са на нашето внимание. Всичко в името на прозрачността, в името на обективността, доколкото е възможна, всеки от нас да я прояви като субект.
Съобразяваме и обстоятелството, че за първи път Народното събрание е изправено пред тази самостоятелна своя задача за съставяне на тригодишна бюджетна прогноза. Добре е повече лица да вземат участие в този процес, за да се предпазим от евентуални грешки, като всяка новост. Нямаме опит, нямаме практика и затова е добре да има повече участници в този момент.
Вярно е и обстоятелството, че нашето Народно събрание, след 1 януари 2007 г. е в качествено ново състояние, по-скоро след Лисабонския договор. И задачите пред бъдещите народни представители, пред нас и следващите, е да вземат активно участие и активно да комуникират на европейско ниво, с Европейския парламент, с европейските институции.
Ако кажа, че това ще бъде свързано с нови разходи, с нови структури на разходите на народните представители – ще бъде вярно. Лисабонският договор е ратифициран от България и по нашата Конституция е задължителен за нас. Затова си позволявам бегло да коментирам задълженията на Народното събрание, произтичащи от Лисабонския договор. Без съмнение това ще повлияе върху задълженията на народните представители, поради тяхното качествено ново общество, върху техните разходи, върху необходимостта от сътрудници. Готова съм да обсъждам всичко това, но, за да стигнем до този дебат, е добре администрацията да ни представи своите проекти за 3-годишните бюджетни прогнози, да ни представи проекта за бюджет на парламента и тогава дискусията по тези теми ще се вихри с пълна сила и тя ще бъде необходима.
Колеги, да продължим по темата, като разбира се можем да говорим и за всичко онова, което е свързано с разходите. В края на краищата дискусията трябва да бъде пълноценна и като че ли е по-добре да се концентрираме върху материала, който ни е предоставен.
Господин Попвасилев, заповядайте.
ЯСЕН ПОПВАСИЛЕВ: Аз ще бъда съвсем кратък.
Хубаво е да има правила. В крайна сметка, след като има самостоятелен бюджет, трябва да знаем по какви правила се изгражда този бюджет и по какви правила се разходва. В чл. 4 са описани подробно участниците, тоест, за да се формира бюджетът в приходната и разходната му част участват всички, които са упоменати в чл. 4. Не мога да преценя дали в крайна сметка ние трябва да го одобряваме или тези правила трябва да се гласуват от самото Народно събрание, но е хубаво да се знаят най-малкото по линията, която каза Веско, но трябва да се знаят по принцип от представителите на отделните парламентарни групи.
От това, което направих като бегъл поглед на самите правила ми направи впечатление един текст, че след като се прави това съгласуване с всички, които са по чл. 4, председателят има правото еднолично да прави корекции, за което уведомява всички, с които съгласува .
МАРИЯ КАПОН: Член 24, аз също имам възражения по него.
ЯСЕН ПОПВАСИЛЕВ: Иначе като правила, като начин на действие смятам, че те са добри. Може да има и по-добри, но с времето и с практиката в крайна сметка в бъдеще може да се направят и по-добре.
Друг е въпросът, който се постави от колегите. Имаме текст за една тригодишна прогноза и какви ще са приоритетите, но едно е да го има на книга, друго е по всяка програма да има конкретни числа и конкретни виждания. Там действително, както казвате и Вие, госпожо председател, можем да имаме разминавания, всеки може да има отделни виждания за това как да бъде направен бюджетът на парламента.
Това е, което исках да кажа.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря.
Госпожа Капон.
МАРИЯ КАПОН: Благодаря Ви, госпожо председател.
Ако тръгнем по същество, аз също смятам, че това, което каза господин Попвасилев е много важно. Става въпрос точно за чл. 24, ал. 1 и 2. Това е начинът, по който се прави корекция от председателя на Народното събрание. Смятам, че по начина, по който е казано и за държавния бюджет, трябва да има ограничение, до което председателят на Народното събрание прави сам и сам уведомява. Ако се приеме такава процедура.
А за определени други корекции е нормално да бъде гласувано това в някакъв ред. Може би тук е добре и администрацията да каже как досега се е правило принципно. Въпреки че в рамките на бюджета сигурно сте правили размествания. Как се случва само вътрешна корекция?
ОГНЯН АВРАМОВ: Предложение и подпис на председателя.
МАРИЯ КАПОН: Предложение, подпис на председателя и вие местите от едно перо в друго перо.
МИРОН ГАВРИЛОВ: Със заповед.
МАРИЯ КАПОН: Да, искам да разбера технологично как е правено. В случая корекцията не означава само местене.
Нали си спомняте, че оставихме едни средства като резерв в бюджета?
МИРОН ГАВРИЛОВ: Извънредни.
ОГНЯН АВРАМОВ: До тях още не сме опирали.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Заповядайте.
БОЙКА ЦОНКОВА: Искам да отговоря на поставения въпрос от госпожа Капон.
Конкретно чл. 24 визира процедурата по съставяне и консолидиране на бюджета на Народното събрание. Ние изпращаме писма до участниците, получаваме информация за техните предложения. Администрацията ги обобщава и ги предлага на председателя, и му ги докладва. В момента ние сме на този етап.
Идеята и това, което ние сме записали в момента и искаме също да бъде подложено на дискусия, е по отношение на правомощията и на необходимостта тези предложения от съкращения да бъдат съгласувани налага ли се или не. Ще дам конкретен пример.
Ние сме консолидирали, обобщили предложенията на председателите на постоянни комисии по бюджетите, които всяка година им се утвърждават и те ги разходват. В случай, че техните предложения, консолидирайки ги, се получава много сериозен бюджет, като стойност, каква би следвало да бъде процедурата, ако се налага намаляване на съответните разходи? Това е много важно.
Как се процедираше досега? В Решението на Министерския съвет се определят съответни тавани за дадените бюджетни организации. Ние можем да си предлагаме, както всички други бюджетни структури, нашите необходимости. Има бюджет, има параметър, има рамка, в която ние следва да се вместим. И ако не спазваме изискванията на макроикономическата рамка и показателите, както и тези разходни тавани, просто не ни се приема бюджета от Министерството на финансите в рамките на диалога, връщаме се и преработваме съответния бюджет. Това се е правило досега.
В момента ние също провеждаме диалог и той е разписан в Закона за устройството на държавния бюджет. В момента дискусията се поражда от това следва ли и при какви условия, и в какви граници би могло да се извършат корекции по така направените предложения. Защото тези предложения, които се правят, администрацията не би могла еднолично и самостоятелно да каже „Не”. Това сме искали да кажем с чл. 24. А вие коментирате корекциите в бюджета, които в хода на изпълнение на бюджета.
МАРИЯ КАПОН: Според мен трябва да бъде написано по друг начин.
БОЙКА ЦОНКОВА: По отношение на корекциите и начина, по който се извършват, са разписани в публикуваните на сайта указания, които са утвърдени на 27 февруари от председателя и които са достояние на всички председатели на парламентарни групи, комисии и участниците в чл. 4.
Това исках да кажа, ако правилно съм ви разбрала.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря.
Заповядайте.
ЕЛЕНА САВОВА: Аз съм началник на отдел „Вътрешен одит” в Народното събрание. Искам да направя следното уточнение, защото според мен това са едни изключително важни правила, тъй като бюджетът е финансовия план за изпълнение целите на Народното събрание, не само на администрацията, а и на органа Народно събрание.
На практика искам да кажа точно две думи за настоящите правила, защото освен тях вие знаете, че има още едни правила, които са свързани с ежегодното изпълнение и отчитане на бюджета. Вярно е, че с тези правила, като че ли изостанахме малко повече в сроковете, защото бяхме планирали много по-рано да ги подготвим. Но на практика важното е те да бъдат приети и да вършат ролята, за която са планирани, за която е мислено да се изготвят.
Това, което е съществено и искам да кажа, че Народното събрание и администрацията, която го подпомага във всички актове, които са свързани с изпълнението, планирането, отчитането на бюджета, стриктно, абсолютно стриктно се придържа към разпоредбите на Закона за устройството на държавния бюджет и актовете на Министерския съвет, всички указания, които се дават от министъра на финансите.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Никой не оспорва това.
ЕЛЕНА САВОВА: И на практика нека да ви обясня много накратко каква е целта на тези указания. Всъщност, целта на тези правила е да се въведе една точна процедура, за да се знае в Народното събрание...
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Дотук сме схванали нещата.
ЕЛЕНА САВОВА: Така, и всъщност смятам, че единственото нещо, което трябва да се допълни към тези правила, е разработване, малко по-подробно детайлизиране на фазите на изпълнение и отчитане на бюджета на Народното събрание, тъй като са дадени доста бегло. Но този документ на практика е обвързан според мен, и следва да бъде обвързан с допълнителни документи, които за всяка година конкретно се изготвят и представят. И те отразяват само и единствено вътрешните организационни дейности, които касаят администрацията на Народното събрание.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Какво очаквате в такъв случай от нашата подкомисия?
ЯСЕН ПОПВАСИЛЕВ: Да одобрим правилата.
ЕЛЕНА САВОВА: Аз лично смятам, че Подкомисията по отчетност и финанси е събрала професионалисти, които могат да дадат своята гледна точка и да обогатят този документ и разбира се работата на администрацията със своите съвети и визия за документа.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря Ви.
Понеже говорихме за вътрешния одит, аз бих Ви попитала: по Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор има едно-единствено лице, което отговаря за осъществяването на финансовото управление и контрол във всички ръководени от тях структури. И това е ръководителят на съответната публична организация. Той си отговаря лично. Да, законът предвижда възможност той да делегира тези права, но това зависи от него, от лицето. Ако иска да ги делегира тези отговорности, ако иска да не ги делегира. Тук обаче виждам, че вие сте се постарали и сте разработили цял отдел.
НИКОЛА БАБАМОВ: Независимо че ги делегира, отговорността си е негова.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Аз не казвам, че той делегира отговорности. Записано или незаписано в нашия документ, то следва от закона за финансовото управление и контрола в публичния сектор. Да не подхващаме темата за тавтология между този закон, който цитирам, и нашите правила. Въпреки че редакционно биха могли да се прецизират нещата.
Въпреки изричните разпоредби на Закона за финансовото управление и контрол, тук е разработен цял раздел кой за какво отговаря в изпълнение на неговата управленска отговорност по закона и общ контрол по планирането на бюджета. Не знам дали е добре този раздел да фигурира в тези процедурни правила. Тук са вменени отговорности, но тези отговорности на другите длъжностни лица не следват от нашите правила, които сега обсъждаме, а следват от нещо друго, което е регламентирано в Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор. Защо го правим?
Разбирам необходимостта като нова материя всичко да бъде предъвкано, да бъде изговорено по няколко пъти и го правя добронамерено. В нашите правила пише, че главният секретар на Народното събрание в изпълнение на своята управленска отговорност. Нищо субективно, господин Аврамов, така пише в правилата. Добре, ама ако тази отговорност не му е делегирана по реда на Закона за управлението на финансовия контрол, какво правим? И тези правила, освен тавтология с този закон, със Закона за устройството на държавния бюджет, не преуреждат ли материята? Макар и в такива текстове.
Обръщам внимание на чл. 40 – при нарушаване на тези правила на виновните лица се налагат предвидените в Закона за държавния служител... Това според моите разбирания на адвокат, се нарича административнонаказателна разпоредба. И пак, доколкото имам представа, ние тук въвеждаме едно ново нарушение – фактически състав на ново нарушение. А то е „при нарушаване на тези правила”. Мисля, че е пресилено при процедурни правила, които нямат нормативен характер, да въвеждаме състави на трудовоправни нарушения. Въпреки че Кодексът на труда предполага в чл. 189 десет вида нарушения, така че който не е спазил тези бюджетни правила, няма как да не се помести в тези десет вида трудовоправни нарушения. Затова си мисля не е ли добре чл. 40 да отпадне.
Заповядайте, господин Аврамов.
ОГНЯН АВРАМОВ: Вие сте безкрайно права и аз като колега юрист Ви разбирам напълно. Но има едно друго специфично нещо, на което трябва да се даде отговор. Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание много пестеливо, но възлага изцяло отговорността по бюджета на председателя. В една такава мощна финансово-административна структура, каквато е Народното събрание със съответния бюджет, покриващ невероятно много дейности, е абсолютно невъзможно председателят на Народното събрание да ги обхване, дори да ги обхване, да ги контролира и да носи изцяло отговорността.
Съгласен съм, че в крайна сметка отговорност трябва да се търси по закона и ние тук колкото и да си пишем това е несериозно. Какво е равнището на този акт? Кой може да каже какво е равнището в йерархията на подзаконовите актове?
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: На опашката.
ОГНЯН АВРАМОВ: И е дори нелепо да предлагаме административнонаказателни разпоредби в него.
Доколко сме успели в този проект е друг въпрос, но нашият замисъл и желанието е да декомпозираме тези отговорности. И много по-пряко народните представители, които заемат определени ръководни длъжности, да се включат в този процес. Разбирате ли, администрацията не може да направи сама това. Тя и да иска не би могла. Тя подпомага дейността.
Какво финансово-бюджетно покритие ще изисква определена дейност е хубаво да подскажете вие. Може да е председател, заместник-председател, ръководител на парламентарна група и ръководител на постоянна комисия. Хората, които пряко са ангажирани в процеса. Аз не бих могъл и никой от моите колеги не бихме могли да кажем какви средства ще са необходими за така наречените граждански договори за една бюджетна година на една парламентарна комисия. Да, всяка парламентарна комисия има определен щатен състав, но той е недостатъчен да се покрие целият спектър на закони, въпроси във връзка с изменение и допълнение на даден закон. Въобще по цялата материя, по която работи комисията. За даден кратък период от време се изисква помощ от различни специалисти експерти. Това би могъл да подскаже самият председател на комисията.
Но тук възниква един друг въпрос, по който искам да разберете колко се нуждаем от вашето участие. Това е и отговор на въпроса какво всъщност искаме от вас.
Даденият председател на комисия заявява и администрацията включва в проекта за бюджет и в крайна сметка в бюджета се утвърждава определена сума за тези граждански договори. Отчетът се оказва, че е значително по-малък от заявената сума за изминалата бюджетна година. Това администрацията само го констатира, тя не може нито да го промени, нито да го контролира. Това е отговор за корекцията по чл. 24, предвидена за председателя. Администрацията единствено може да подаде сигнал. Констатирайки тази разлика да подаде сигнал на председателя. Защото при утвърдени Х средства за дадената година, 1/10 или 1/5 изразходвани, за следващата бюджетна година, примерно, от тази постоянна комисия се предлагат двойно или тройно повече средства. И тук възниква противоречие, което администрацията не може да отстрани по никакъв начин. Може просто да информира председателят, който, използвайки своя механизъм, да влезе в диалог с председател на комисия, да прецени и да се намери оптимално равнище на тези разходи. Защото иначе какво се получава? Получава се така, че са предвидени големи разходи, усвоени са много по-малко и в крайна сметка не е усвоен бюджет, който трябва да се върне в Републиканския бюджет в края на годината. Общ негатив за Народното събрание и неговия бюджет, респективно и за всички, които са участвали в този бюджетен процес.
Мисля, че ме разбирате.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря Ви.
Заповядайте, господин Методиев.
ВЕСЕЛИН МЕТОДИЕВ: Благодаря Ви.
Имам желание да бъда полезен, както бяхме призовани от администрацията.
Ефектът от дейността на всяка институция при програмното планиране на бюджета е нещо, което трябва да се запише най-отпред. Тук, в един от документите, ползата, ефектът от разхода е дефиниран така: „Поддържане на демократична правова и социална държава, изразявайки волята на българския народ”. (Оживление)
Не случайно госпожа Савова каза преди малко, че не е въпросът за какво харчат средства чиновниците. Въпросът е за какво парламентът има нужда да харчи средства. И от тази гледна точка администрацията сама не може да се произнесе. И това е точно така.
Как може един председател на комисия да направи прогноза, не защото аз в момента случайно съм председател на комисия, за разхода си в следващите три години, ако се върнем върху тази полза и ефект и кажем онова, което ние с госпожа Антонова коментирахме преди да започне заседанието. Ползата и ефектът не е поддържането на тази сложна фраза, взета от Конституцията, а поддържането на самия парламентаризъм, което ще рече, че това е балансът между двете власти – изпълнителна и законодателна. Което ще рече, че законодателната инициатива на всяко правителство е негов политически приоритет. Как да познае председателят на комисия каква ще е законодателната инициатива в неговия сектор от страна на правителството. Той трябва да е доста талантлив човек, с много богато въображение.
Смисълът на разход на средства при такава цел – поддържане на демократична, правова и социална държава, която изразява волята на българския народ, означава, че съдържа в себе си самата двойственост на парламента. От една страна, той е законодателен орган, от друга страна, той е средище на политически сблъсък.
Да направи разход една парламентарна група, за да изгради своя позиция, теза и да влезе в остър сблъсък в пленарна зала или в комисии и пр. е нещо, за което трябва да се харчат тези средства. Казвам аз, мислейки си върху политическите въпроси.
От друга страна, давам си ясна сметка, че цялата беля, с която в момента се занимаваме и недоволството на администрацията, което произтича от техните думи, без хората разбира се да се държат невъзпитано с нас, идва от това, че ние направихме тази конституционна промяна. Съвсем естествено е, че Министерството на финансите продължава да бъде господар на тези пари. Съвсем естествено е, че ние не се занимаваме с приходи и разходи, а само с разходи. И това е съвсем разбираемо. Защото самото устройство на властта е такова.
Това, което ние можем да правим, е да правим: Ще бъдем прозрачни. Добре, тази дума я познавам, мисля, че тя има някакъв смисъл. И това нещо ще бъде описано в правила и ред, по който всичко може да се осветява. Идеално. Но когато говорим за това къде отиват тези средства, с каква цел се харчат, този въпрос не е лесен за отговор, особено в края на един мандат на едно мнозинство. Защото всички казваме, че догодина има избори. Знаем ли какво е мнозинството? Не знаем. Знаем ли какви са му приоритетите? Пак не знаем. Оттам не знаем и какви ще са разходите. Затова нищо чудно да се получават и тези аномалии.
Освен това, като говорим за корекции от страна на председателя, за което се говореше преди малко по чл. 24, какви корекции може да направи председателят на Народното събрание при условие, че, за да се коригира онова голямо число в бюджета, трябва да се коригира и самия Закон за бюджета. Не говорим за някаква трансформация на пера оттук и там.
Господин Аврамов, Вие казвате, че наистина на председателя му е трудно, защото това е много голяма институция с много голям разход. Аз ще ви кажа, че е нищо на фона на разхода в Министерството на образованието и наука. Защото сумата, която се разходва там, сравнена със сумата на парламента е от порядъка на пъти. Господин Бабамов може да каже, защото той познава доста бюджети на България и знае какво се разходва. Един министър, който си слага подписа под огромни количества суми годишно, по същия начин управлява вътре някаква администрация. От тази гледна точка председателят на Народното събрание управлява тази администрация. И от тази гледна точка той може и трябва да носи отговорността за тези разходи.
Онова, което казвате – парламентарни групи или постоянни комисии, са много малко, мизерно малко в сравнение с основния разход, който се извършва от самия парламент и който е отговорност на председателя.
Ето защо тези правила, които са ни дадени и по които изразявате надежда, че ние ще бъдем полезни, мога да ви бъда полезен само с едно – направете ги максимално публично достояние, дайте ги на хората, които участват наистина в тази процедура, за да си кажат становището и мнението, а не ние да бъдем един вид консултативен орган. Ние сме подкомисия по отчетност на публичния сектор. А тук става дума за процедура за създаване на правилата, не за самия отчет. Ако разполагахме в момента с бюджет и неговия разход, нашата работа е да се произнасяме какво се е случило по отчетността на тези пари.
Ето защо аз в самото начало казах, не е въпросът в това да бъда в противостоене на това, че е внесен някакъв документ, като опозиционер. Изказванията ми са изцяло от моите познания по същината и характера на Народното събрание като институция. Оттам идват тези проблеми, защото влязохме в някаква улица на експеримент по Конституция – ние да имаме самостоятелен бюджет. Тези неволи ще продължават. Аз не виждам кой е този, който ще може така лесно да ги разреши.
Благодаря.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: И аз Ви благодаря, господин Методиев.
Колеги, имате ли други мнения и въпроси по материала?
Заповядайте, госпожо Савова.
ЕЛЕНА САВОВА: Всъщност Вие ми зададохте един въпрос, на който не можах да отговоря и това е въпросът за контрола, за който е отделено доста място.
Понеже въпросът беше зададен принципно, аз ще отговоря принципно. Законът за финансовото управление и контрол изисква подробно разписване и формализиране на неговото прилагане. Тоест, той не се прилага директно, тъй като нито един от текстовете, включително методологията, не би могла да се следва стъпка по стъпка. Тя изисква да бъде приложена в съответните правила, действия и организация в Народното събрание или във всяка друга организация от публичния сектор.
И второто нещо е по отношение на цитираното тук правомощие на председателя за системи за финансово управление и контрол, които да се въведат, за да се постигнат точно определени цели на тези правила.
И второто нещо е управленската отговорност, която на практика е посочена за всяко от лицата. Управленската отговорност не се вменява със закона, а на практика се вменява от лицето, което делегира на друго лице някакви правомощия. И управленската отговорност изисква съответно отчитане, прилагане и отчитане за изпълнението на тези правомощия.
Това исках само да уточня. Поради тази причина е обърнато толкова внимание.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Колеги, сигурна съм, че има много неизказани неща. Това е нова тема, нови ангажименти, непозната материя. Нормално е. Всеки нов закон и неговото приложение без съмнение създава трудности, без съмнение има неясноти. Това са част от предизвикателствата, на които се подлагаме.
Искам да ви предложа решение на нашата комисия, че нашата подкомисия съгласува проектоправилата, които са ни предложени, като препоръчваме с тях да бъдат запознати и да бъдат съгласувани всички участници в бюджетния процес по чл. 4 от самите правила, както и да се прецени възможно ли е съществуването на чл. 40 в тези правила, като, разбира се правилата бъдат прегледани редакционно, доколкото няма съвпадение на текстове от Закона за устройството на държавния бюджет на Република България и Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор, и доколкото тези правила са в съответствие със законовите изисквания.
МАРИЯ КАПОН: И да се направи корекцията в чл. 37.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Аз предлагам да гласуваме решението, което формулирах, заедно с предложението, което направи след това госпожа Капон с молба за редакционни поправки в текстовете. Би било добре да видим и окончателния вариант.
Колеги, обединяваме ли се около това решение на подкомисията?
За – 5, против – няма, въздържали се – няма.
Приема се.
Господин Методиев.
ВЕСЕЛИН МЕТОДИЕВ: Господин Аврамов, ако е възможно, направете една справка, защото тук беше повдигнат основателен въпрос от госпожа Антонова, и вижте доколко част от тази материя е част от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Защото ние се нуждаем като изграждаме някакъв подзаконов норматив, да се подпрем на текст от закон. А правилникът има статута на закон.
Може би, за да се систематизира цялата тази дейност, която е съвсем нова, е хубаво да се види кое може да отиде към правилника и на базата на това, което е в правилника, да се създават тези документи.
ОГНЯН АВРАМОВ: И да се предложи евентуално изменение и допълнение на правилника.
ВЕСЕЛИН МЕТОДИЕВ: Помислете, говорете и с председателя на парламента, той трябва да е човекът, който да инициира подобно нещо, за да може да се структурира самият норматив по-добре.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: България Ви.
Надявам се, че ще вземете предвид това, което казахме.
Благодаря на всички.
Закривам заседанието.
(Закрито в 15,40 часа)
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА
ПО БЮДЖЕТ И ФИНАНСИ:
Румен ОВЧАРОВ
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА ПОДКОМИСИЯТА
ПО ОТЧЕТНОСТ НА ПУБЛИЧНИЯ
СЕКТОР:
Надя АНТОНОВА
Стенограф:
Н. Иванова
№ 3
ЧЕТИРИДЕСЕТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
Комисия по бюджет и финанси
Подкомисия по отчетност на публичния сектор
П Р О Т О К О Л
№ 3
На 18 юни 2008 г., сряда, се проведе заседание на Подкомисията по отчетност на публичния сектор към Комисията по бюджет и финанси.
Заседанието се проведе при следния
ДНЕВЕН РЕД:
1. Представяне и обсъждане на проекта на Правила за бюджетния процес в Народното събрание.
Списъкът на присъствалите народни представители и списъкът на гостите се прилагат към протокола.
Заседанието беше открито в 16,40 часа и ръководено от госпожа Надя Антонова – председател на подкомисията.
* * *
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Добър ден, колеги!
Като отчитам присъствието на народните представители стигаме до безспорния извод, че нашата подкомисия има мнозинство, може да проведе заседание и да вземе решение, поради това откривам настоящото заседание на подкомисията.
Искам да кажа добър ден на нашите гости, които са ни добре познати. Сред нас са представители на администрацията на Народното събрание, които ще вземат участие в настоящото заседание: господин Огнян Аврамов – главен секретар на Народното събрание, господин Мирон Гаврилов – началник на кабинета на председателя, госпожа Бойка Цонкова – директор на Дирекция „Парламентарен бюджет и финанси” и главен счетоводител, госпожа Мария Сотирова – началник на отдел „Бюджет” в цитираната дирекция, както и госпожа Елена Савова – началник отдел „Вътрешен одит” в администрацията на Народното събрание.
Колеги, настоящото заседание ще протече с единствена точка в дневния ред:
1. Представяне и обсъждане на проекта на Правила за бюджетния процес в Народното събрание.
Проектът ще бъде представен от господин Аврамов.
Има ли други предложения за включване на теми в дневния ред за включване на теми в дневния ред за работата на подкомисията, колеги? – Не виждам предложения.
Има ли някой, който възразява срещу така предложения ви проект? – Не виждам.
Разбирам, че всички подкрепяме темата, която е предложена за днешната работа на заседанието.
Предстои ни да разгледаме проект на правила, който, казано най-общо, се отнася до администрацията на Народното събрание, които правила регламентират бюджетния процес в Народното събрание. Това е един ангажимент на нашата подкомисия, който произтича от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Същият акт ни вменява в задължение да разгледаме и дадем становище относно проектобюджета на Народното събрание и съпътстващия го доклад. Мисля, че ние като подкомисия с оглед публичността и с оглед необходимостта от парламентарен контрол бихме могли да разгледаме и да дадем становище и относно правилата, по които ще се изработва и ще се съставя тригодишната бюджетна прогноза на Народното събрание.
Колеги, материалите са пред вас. Надявам се, че сте успели да се запознаете с тях. Мисля, че е най-добре преди да пристъпим към обсъждането, да ни представят проектоправилата.
Давам думата на господин Огнян Аврамов – главен секретар на Народното събрание, който да ни представи техния продукт.
ОГНЯН АВРАМОВ: Благодаря, госпожо председател.
Уважаеми народни представители, ще се постарая да бъда пределно кратък. Няма никакъв смисъл да се четат отделни точки от проекта за правила. По-скоро ми се иска в най-общи щрихи да очертая пред вас необходимостта от появяването на такъв акт и разбира се основните моменти, които са залегнали в него.
Доскоро, буквално до преди година, бюджетната процедура в Народното събрание се подчиняваше на общите правила, по които протичаше тя във всички структури на администрацията. Имам предвид и на изпълнителната власт. Тоест, когато се появяха актовете на Министерския съвет, съответни постановления, допълвани и доразвивани от актове на министъра на финансите, практически и ние спазвахме всички тези правила и бюджетната процедура в Народното събрание протичаше по тях. На практика по нищо не се отличавахме в това отношение от едно министерство или друг орган на изпълнителната власт.
Да, но след поправката в Конституцията, която установи, че Народното събрание има самостоятелен бюджет, след промените, които бяха направени, измененията и допълненията в Закона за устройството на държавния бюджет, в някои други закони, се оказа, че след като бюджетът на Народното събрание е самостоятелен, то и бюджетната процедура по съставянето както на годишните бюджети, така и на тригодишната бюджетна прогноза, трябва да се развива вече по други правила, които са специфични за Народното събрание. Това е необходимостта да бъде разработен и представен на вашето внимание разглежданият в момента акт.
Тъй като, на основание чл. 8, ал. 1, т. 5 от ПОДНС, разпоредител с бюджета на Народното събрание е председателят, предвидено е този акт да бъде представен за утвърждаване именно от председателя на Народното събрание.
Кои са основните моменти в акта, който е представен на вашето внимание. Преди всичко в чл. 4, може би ще обърнете внимание, че като основни участъци в бюджетния процес са определени председателят, заместник-председателите на Народното събрание, председателите на парламентарните групи и парламентарните комисии, което показва, че не само администрацията е включена в бюджетния процес. Напротив, преди всичко и на първо място са изведени народните представители, които заемат основните длъжности в ръководството на Народното събрание, след което следва администрацията – главния секретар, ръководителите на самостоятелните звена от администрацията и ръководителите на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити.
Мисля, че това е една последователна подредба на основните участници, тъй като бюджетът на Народното събрание, респективно и самата бюджетна процедура по неговото съставяне, е подчинен на едно-единствено изискване – да бъде обезпечена цялостната дейност на Народното събрание и на всички негови органи, както разбира се и дейността на отделните народни представители. Така че преди всичко, започвайки и развивайки бюджетната процедура, бюджетния процес, ние трябва да се съобразим с указанията, които се дават от председателя на Народното събрание, от заместник-председателите и разбира се с указанията, пожеланията на председателите на парламентарните групи и на постоянните парламентарни комисии. По-нататък, активно се включва администрацията в лицето на изброените тук представители, за да може в крайна сметка, след приключване на тази процедура, да бъде представен за утвърждаване един проект на цялостно обоснован и напълно съответстващ на изискванията, на нуждите от обезпечаване дейността на Народното събрание проект за бюджет.
Взет е предвид и един нов момент, който е и нов подход в бюджетирането на Народното събрание – разработването на 3-годишна бюджетна прогноза. Това е нещо ново за цялата администрация. Ново е и за нас. В предишните периоди бюджетната процедура се е развивала в рамките на едногодишния бюджет. Сега вече трябва да се погледне малко по-напред. Това не е никак леко, защото в момента ние в рамките на администрацията оглеждаме, обсъждаме основните параметри на първата тригодишна бюджетна прогноза и сами виждаме колко нелек е този процес. На колко много въпроси трябва да бъде даден отговор, за да се състави една реалистична прогноза.
Оставям настрани обективните трудности, това, че догодина е изборна година, ще има смяна на състава на Народното събрание и респективно второто полугодие на следващата година вече ще имаме друга структура на самото Народно събрание, може би и на администрацията в нейните основни съставни части – обща и специализирана администрация, и онази част, която обсъжда ръководството, парламентарните групи и постоянните комисии. Но по-скоро тук основна трудност предизвиква необходимостта да обхванем за един тригодишен период, който е почти колкото мандата на едно Народно събрание, онези основни дейности, които ще бъдат осъществявани, и на които трябва да се намери бюджетно покритие.
Разбира се, когато говорим за това, че трябва да бъдат изработени специфични правила за бюджетната процедура в Народното събрание, не трябва да абсолютизираме. Безусловно търсим спецификата на Народното събрание, която е наистина много голяма. Едва ли има друг орган, съответно негова администрация, които са поставени в тези условия. Мисля, че когато се пристъпва към бюджетната процедура в един орган на изпълнителната власт, имаме по-ясни правила. И значително по-леко биха могли да се намерят необходимите параметри за бюджетно покритие на едни или други дейности.
Ако се постави дори един такъв основен въпрос, който често се задава и от журналисти, представители на средствата за информация – защо са предвидени точно определен размер средства за една или друга дейност в Народното събрание, в крайна сметка кой е измерителят? Ние не можем да устойностим пряко основния продукт, който произвежда основния орган и единствен орган на законодателната власт у нас – закона, съответно решението или парламентарния контрол. Но трябва да направим всичко възможно, че за да се роди този продукт трябва да обезпечим абсолютно всички дейности, които са пряко свързани с дейността в пленарната зала, но в същото време и на всички останали структури на самото Народно събрание – парламентарните групи, постоянните, временните и анкетните комисии, и не на последно място, разбира се, това е дейността на отделния народен представител, който има точно определено конституционно установено място, точно определени правомощия, права и задължения и те трябва непременно да бъдат обезпечени.
Както казах, аз няма да се спирам на отделните етапи на бюджетната процедура, както тя е представена в проекта. Вие виждате, че колегите, които са работили върху проекта, са се постарали да намерят един последователен подход и една логична структура на цялостната бюджетна процедура. Основна роля тук, разбира се, играе едно административно звено, каквото е Дирекция „Парламентарен бюджет и финанси”, тъй като това е единственото административно звено при нас, което разполага с необходимия капацитет, с необходимата информация, следи през цялото време процесите във финансово-счетоводната област и при положение, че в тази дирекция имаме и специализиран отдел, който пряко се занимава с бюджетирането, логично е изходната точка да бъде тази.
На отделни етапи, разбира се, има правомощия и на други органи, включително на главния секретар.
Важни са въпросите за изпълнението и отчитането на бюджета в Народното събрание. Разбира се, тук става въпрос за изпълнение и отчитане на бюджета вътрешно, в рамките на самото Народно събрание. Контролът, отчетността пред външните контролни органи си остава, той не е засяган тук. И той се осъществява от Сметната палата, от Агенцията за вътрешен държавен финансов контрол. Те са външни контролни органи и извършват своята дейност. Дори в момента имаме одитна проверка на Сметната палата. Но тук е търсен механизмът, по който трябва да върви бюджетната процедура да се намерят необходимите механизми за отчитане и контрол на тази процедура в рамките на Народното събрание.
В крайна сметка, в заключителните разпоредби има няколко точки.
В сега предложения чл. 40 например е казано, че при нарушение на тези правила на виновните лица се налагат предвидените в Закона за държавния служител и Кодекса на труда наказания. Тук, разбира се, трябва да се обърне по-голямо внимание от колегите, защото, както виждаме, в бюджетната процедура, са въвлечени не само служители в администрацията, а има и редица народни представители, които засягат редица ръководни длъжности, че не може след като те са преки участници в този процес трябва да има едно разграничаване. Не може ние да изискваме, ако това така се разбира, на народния представител да бъде търсена едва ли не отговорност при дадено виновно поведение. Тук трябва да бъде направено разграничение, че се има предвид при нарушаване на установените правила, виновните служители подлежат на съответните административни и други наказания, предвидени в Закона за държавния служител за служителите по служебно правоотношение, и по Кодекса на труда за служителите, които са на трудови правоотношения.
Бих искал да приключа с това и да дам възможност, разбира се, да зададете конкретни въпроси, да изясним неща, които очевидно са неясни или не сме успели да постигнем така необходимото, задоволителното им регламентиране. Съответно ние с колегите, които сме тук, сме готови да отговорим на конкретни въпроси.
Благодаря.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: И аз Ви благодаря, господин главен секретар.
Разбирам усилието на Вас и на Вашия екип в разработването на тези правила, отчитайки, че това е една нова дейност и едно сериозно предизвикателство. И нещо, което досега не е познато, поне в съвременните народни събрания на Република България – процедурата по съставяне на тригодишна бюджетна прогноза относно самостоятелния бюджет. Може би това налага подробното разработване на тези правила, които са пред нас. Затова съм сигурна, че предизвикват сериозен интерес у членовете на комисията.
Искам да дам думата на колегите народни представители и на нашите експерти в подкомисията за въпроси към екипа на господин Аврамов и нашите гости. Разбира се и изказвания, становища, мнения и всичко онова, което може да направи един народен представител.
Заповядайте, колеги.
Господин Методиев.
ВЕСЕЛИН МЕТОДИЕВ: Аз нямам въпроси към администрацията. Затова ще искам да се изкажа, ако колегите ми нямат въпроси към администрацията.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Имате думата. Няма задължителна поредност. Щом предпочитате изказване – имате думата.
ВЕСЕЛИН МЕТОДИЕВ: Вие, госпожо Антонова, започнахте с това, че след промяната в Конституцията са се породили задължения за структури на българския парламент по отношение на това, че имаме самостоятелен бюджет. В този документ, който се нарича Правила за бюджетния процес или бюджетната дейност на Народното събрание. Накрая, в заключителните разпоредби има чл. 42, в който пише „Правилата за бюджетния процес в Народното събрание са съгласувани с постоянно действащата Подкомисия по отчета на публичния сектор към Комисията по бюджет и финанси.
Първото, което искам да кажа, е, че ние се самонатоварваме в момента с този конкретен документ, тъй като в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание не пише, че ние трябва да се занимаваме с подобен тип документ – правила за бюджетен процес и пр.
По този първи пункт бих искал да кажа моето мнение, което е, че нашата подкомисия би следвало да се занимава с политиките в областта на бюджета на Народното събрание, а не с процедурата. Както спомена господин главния секретар, това са неща, които в изпълнителната власт, която по принцип прави бюджета на Република България, се правят от един от органите на изпълнителната власт, това е Министерството на финансите и там си има утвърдени правила, процедури и пр.
Според мен първото, което трябва да решим в някаква степен сега е дали така наречения бюджетен процес или бюджетна дейност в Народното събрание при тази конституционна норма ще трябва да минава по този ред през подкомисията.
Моето мнение е, че това, което нас ни засяга в много по-голяма степен, се съдържа в част от другите документи, които са ни на вниманието във връзка със структурата на функционални дейности по функционни области и програми за периода 2009-2011 г. Тук има един документ озаглавен „Средносрочна бюджетна прогноза 2008-2010 г.” и „Бюджет 2008 г.”. По тези неща имам какво да кажа, но не и по самата процедура. Тя е работа на администрацията и на председателя на Народното събрание.
Вярно е това, което е записано в чл. 4, че председателят на Народното събрание споделя в известна степен тази си отговорност със заместник-председателите и ръководителите на парламентарните групи, както и с председателите на постоянните комисии. И редът, по който се извършва тази дейност между посочените тук личности наистина трябва да бъде обсъден от тях самите. С други думи председателят на Народното събрание – не говоря за господин Пирински, говоря по принцип – трябва в рамките на председателски съвет или на някакво извънредно събиране по негова инициатива, или да го даде първо за мнение и след това да събере въпросните хора и да се направи някакъв разговор, за да се стигне до решение, или по пътя на писмено съгласуване.
Това, което ме вълнува най-много от всичко – и това е предложение към Вас, госпожо Антонова – ние се намираме в ситуация на края на един мандат и обсъждане на разход за 2009 г., когато ще има друг парламент. И въпросът е дали ще се направи някакво сериозно структурно и политическо преразпределение на дейности – нещо, за което в подкомисията е ставало дума преди, когато господин Кънев беше председател, и дали ние ще направим нещо, което е различно за следващия парламент. За да избягаме от разговора, който обикновено се получава, че депутатите работят за себе си. Тоест, да говорим по принцип има ли нещо, което се променя в българския парламентаризъм и оттам в неговото финансиране. Това, от една страна.
От друга страна, има един много голям въпрос, към който обществото е любопитно и за което сме говорили в подкомисията, и което не виждам тук. Може би един от най-големите разходи е въпросът за преместването на сградата. А това е тема, която сама по себе си е важна, за която ние би трябвало да изкажем мнение, за да бъдем полезни, ако можем, в рамките на Бюджет 2009 г.
За да не отнемам повече време на колегите и на гостите на подкомисията, моето мнение е тези правила да бъдат дадени на основните участници, както гласи чл. 4, да си кажат мнението в някакъв разумен срок, господин председателят на парламента да се съобрази с това мнение. В известна степен смятам, че този чл. 42 не е нужен. Тоест, не смятам, че нашата подкомисия трябва да се занимава с процедурите на администрацията. Това е моето мнение.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря Ви, господин Методиев.
Заповядайте, госпожо Капон.
МАРИЯ КАПОН: Благодаря Ви, госпожо Антонова.
Аз съм на различно мнение. може би то изхожда дори от решението дали трябва да имаме собствен бюджет на Народното събрание или не, тъй като правилата и бюджета са пряко свързани с това ни вътрешно решение. Ако ние сме парламентарна република, аз смятам, че трябва да си правим бюджета. По тази причина трябва да си създадем и правилата, които правила, разбира се, са в рамките на общоприетите правила и на държавния бюджет, който така или иначе ние одобряваме и решаваме. но е нормално да имаме вътрешен контролен парламентарен орган. Не е нормално администрацията, ако ние сме парламентарна република, да контролира бюджета на парламента. нормално е това да прави подкомисията. Ние не знаехме дали това ще е комисия или подкомисията, може би си спомняте дебата. Но все пак нормално е тази подкомисия да дава становище. То не противоречи на всичко, което каза господин Методиев, това не пречи да има съгласуване с председателите на парламентарни групи, със заместник-председатели на Народното събрание и т.н. Но е важно ние да създадем правилата. Това няма нищо общо, извън другата функция, която е политиката. И двете са изключително важни. Защото самите правила, според мен, са политика. Създаването на правила, които ние да спазваме оттук нататък.
Разбира се, ние имахме решение на подкомисията, за което мисля, че говори и господин Методиев, а то е именно за правилата в бюджета, които обаче до голяма степен не зависят винаги от администрацията. И аз ще дам този пример, тъй като е крайно време на третата година отново да поставя въпроса. Със сигурност на част от вас им е писнало това поставяне, но аз няма да престана да го поставям, защото смятам, че е в нас интерес.
Никой не говори за сумата по перото на бюджета или каквото и да било, но говорим за начина, по който се харчат средствата. Много актуална в последно време е темата за прозрачност и темата за това как политически партии, парламентарни групи или всеки един харчи парите на държавата и най-вече на данъкоплатеца. Така че тук отново идваме до точката, която виждаме в рамките на документите, които са ни приготвени, а именно разпределението на бюджета, което би трябвало да влезне по някакъв начин в правилата. Затова ние имахме тогава отбелязана такава точка като препоръка.
Отварям скобата, защото, ако говорим за количеството и сумата, това няма нищо общо с другото – говорим за тези 2/3, които са за експерти, консултации, приемни зали и всичко, от което има народния представител. Дали са 2/3, 3/3, 5/3 – няма никакво значение. Това е решение, което може да бъде взето в рамките на парламента, но начинът на осчетоводяването и харченето на тези средства считам за част от въпроса, който не може да бъде решен от администрацията. Администрацията има правилник, който Народното събрание е гласувало, с текст, в който е записано, че депутатите получават тази сума. Оттам нататък всичко останало е въпрос на наша гледна точка.
Аз смятам, че или трябва да бъде записано, че те са необлагаем доход, или трябва да е ясно как се харчат. Но прехвърлянето на пари от плик в каса на парламентарна група, или какъвто и да е друг начин, както и начинът на харчене трябва да бъде урегулиран и през прозрачността на този правилник.
Връщам се на темата на този документ, където ние ясно го бяхме формулирали като препоръка. Смятам, че е редно в края на тази година в рамките на бюджета това нещо да се направи. Задължени сме да си осигуряваме и да плащаме осигуровки на хората, които работят за нас. Сигурно до голяма степен това се прави по някакъв начин. Но съмненията винаги ще тегнат, докато ние не го направим прозрачно и не намерим начин да го конфигурираме тук. дали това ще е през публични описи от страна на парламентарните групи, дали ще е по начин, по който навремето разбирам, че са се отчитали депутатите или някакъв друг механизъм, или те ще ги получават, както в Европейския парламент – на банкова сметка, която да отчитат по определен начина, ние обаче трябва да намерим начин за това. И се надявам Четиридесетото Народно събрание, няма значение, че сме годината преди изборите, да приключим с тази 18-годишна практика и всички да се огледаме, че е 2008 г. Това е едното.
И пак казвам – това няма как да бъде решено от който и да е друг, освен от самите народни представители вътре в Народното събрание. Сигурна съм, че до голяма степен има разбиране и всички го искаме.
Втората част е относно самия бюджет. Мисля, че ако създадем правилата, сигурно ще има много възможности те да бъдат променени Ние само даваме становище. Смятам за по-добре да има утвърдени правила, отколкото да няма такива. Тоест, те да се утвърждават само от председателя на Народното събрание след съгласуване. По-добре е да са достъпни на сайта на Народното събрание, или където искате, за да е ясно как самото Народно събрание си харчи парите. Защото утре ние изискваме като парламентарен контрол от министерствата и всеки един от нас като народен представител, поне тук седящите сме категорични в това, изискваме същата публичност от начина на харчене на средствата. Дали става въпрос за 2 млн., 5 млн. или за 200 лв., трябва да направим това. Затова аз категорично съм за правила.
Със сигурност тези правила могат да бъдат дооформени, донаправени. Аз смятам, че ако този наръч от правила се следва, това дава основата за публичността.
А що се отнася до проектобюджета и тригодишната рамка, миналата година критикувах много начина, по който беше направен опит да се създаде програмен бюджет. Ние се надяваме да го получим и това също да е част от процедурата. Програмен бюджет означава точния разход, не е горе-долу. Спомняте си, че миналата година в проектобюджета имаше средства за изграждане на телевизионен център, говорихме за политическия въпрос кога се мести сградата, как се разпределят капиталовите разходи в рамките на следващите години.
Другата тема, която няма да престана да казвам, е постоянната администрация, която трябва да има това Народно събрание, която трябва да е сигурна, въпреки политиците, които се сменят. Това Народно събрание е институция на България и трябва да има памет. Не е възможно хората, които работят за нас, голяма част от тях да трябва с години наред да бъдат в несигурна позиция. В нормалното трудово право имаш право на 6-месечен период, в който назначаваш един човек на временен пробен период и оттам нататък му даваш постоянна възможност. Не е възможно, говоря го за всички комисии, да има екип, който да не е на постоянен щат. Защото утре може всички да ни няма на тази маса, но това събрание трябва да има памет. И това трябва да го регулираме в тази бюджетна процедура.
Това е свързано с бюджетната процедура, защото разходите също трябва да бъдат планирани.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Темата е много актуална, но в момента обсъждаме бюджетната прогноза.
МАРИЯ КАПОН: За мен в бюджетната прогноза трябва да се знае кое перо какво включва и политиката за нея. Затова казвам, че аз лично смятам, че тази дискусия трябва да започне от малката подкомисия, през парламентарни групи, през залата на Народното събрание, през Комисията по бюджет и финанси, защото ние сме подкомисия, за да имаме модерно Народно събрание през 2009 г., поне относно бюджета – такова, каквото го изискваме от институциите.
Защото трябва да ви призная, че на мен ще ми бъде много трудно да критикувам, макар че казвам това с усмивка. Когато нашата къща не е в ред, много трудно критикуваш всяка останала. Това ни дава шанс да си подредим собствената къща.
Благодаря ви.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря, госпожо Капон.
Дискусията става оживена и интересна, което показва необходимостта от нея.
готова съм да участвам в дискусия по всички повдигнати въпроси от колегите преди мен, но ми позволете все пак да ви обърна внимание, че имаме конкретна точка за днес – да обсъдим проектоправила за начина, по който се съставя тригодишната бюджетна прогноза и по който се съставя бюджета на Народното събрание. Това са едни правила.
Прав е господин Методиев, когато твърди, че нашата подкомисия няма изрично задължение да се занимава с една процедура, която е валидна за администрацията, тъй като тя съставя проектобюджетната прогноза и разбира се проектобюджета. Прав е също така, че това трябва да бъде предоставено на вниманието на всички участници в бюджетния процес по чл. 4 от вашите правила, уважаеми наши гости. Но си мисля, че и госпожа Капон е права, когато говори за прозрачност и за отвореност. И мисля, че е добре обстоятелството, че тези правила и тези проектоправила са на нашето внимание. Всичко в името на прозрачността, в името на обективността, доколкото е възможна, всеки от нас да я прояви като субект.
Съобразяваме и обстоятелството, че за първи път Народното събрание е изправено пред тази самостоятелна своя задача за съставяне на тригодишна бюджетна прогноза. Добре е повече лица да вземат участие в този процес, за да се предпазим от евентуални грешки, като всяка новост. Нямаме опит, нямаме практика и затова е добре да има повече участници в този момент.
Вярно е и обстоятелството, че нашето Народно събрание, след 1 януари 2007 г. е в качествено ново състояние, по-скоро след Лисабонския договор. И задачите пред бъдещите народни представители, пред нас и следващите, е да вземат активно участие и активно да комуникират на европейско ниво, с Европейския парламент, с европейските институции.
Ако кажа, че това ще бъде свързано с нови разходи, с нови структури на разходите на народните представители – ще бъде вярно. Лисабонският договор е ратифициран от България и по нашата Конституция е задължителен за нас. Затова си позволявам бегло да коментирам задълженията на Народното събрание, произтичащи от Лисабонския договор. Без съмнение това ще повлияе върху задълженията на народните представители, поради тяхното качествено ново общество, върху техните разходи, върху необходимостта от сътрудници. Готова съм да обсъждам всичко това, но, за да стигнем до този дебат, е добре администрацията да ни представи своите проекти за 3-годишните бюджетни прогнози, да ни представи проекта за бюджет на парламента и тогава дискусията по тези теми ще се вихри с пълна сила и тя ще бъде необходима.
Колеги, да продължим по темата, като разбира се можем да говорим и за всичко онова, което е свързано с разходите. В края на краищата дискусията трябва да бъде пълноценна и като че ли е по-добре да се концентрираме върху материала, който ни е предоставен.
Господин Попвасилев, заповядайте.
ЯСЕН ПОПВАСИЛЕВ: Аз ще бъда съвсем кратък.
Хубаво е да има правила. В крайна сметка, след като има самостоятелен бюджет, трябва да знаем по какви правила се изгражда този бюджет и по какви правила се разходва. В чл. 4 са описани подробно участниците, тоест, за да се формира бюджетът в приходната и разходната му част участват всички, които са упоменати в чл. 4. Не мога да преценя дали в крайна сметка ние трябва да го одобряваме или тези правила трябва да се гласуват от самото Народно събрание, но е хубаво да се знаят най-малкото по линията, която каза Веско, но трябва да се знаят по принцип от представителите на отделните парламентарни групи.
От това, което направих като бегъл поглед на самите правила ми направи впечатление един текст, че след като се прави това съгласуване с всички, които са по чл. 4, председателят има правото еднолично да прави корекции, за което уведомява всички, с които съгласува .
МАРИЯ КАПОН: Член 24, аз също имам възражения по него.
ЯСЕН ПОПВАСИЛЕВ: Иначе като правила, като начин на действие смятам, че те са добри. Може да има и по-добри, но с времето и с практиката в крайна сметка в бъдеще може да се направят и по-добре.
Друг е въпросът, който се постави от колегите. Имаме текст за една тригодишна прогноза и какви ще са приоритетите, но едно е да го има на книга, друго е по всяка програма да има конкретни числа и конкретни виждания. Там действително, както казвате и Вие, госпожо председател, можем да имаме разминавания, всеки може да има отделни виждания за това как да бъде направен бюджетът на парламента.
Това е, което исках да кажа.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря.
Госпожа Капон.
МАРИЯ КАПОН: Благодаря Ви, госпожо председател.
Ако тръгнем по същество, аз също смятам, че това, което каза господин Попвасилев е много важно. Става въпрос точно за чл. 24, ал. 1 и 2. Това е начинът, по който се прави корекция от председателя на Народното събрание. Смятам, че по начина, по който е казано и за държавния бюджет, трябва да има ограничение, до което председателят на Народното събрание прави сам и сам уведомява. Ако се приеме такава процедура.
А за определени други корекции е нормално да бъде гласувано това в някакъв ред. Може би тук е добре и администрацията да каже как досега се е правило принципно. Въпреки че в рамките на бюджета сигурно сте правили размествания. Как се случва само вътрешна корекция?
ОГНЯН АВРАМОВ: Предложение и подпис на председателя.
МАРИЯ КАПОН: Предложение, подпис на председателя и вие местите от едно перо в друго перо.
МИРОН ГАВРИЛОВ: Със заповед.
МАРИЯ КАПОН: Да, искам да разбера технологично как е правено. В случая корекцията не означава само местене.
Нали си спомняте, че оставихме едни средства като резерв в бюджета?
МИРОН ГАВРИЛОВ: Извънредни.
ОГНЯН АВРАМОВ: До тях още не сме опирали.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Заповядайте.
БОЙКА ЦОНКОВА: Искам да отговоря на поставения въпрос от госпожа Капон.
Конкретно чл. 24 визира процедурата по съставяне и консолидиране на бюджета на Народното събрание. Ние изпращаме писма до участниците, получаваме информация за техните предложения. Администрацията ги обобщава и ги предлага на председателя, и му ги докладва. В момента ние сме на този етап.
Идеята и това, което ние сме записали в момента и искаме също да бъде подложено на дискусия, е по отношение на правомощията и на необходимостта тези предложения от съкращения да бъдат съгласувани налага ли се или не. Ще дам конкретен пример.
Ние сме консолидирали, обобщили предложенията на председателите на постоянни комисии по бюджетите, които всяка година им се утвърждават и те ги разходват. В случай, че техните предложения, консолидирайки ги, се получава много сериозен бюджет, като стойност, каква би следвало да бъде процедурата, ако се налага намаляване на съответните разходи? Това е много важно.
Как се процедираше досега? В Решението на Министерския съвет се определят съответни тавани за дадените бюджетни организации. Ние можем да си предлагаме, както всички други бюджетни структури, нашите необходимости. Има бюджет, има параметър, има рамка, в която ние следва да се вместим. И ако не спазваме изискванията на макроикономическата рамка и показателите, както и тези разходни тавани, просто не ни се приема бюджета от Министерството на финансите в рамките на диалога, връщаме се и преработваме съответния бюджет. Това се е правило досега.
В момента ние също провеждаме диалог и той е разписан в Закона за устройството на държавния бюджет. В момента дискусията се поражда от това следва ли и при какви условия, и в какви граници би могло да се извършат корекции по така направените предложения. Защото тези предложения, които се правят, администрацията не би могла еднолично и самостоятелно да каже „Не”. Това сме искали да кажем с чл. 24. А вие коментирате корекциите в бюджета, които в хода на изпълнение на бюджета.
МАРИЯ КАПОН: Според мен трябва да бъде написано по друг начин.
БОЙКА ЦОНКОВА: По отношение на корекциите и начина, по който се извършват, са разписани в публикуваните на сайта указания, които са утвърдени на 27 февруари от председателя и които са достояние на всички председатели на парламентарни групи, комисии и участниците в чл. 4.
Това исках да кажа, ако правилно съм ви разбрала.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря.
Заповядайте.
ЕЛЕНА САВОВА: Аз съм началник на отдел „Вътрешен одит” в Народното събрание. Искам да направя следното уточнение, защото според мен това са едни изключително важни правила, тъй като бюджетът е финансовия план за изпълнение целите на Народното събрание, не само на администрацията, а и на органа Народно събрание.
На практика искам да кажа точно две думи за настоящите правила, защото освен тях вие знаете, че има още едни правила, които са свързани с ежегодното изпълнение и отчитане на бюджета. Вярно е, че с тези правила, като че ли изостанахме малко повече в сроковете, защото бяхме планирали много по-рано да ги подготвим. Но на практика важното е те да бъдат приети и да вършат ролята, за която са планирани, за която е мислено да се изготвят.
Това, което е съществено и искам да кажа, че Народното събрание и администрацията, която го подпомага във всички актове, които са свързани с изпълнението, планирането, отчитането на бюджета, стриктно, абсолютно стриктно се придържа към разпоредбите на Закона за устройството на държавния бюджет и актовете на Министерския съвет, всички указания, които се дават от министъра на финансите.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Никой не оспорва това.
ЕЛЕНА САВОВА: И на практика нека да ви обясня много накратко каква е целта на тези указания. Всъщност, целта на тези правила е да се въведе една точна процедура, за да се знае в Народното събрание...
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Дотук сме схванали нещата.
ЕЛЕНА САВОВА: Така, и всъщност смятам, че единственото нещо, което трябва да се допълни към тези правила, е разработване, малко по-подробно детайлизиране на фазите на изпълнение и отчитане на бюджета на Народното събрание, тъй като са дадени доста бегло. Но този документ на практика е обвързан според мен, и следва да бъде обвързан с допълнителни документи, които за всяка година конкретно се изготвят и представят. И те отразяват само и единствено вътрешните организационни дейности, които касаят администрацията на Народното събрание.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Какво очаквате в такъв случай от нашата подкомисия?
ЯСЕН ПОПВАСИЛЕВ: Да одобрим правилата.
ЕЛЕНА САВОВА: Аз лично смятам, че Подкомисията по отчетност и финанси е събрала професионалисти, които могат да дадат своята гледна точка и да обогатят този документ и разбира се работата на администрацията със своите съвети и визия за документа.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря Ви.
Понеже говорихме за вътрешния одит, аз бих Ви попитала: по Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор има едно-единствено лице, което отговаря за осъществяването на финансовото управление и контрол във всички ръководени от тях структури. И това е ръководителят на съответната публична организация. Той си отговаря лично. Да, законът предвижда възможност той да делегира тези права, но това зависи от него, от лицето. Ако иска да ги делегира тези отговорности, ако иска да не ги делегира. Тук обаче виждам, че вие сте се постарали и сте разработили цял отдел.
НИКОЛА БАБАМОВ: Независимо че ги делегира, отговорността си е негова.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Аз не казвам, че той делегира отговорности. Записано или незаписано в нашия документ, то следва от закона за финансовото управление и контрола в публичния сектор. Да не подхващаме темата за тавтология между този закон, който цитирам, и нашите правила. Въпреки че редакционно биха могли да се прецизират нещата.
Въпреки изричните разпоредби на Закона за финансовото управление и контрол, тук е разработен цял раздел кой за какво отговаря в изпълнение на неговата управленска отговорност по закона и общ контрол по планирането на бюджета. Не знам дали е добре този раздел да фигурира в тези процедурни правила. Тук са вменени отговорности, но тези отговорности на другите длъжностни лица не следват от нашите правила, които сега обсъждаме, а следват от нещо друго, което е регламентирано в Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор. Защо го правим?
Разбирам необходимостта като нова материя всичко да бъде предъвкано, да бъде изговорено по няколко пъти и го правя добронамерено. В нашите правила пише, че главният секретар на Народното събрание в изпълнение на своята управленска отговорност. Нищо субективно, господин Аврамов, така пише в правилата. Добре, ама ако тази отговорност не му е делегирана по реда на Закона за управлението на финансовия контрол, какво правим? И тези правила, освен тавтология с този закон, със Закона за устройството на държавния бюджет, не преуреждат ли материята? Макар и в такива текстове.
Обръщам внимание на чл. 40 – при нарушаване на тези правила на виновните лица се налагат предвидените в Закона за държавния служител... Това според моите разбирания на адвокат, се нарича административнонаказателна разпоредба. И пак, доколкото имам представа, ние тук въвеждаме едно ново нарушение – фактически състав на ново нарушение. А то е „при нарушаване на тези правила”. Мисля, че е пресилено при процедурни правила, които нямат нормативен характер, да въвеждаме състави на трудовоправни нарушения. Въпреки че Кодексът на труда предполага в чл. 189 десет вида нарушения, така че който не е спазил тези бюджетни правила, няма как да не се помести в тези десет вида трудовоправни нарушения. Затова си мисля не е ли добре чл. 40 да отпадне.
Заповядайте, господин Аврамов.
ОГНЯН АВРАМОВ: Вие сте безкрайно права и аз като колега юрист Ви разбирам напълно. Но има едно друго специфично нещо, на което трябва да се даде отговор. Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание много пестеливо, но възлага изцяло отговорността по бюджета на председателя. В една такава мощна финансово-административна структура, каквато е Народното събрание със съответния бюджет, покриващ невероятно много дейности, е абсолютно невъзможно председателят на Народното събрание да ги обхване, дори да ги обхване, да ги контролира и да носи изцяло отговорността.
Съгласен съм, че в крайна сметка отговорност трябва да се търси по закона и ние тук колкото и да си пишем това е несериозно. Какво е равнището на този акт? Кой може да каже какво е равнището в йерархията на подзаконовите актове?
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: На опашката.
ОГНЯН АВРАМОВ: И е дори нелепо да предлагаме административнонаказателни разпоредби в него.
Доколко сме успели в този проект е друг въпрос, но нашият замисъл и желанието е да декомпозираме тези отговорности. И много по-пряко народните представители, които заемат определени ръководни длъжности, да се включат в този процес. Разбирате ли, администрацията не може да направи сама това. Тя и да иска не би могла. Тя подпомага дейността.
Какво финансово-бюджетно покритие ще изисква определена дейност е хубаво да подскажете вие. Може да е председател, заместник-председател, ръководител на парламентарна група и ръководител на постоянна комисия. Хората, които пряко са ангажирани в процеса. Аз не бих могъл и никой от моите колеги не бихме могли да кажем какви средства ще са необходими за така наречените граждански договори за една бюджетна година на една парламентарна комисия. Да, всяка парламентарна комисия има определен щатен състав, но той е недостатъчен да се покрие целият спектър на закони, въпроси във връзка с изменение и допълнение на даден закон. Въобще по цялата материя, по която работи комисията. За даден кратък период от време се изисква помощ от различни специалисти експерти. Това би могъл да подскаже самият председател на комисията.
Но тук възниква един друг въпрос, по който искам да разберете колко се нуждаем от вашето участие. Това е и отговор на въпроса какво всъщност искаме от вас.
Даденият председател на комисия заявява и администрацията включва в проекта за бюджет и в крайна сметка в бюджета се утвърждава определена сума за тези граждански договори. Отчетът се оказва, че е значително по-малък от заявената сума за изминалата бюджетна година. Това администрацията само го констатира, тя не може нито да го промени, нито да го контролира. Това е отговор за корекцията по чл. 24, предвидена за председателя. Администрацията единствено може да подаде сигнал. Констатирайки тази разлика да подаде сигнал на председателя. Защото при утвърдени Х средства за дадената година, 1/10 или 1/5 изразходвани, за следващата бюджетна година, примерно, от тази постоянна комисия се предлагат двойно или тройно повече средства. И тук възниква противоречие, което администрацията не може да отстрани по никакъв начин. Може просто да информира председателят, който, използвайки своя механизъм, да влезе в диалог с председател на комисия, да прецени и да се намери оптимално равнище на тези разходи. Защото иначе какво се получава? Получава се така, че са предвидени големи разходи, усвоени са много по-малко и в крайна сметка не е усвоен бюджет, който трябва да се върне в Републиканския бюджет в края на годината. Общ негатив за Народното събрание и неговия бюджет, респективно и за всички, които са участвали в този бюджетен процес.
Мисля, че ме разбирате.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Благодаря Ви.
Заповядайте, господин Методиев.
ВЕСЕЛИН МЕТОДИЕВ: Благодаря Ви.
Имам желание да бъда полезен, както бяхме призовани от администрацията.
Ефектът от дейността на всяка институция при програмното планиране на бюджета е нещо, което трябва да се запише най-отпред. Тук, в един от документите, ползата, ефектът от разхода е дефиниран така: „Поддържане на демократична правова и социална държава, изразявайки волята на българския народ”. (Оживление)
Не случайно госпожа Савова каза преди малко, че не е въпросът за какво харчат средства чиновниците. Въпросът е за какво парламентът има нужда да харчи средства. И от тази гледна точка администрацията сама не може да се произнесе. И това е точно така.
Как може един председател на комисия да направи прогноза, не защото аз в момента случайно съм председател на комисия, за разхода си в следващите три години, ако се върнем върху тази полза и ефект и кажем онова, което ние с госпожа Антонова коментирахме преди да започне заседанието. Ползата и ефектът не е поддържането на тази сложна фраза, взета от Конституцията, а поддържането на самия парламентаризъм, което ще рече, че това е балансът между двете власти – изпълнителна и законодателна. Което ще рече, че законодателната инициатива на всяко правителство е негов политически приоритет. Как да познае председателят на комисия каква ще е законодателната инициатива в неговия сектор от страна на правителството. Той трябва да е доста талантлив човек, с много богато въображение.
Смисълът на разход на средства при такава цел – поддържане на демократична, правова и социална държава, която изразява волята на българския народ, означава, че съдържа в себе си самата двойственост на парламента. От една страна, той е законодателен орган, от друга страна, той е средище на политически сблъсък.
Да направи разход една парламентарна група, за да изгради своя позиция, теза и да влезе в остър сблъсък в пленарна зала или в комисии и пр. е нещо, за което трябва да се харчат тези средства. Казвам аз, мислейки си върху политическите въпроси.
От друга страна, давам си ясна сметка, че цялата беля, с която в момента се занимаваме и недоволството на администрацията, което произтича от техните думи, без хората разбира се да се държат невъзпитано с нас, идва от това, че ние направихме тази конституционна промяна. Съвсем естествено е, че Министерството на финансите продължава да бъде господар на тези пари. Съвсем естествено е, че ние не се занимаваме с приходи и разходи, а само с разходи. И това е съвсем разбираемо. Защото самото устройство на властта е такова.
Това, което ние можем да правим, е да правим: Ще бъдем прозрачни. Добре, тази дума я познавам, мисля, че тя има някакъв смисъл. И това нещо ще бъде описано в правила и ред, по който всичко може да се осветява. Идеално. Но когато говорим за това къде отиват тези средства, с каква цел се харчат, този въпрос не е лесен за отговор, особено в края на един мандат на едно мнозинство. Защото всички казваме, че догодина има избори. Знаем ли какво е мнозинството? Не знаем. Знаем ли какви са му приоритетите? Пак не знаем. Оттам не знаем и какви ще са разходите. Затова нищо чудно да се получават и тези аномалии.
Освен това, като говорим за корекции от страна на председателя, за което се говореше преди малко по чл. 24, какви корекции може да направи председателят на Народното събрание при условие, че, за да се коригира онова голямо число в бюджета, трябва да се коригира и самия Закон за бюджета. Не говорим за някаква трансформация на пера оттук и там.
Господин Аврамов, Вие казвате, че наистина на председателя му е трудно, защото това е много голяма институция с много голям разход. Аз ще ви кажа, че е нищо на фона на разхода в Министерството на образованието и наука. Защото сумата, която се разходва там, сравнена със сумата на парламента е от порядъка на пъти. Господин Бабамов може да каже, защото той познава доста бюджети на България и знае какво се разходва. Един министър, който си слага подписа под огромни количества суми годишно, по същия начин управлява вътре някаква администрация. От тази гледна точка председателят на Народното събрание управлява тази администрация. И от тази гледна точка той може и трябва да носи отговорността за тези разходи.
Онова, което казвате – парламентарни групи или постоянни комисии, са много малко, мизерно малко в сравнение с основния разход, който се извършва от самия парламент и който е отговорност на председателя.
Ето защо тези правила, които са ни дадени и по които изразявате надежда, че ние ще бъдем полезни, мога да ви бъда полезен само с едно – направете ги максимално публично достояние, дайте ги на хората, които участват наистина в тази процедура, за да си кажат становището и мнението, а не ние да бъдем един вид консултативен орган. Ние сме подкомисия по отчетност на публичния сектор. А тук става дума за процедура за създаване на правилата, не за самия отчет. Ако разполагахме в момента с бюджет и неговия разход, нашата работа е да се произнасяме какво се е случило по отчетността на тези пари.
Ето защо аз в самото начало казах, не е въпросът в това да бъда в противостоене на това, че е внесен някакъв документ, като опозиционер. Изказванията ми са изцяло от моите познания по същината и характера на Народното събрание като институция. Оттам идват тези проблеми, защото влязохме в някаква улица на експеримент по Конституция – ние да имаме самостоятелен бюджет. Тези неволи ще продължават. Аз не виждам кой е този, който ще може така лесно да ги разреши.
Благодаря.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: И аз Ви благодаря, господин Методиев.
Колеги, имате ли други мнения и въпроси по материала?
Заповядайте, госпожо Савова.
ЕЛЕНА САВОВА: Всъщност Вие ми зададохте един въпрос, на който не можах да отговоря и това е въпросът за контрола, за който е отделено доста място.
Понеже въпросът беше зададен принципно, аз ще отговоря принципно. Законът за финансовото управление и контрол изисква подробно разписване и формализиране на неговото прилагане. Тоест, той не се прилага директно, тъй като нито един от текстовете, включително методологията, не би могла да се следва стъпка по стъпка. Тя изисква да бъде приложена в съответните правила, действия и организация в Народното събрание или във всяка друга организация от публичния сектор.
И второто нещо е по отношение на цитираното тук правомощие на председателя за системи за финансово управление и контрол, които да се въведат, за да се постигнат точно определени цели на тези правила.
И второто нещо е управленската отговорност, която на практика е посочена за всяко от лицата. Управленската отговорност не се вменява със закона, а на практика се вменява от лицето, което делегира на друго лице някакви правомощия. И управленската отговорност изисква съответно отчитане, прилагане и отчитане за изпълнението на тези правомощия.
Това исках само да уточня. Поради тази причина е обърнато толкова внимание.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Колеги, сигурна съм, че има много неизказани неща. Това е нова тема, нови ангажименти, непозната материя. Нормално е. Всеки нов закон и неговото приложение без съмнение създава трудности, без съмнение има неясноти. Това са част от предизвикателствата, на които се подлагаме.
Искам да ви предложа решение на нашата комисия, че нашата подкомисия съгласува проектоправилата, които са ни предложени, като препоръчваме с тях да бъдат запознати и да бъдат съгласувани всички участници в бюджетния процес по чл. 4 от самите правила, както и да се прецени възможно ли е съществуването на чл. 40 в тези правила, като, разбира се правилата бъдат прегледани редакционно, доколкото няма съвпадение на текстове от Закона за устройството на държавния бюджет на Република България и Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор, и доколкото тези правила са в съответствие със законовите изисквания.
МАРИЯ КАПОН: И да се направи корекцията в чл. 37.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: Аз предлагам да гласуваме решението, което формулирах, заедно с предложението, което направи след това госпожа Капон с молба за редакционни поправки в текстовете. Би било добре да видим и окончателния вариант.
Колеги, обединяваме ли се около това решение на подкомисията?
За – 5, против – няма, въздържали се – няма.
Приема се.
Господин Методиев.
ВЕСЕЛИН МЕТОДИЕВ: Господин Аврамов, ако е възможно, направете една справка, защото тук беше повдигнат основателен въпрос от госпожа Антонова, и вижте доколко част от тази материя е част от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Защото ние се нуждаем като изграждаме някакъв подзаконов норматив, да се подпрем на текст от закон. А правилникът има статута на закон.
Може би, за да се систематизира цялата тази дейност, която е съвсем нова, е хубаво да се види кое може да отиде към правилника и на базата на това, което е в правилника, да се създават тези документи.
ОГНЯН АВРАМОВ: И да се предложи евентуално изменение и допълнение на правилника.
ВЕСЕЛИН МЕТОДИЕВ: Помислете, говорете и с председателя на парламента, той трябва да е човекът, който да инициира подобно нещо, за да може да се структурира самият норматив по-добре.
ПРЕДС. НАДЯ АНТОНОВА: България Ви.
Надявам се, че ще вземете предвид това, което казахме.
Благодаря на всички.
Закривам заседанието.
(Закрито в 15,40 часа)
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА
ПО БЮДЖЕТ И ФИНАНСИ:
Румен ОВЧАРОВ
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА ПОДКОМИСИЯТА
ПО ОТЧЕТНОСТ НА ПУБЛИЧНИЯ
СЕКТОР:
Надя АНТОНОВА
Стенограф:
Н. Иванова
