Доклад на комисия

---

Д О К Л А Д
за първо гласуване
Вх. № 353-03-11/15.07.2013 г.
Относно: Законопроекти за изменение и допълнение на Наказателния кодекс № 354-01-7/28.05.2013 г, внесен от Искра Фидосова и група народни представители, № 354-01-17/31.05.2013 г., внесен от Цветан Цветанов и група народни представители и № 302-01-3/21.06.2013 г., внесен от Министерски съвет

На свое заседание, проведено на 11 юли 2013 г. Комисията по правни въпроси обсъди законопроектите за изменение и допълнение на Наказателния кодекс № 354-01-7/28.05.2013 г, внесен от Искра Фидосова и група народни представители, № 354-01-17/31.05.2013 г., внесен от Цветан Цветанов и група народни представители и № 302-01-3/21.06.2013 г., внесен от Министерски съвет

На заседанието присъстваха: Соня Найденова – представляващ ВСС, Пенка Богданова - заместник на главния прокурор при Върховна касационна прокуратура, Илия Ангелов – заместник-министър на правосъдието, Борислав Петков – директор на дирекция „Международно правно сътрудничество и европейски въпроси”, Ирена Борисова – главен експерт в дирекция „Международно правно сътрудничество и европейски въпроси” и Атанаска Георгиева – директор дирекция „Съвет по законодателство” в Министерството на правосъдието, Йордан Грамов – заместник-министър на вътрешните работи, Николай Нанков - началник на отдел „Нормотворческа дейност”, дирекция „Правно-нормативна дейност”, Емилия Недева – Висш адвокатски съвет и Димитър Бранков – заместник – председател на Българската стопанска камара.
По обсъжданите законопроекти в Комисията по правни въпроси постъпиха становища от Висшия съдебен съвет, Върховна касационна прокуратура, Министерството на вътрешните работи, Министерството на труда и социалната политика, Държавна агенция „Национална сигурност”, Конфедерация на работодателите и индустриалците в България, Конфедерация на труда „Подкрепа”, Конфедерация на независимите синдикати в България.
Законопроектът за изменение и допълнение на Наказателния кодекс, внесен от народния представител Искра Фидосова и група народни представители, предлага създаване нов състав на престъпление, което да обхване избягване на установяването или плащането на задължителни осигурителни вноски за държавно обществено осигуряване, за допълнително задължително пенсионно осигуряване или за задължително здравно осигуряване. Предлага се основание за наказателна отговорност да е налице, когато неплатените осигурителни вноски са в големи размери и такива да бъдат онези, които надхвърлят три хиляди лева, а тези размери да се определят чрез създаване на нарочно законово определение в чл.93, т.29 от Наказателния кодекс. По подобие на съставите на данъчните престъпления, поведението ще е престъпление, когато е извършено чрез някой от изчерпателно изброените начини – обявяване на по-нисък осигурителен доход от действителния, чрез неподаване на декларация или чрез подаване на декларация с невярно съдържание и т.н. Предлага се субектът на престъплението да има качеството „длъжностно лице”, а работникът или служителят да не носят наказателна отговорност. За постигане на една от целите на криминализацията е предвиден по-леко наказуем състав, за случаите, когато дължимите вноски бъдат внесени преди приключване на съдебното следствие в първоинстанционния съд. С оглед правната сложност на дела от този вид, проектът предлага подсъдността им да е на окръжен съд като първа инстанция.
В част от постъпилите в Комисията по правни въпроси становища на различни органи и институции, се изразява принципна подкрепа на предложения законопроект. В хода на обсъждането се изказаха и аргументи срещу предложеното законодателно решение.
Криминализирането на неплащането на осигуровки се обосновава като създаване на механизъм за защита чрез наказателното право по модела за неплащане на данъци. От юридическа гледна точка, обаче, съществува разлика в характера на данъците и на осигуровките. Плащането на данъци е конституционно задължение на правните субекти (чл.60 от Конституцията на РБ), а насрещна страна по правоотношението като титуляр на правото е държавата. Предвид значението на приходите от данъци за функционирането на държавата са създадени механизмите за реализация на отговорност при неизпълнение на задължението за плащането им, включително чрез състави на престъпления по чл.255 и сл. от Наказателния кодекс. Правото на осигуряване е право - право на обществено осигуряване (чл. 51 от Конституцията на РБ) и правото на здравно осигуряване (чл.52 от Конституцията на РБ). Титуляр на правото е осигуреното лице, а правилата на осигурителното законодателство са условията и реда за неговото упражняване. Плащането на осигурителните вноски е едно от условията за упражняването на правото, а възлагането на задължението на осигурителя да ги внася е гаранция, че при наличие и на другите условия, осигуреното лице ще може да се ползва от всички други права, които са свързани с правото на осигуряване – обезщетение за нетрудоспособност, право на пенсия, медицинско обслужване и т.н. Последица от неизпълнението на задължението за осигурителна вноска е, че осигуреното лице няма да може да се ползва изобщо от тези права (ще си плаща за медицинско обслужване, напр.) или ще се ползва в по-малък обем.
Тази разлика е основание за различните режими в специалното законодателство (данъчното и осигурителното) и поради това не е възможно и наказателноправаната защита да е еднаква. Проектът всъщност това предлага. Разликата е само в субектите на престъпленията. При данъчните престъпления техен субект е субектът на данъчното задължение, който е определен в съответния данъчен закон. Предложението за криминализиране на неплащането на осигуровки в този проект предвижда субект - „длъжностно лице“, т.е. лице, което е включено в определението по чл.93, т.1 от Наказателния кодекс, но не отчита връзката с осигурителното законодателство, което определя осигурителя (чл.5/КСО и чл.34/ЗЗО) като титуляр на задължението да се внася целия размер осигурителни вноски или част от него. Резултатът от това предложение е, че наказателната отговорност се обвързва не с лицата, върху които тежи задължението за внасяне на осигуровки, т.е. работодателя, а върху неговите служители, които имат качеството длъжностни лица. Наред с това проектът изобщо не предвижда да се търси наказателна отговорност на самоосигуряващите се лица, тъй като те не се включват в категориите лица, които имат качеството „длъжностно лице” по смисъла на чл.93, т.1 от Наказателния кодекс. Единственото изключение са нотариусите и частните съдебни изпълнители. Диференциация от този род би създала сериозни притеснения относно спазването на принципа за равенство на гражданите пред закона.
Проблемът не би могъл да се реши само с механичната замяна на термина „длъжностно лице“ с термина „осигурител или работодател“, защото съставът на престъплението, както е предложен, определя и начин на извършване на престъплението – чрез обявен размер на осигурителен доход, неподадена декларация, подадена невярна декларация и т.н. Правилата на нормотворечската техника за създаване на бланкетни наказателноправни норми изискват при формулирането на признаците на състава на престъплението да се отчитат правилата от специалното законодателство, чрез което този състав ще се попълва. В конкретния случай, това са правилата на осигурителното законодателство, които определят кой и при какви условия трябва да извърши описаните дейности. Предложението за чл.260а, ал.1 от обсъждания законопроект за допълнение на Наказателния кодекс, по същество не отчита тази връзка, а създава собствени за наказателното право правила за изпълнение на задължението за внасяне на осигурителни вноски.
Още от първото създаване на състав на престъпление, свързано с неплащането на осигурителни вноски (2000 г., чл.259а/НК, обявен за противоконституционен РКС №14/2000 г) и при реанимиране на идеята през 2009 г., както и при внасянето на подобен проект през 2012 г., като че ли се заобикаля директният отговор на въпроса на какво се дава защита всъщност – на осигуреното лице като гаранция за нормалното упражняване на правата, които се пораждат от правото на осигуряване или на държавата относно постъпленията от осигурителни вноски в бюджета. Ако защитата беше насочена към осигуреното лице, би следвало реализацията на наказателната отговорност да допринася за възстановяване на възможността осигуреният да си използва пълния обем права, които са свързани с правото му на осигуряване. Когато осигурителят не е изпълнил задължението си, реализацията на наказателната отговорност срещу него няма да доведе до автоматично възстановяване на правата на осигуреното лице. За постигане на този резултат ще трябва да се прилагат механизмите на осигурителното законодателство. Ако производството е срещу самия осигурител, няма никакви гаранции, че той ще се възползва от възможността по предложената ал.4 – да внесе дължимите вноски, за да бъде наказан по-леко (дори напротив – практиката по данъчните престъпления показва точно обратната тенденция за спорадично използване на тази възможност). Поради това наказателноправната защита ще бъде защита само на постъпленията в бюджета, а не и на осигуреното лице.
При предходни обсъждания на сходните предложения за криминализиране беше поставен и въпросът означава ли тази законодателна инициатива, че държавата признава невъзможността на съответните контролни органи да се справят с явлението. Кодексът за социално осигуряване възлага на органите на Национална агенция за приходите контролни функции по отношение на декларирането на данни и внасянето на осигуровки и предвижда в чл. 355 състави на административни нарушения, свързани с тези обстоятелства. Контролът за спазване на трудовото законодателство е възложен на Инспекцията по труда, а чл.414, ал.3 и 4 от Кодекса на труда предвижда състави на административни нарушения за неизпълнение на задълженията на работодателя по трудовото законодателство. При това с високи размерите на санкциите. От юридическа гледна точка механизми за защита има и то чрез реализация на административна отговорност, чрез което обективно по-бързо се постига ефекта на наказването, в сравнение с реализацията на наказателната отговорност. Създаването на състав на престъпление не би следвало да се смята за освобождаване на тези контролни органи от задълженията им по специалното законодателство, а ще им възложи и допълнителното такова да преценяват при всяка проверка дали има данни за престъплението и при установяване на такива да се изпраща на прокуратурата.
Законопроектът, внесен от Министерския съвет, беше представен от Илия Ангелов, заместник-министър на правосъдието.
Законопроектът, внесен от Министерския съвет и този, внесен от Цветан Цветанов и група народни представители, са свързани с въвеждането в Наказателния кодекс на Директива 2011/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 г. относно предотвратяването и борбата с трафика на хора и защитата на жертвите от него и замяна на Рамково решение 2002/629/ПВР на Съвета, чийто срок за транспониране изтече на 6 април 2013 г. Тази директива надгражда стандартите на Конвенция на Съвета на Европа за борба с трафика на хора, ратифицирана и влязла в сила за Р България от 1 февруари 2008 г. Тъй като наказателното ни законодателство е приведено в съответствие с изискванията на Конвенцията, предложените проекти за изменение и допълнение на Наказателния кодекс, съдържат само тези правила, които директивата добавя:
- целите в основните състави на трафика на хора се допълват с целта пострадалите да бъдат използвани за просия (§ 4, т.1 и § 5);
- създава се нов квалифициран състав за случаите, когато престъплението е извършено от длъжностно лице при или по повод службата му (§ 4, т.2).
И в двата проекта се съдържа предложение за създаване на ново обстоятелство, изключващо вината - § 1. С него се въвежда изискването на член 8 от Директивата за отказ от наказателно преследване и не налагане на наказания на жертвата на трафика на хора. За приложимостта на това правило, същата норма изисква наличието на три кумулативни основания – деянието е извършено от лице, пострадало от трафик на хора, това лице е било принудено да извърши съответното престъпление и принудата и извършеното престъпление са пряко следствие от това, че лицето е пострадало от трафик на хора. Когато тези основания са налице, престъплението, което пострадалият е извършил, не е виновно и за него не може да му се търси наказателна отговорност.
И двата проекта съдържат и съответните изменения и допълнения в Закона за борба с трафика на хора и Закона за закрила на детето, които са свързани с транспонирането на същата Директива.
В хода на обсъждането на законопроектите се формулираха няколко дискусионни въпроси:
- и двата проекта съдържат предложение за ново обстоятелство, изключващо вината (§1), като определят и условията за неговото прилагане. Обвързването на такова обстоятелство с качеството на пострадалия и отчитането на начина, по който е бил мотивиран за извършването на престъплението, са новост за българското наказателно право. Поради това предложеното законодателно решение не се приема еднозначно и изисква внимателно обмисляне.
- и двата проекта съдържат предложения за създаване на нови квалифициращи обстоятелства при престъпленията убийство и телесни повреди, за случаите когато те са извършени с цел отнемане на телесни органи, тъкани, течности или клетки. Доколкото тези предложения не са свързани с изисквания в цитираната Директива, се изказа мнение, че те следва да бъдат обсъдени в контекста на обсъждане на цялостната наказателна политика на Р България, изразена в нов Наказателен кодекс.

След проведената дискусия, Комисия по правни въпроси
- с 0 гласа „за”, 8 „против” и 0 ”въздържал се”, предлага на Народното събрание да отхвърли на първо гласуване законопроект за изменение и допълнение на Наказателния кодекс, № 354-01-7/28.05.2013 г., внесен от Искра Фидосова и група народни представители;
- с 8 гласа „за”, 0 „против” и 0 ”въздържал се”, предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване законопроект за изменение и допълнение на Наказателния кодекс, № 354-01-17/31.05.2013 г., внесен от Цветан Цветанов и група народни представители;
- с 8 гласа „за”, 0 „против” и 0 ”въздържал се”, предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване законопроект за изменение и допълнение на Наказателния кодекс, № 302-01-3/21.06.2013 г. внесен от Министерския съвет.

ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯ ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ:
ХРИСТО БИСЕРОВ