Д О К Л А Д

по законопроект за публичните финанси, № 202-01-60, внесен от Министерския съвет на 10.10.2012 г.

---

На заседание, проведено на 13 ноември 2012 г., Комисията по бюджет и финанси разгледа законопроекта за публичните финанси.
На заседанието присъстваха: Владислав Горанов – заместник-министър на финансите, директори на дирекции в Министерството на финансите, Валери Димитров – председател на Сметната палата и Цветан Цветков – заместник-председател на Сметната палата.

Законопроекта беше представен от Владислав Горанов.
В мотивите към законопроекта и експозето на заместник-министър Горанов бе отбелязано, че действащият Закон за устройството на държавния бюджет е приет през 1996 г., когато е въведен валутния борд и е имал за цел да осигури необходимата фискална устойчивост посредством строга финансова дисциплина в управлението на бюджетните средства. В хода на действието на закона и особено след пълноправното членство на страната ни в Европейския съюз, бяха направени успешни опити за оптимизиране на: бюджетната процедура и въвеждане на програмно и ориентирано към конкретни резултати бюджетиране; създадоха се предпоставки за постигане на устойчива и предсказуема средносрочна рамка за разпределение и управление на паричните ресурси; осъществиха се реформи в областта на изпълнението и отчитането на бюджета; въведе се система на единна сметка и се създаде унифициран сметкоплан за бюджетните предприятия, съответствуващ на правилата на Държавната финансова статистика, Системата на националните сметки и Европейската система на национални сметки. През този период протича и процес на финансова децентрализация на местното самоуправление, като инструмент на централната власт за подобряване на финансовото състояние на общините. Голяма част от направените реформи и нововъведения в бюджетната област нямаха трайно институционално решение, а се провеждаха чрез уредба в годишните закони за държавния бюджет и в постановленията за тяхното изпълнение.
В програмата на правителството е предвидено да се проведе политика на ограничаване и оптимизиране на бюджетните разходи при строга и ясна отчетност, постоянен мониторинг и контрол на разходите на всички държавни дейности. Централно място в програмата заема приемането на нова нормативна уредба за планиране и управление на публичните финанси и утвърждаване ролята на програмното и ориентирано към резултатите бюджетиране.
 Със законопроекта за публичните финанси се транспонира Директива 2011/85/ЕС на Съвета от 8 ноември 2011 г. относно изискванията за бюджетните рамки на държавите членки и за създаване на условия за изпълнението на относимите регламенти, приети в края на 2011 г.
Със законопроекта се цели системата за управление на публичните финанси да се постави на широка основа, като средносрочната бюджетна рамка се превърне в реален инструмент за средносрочно прогнозиране и планиране чрез прилагане от органите на централната и местната власт на строги фискални правила и създаване на трайна уредба на отношенията, свързани с разработването и отчитането на програмен формат на бюджет.
С влизането в сила на Закона за публичните финанси се предвижда отмяна на Закона за устройството на държавния бюджет и на Закона за общинските бюджети, както и промени в десетки други закони.
Обобщени са националните фискални правила - за салдото на сектор „Държавно управление”, за бюджетното салдо по консолидираната фискална програма, изчислено на касова основа, за максималния размер на разходите по консолидираната фискална програма, за номиналния размер на консолидирания дълг на сектор „Държавно управление”. Въведената дефиниция за консолидирания дълг на сектор „Държавно управление“ е унифицирана съгласно изискванията на Регламент на Съвета (ЕО) № 479/2009 от 25 май 2009 г. за прилагане на Протокола за процедурата при прекомерен дефицит.
Законопроектът предвижда уреждането в един нормативен акт на общото устройство и структура на публичните финанси.
В глава първа „Общи положения” са дефинирани основните понятия, ролите и отговорностите по организирането и ръководството на съответните бюджети. Тук са дефинирани и различните разпоредители (първостепенни и от по-ниска степен) с бюджет и със сметки за средства от Европейския съюз, както и начинът на тяхното определяне.
По отношение на средствата от Европейския съюз е предвидено обособяването на отделни сметки, които не са част от съответния бюджет – сметки за средства от Европейския съюз.
Предвижда се да се запази обхватът на държавния бюджет, който да включва централен бюджет, бюджетите на Народното събрание, на съдебната власт, на Министерския съвет, на министерствата и на други бюджетни организации. Отпада обособяването на частта на републиканския бюджет.
Дефинирани са основните принципи, които следва да се спазват при управлението на публичните финанси, като: всеобхватност, отчетност и отговорност, адекватност, икономичност, ефективност и ефикасност, прозрачност, устойчивост и законосъобразност. Запазен е един от основните принципи на бюджетирането – за нецелевия характер на постъпленията.
Законопроектът е структуриран в шестнадесет глави, като централно място в неговата конструкция заемат фискалните правила, структурите на бюджетите, бюджетните взаимоотношения и финансовите взаимоотношения с общия бюджет на ЕС и с други международни програми и договори. Дефинирани са ролите, отговорностите и сроковете по съставянето, приемането, изпълнението на бюджетите, както и текущото наблюдение и отчитане на консолидираната фискална програма и изготвянето на годишните отчети за изпълнението на държавния бюджет и на общинските бюджети.
Заложените фискални правила целят дефинирането на ясни и прозрачни ограничения върху фискалната политика в дългосрочен план, изразяващи се в налагането на числови ограничения върху основни бюджетни агрегати. Правилата са разработени при съобразяване с международно приетите дефиниции и критерии, както и с изискванията за съгласуване на националното фискално планиране с превантивната и корективната част на Пакта за стабилност и растеж.
Запазена е конструкцията от три фискални правила (балансово, дългово и разходно) на касова основа - за бюджетното салдо и за максималния размер на разходите по консолидираната фискална програма, както и за номиналния размер на консолидирания дълг на сектор „Държавно управление” към края на всяка година, институционализирани посредством Пакта за финансова стабилност и влезлите от началото на годината в сила промени в Закона за устройството на държавния бюджет.
Доразвива се и наборът от фискални правила за подсектор „Местно управление”, включително за дълга. Залага се средносрочна цел за придържане към балансирано бюджетното салдо на касова основа.
В две самостоятелни глави се предлага уредба на режима на сметките за средства от Европейския съюз и на сметките за чужди средства.
Включени са разпоредби, регламентиращи:
- обслужването на банковите сметки;
- системата на единна сметка, СЕБРА и централизираното разплащане на дължимите от бюджетните организации осигурителни вноски;
- счетоводството на бюджетните организации и останалите лица от сектор „Държавно управление” в изпълнение на изискванията на Директива 2011/85 на Европейския съюз.
Доразвива се наборът от фискални правила за подсектор „Местно управление”, включително за дълга. Залага се средносрочна цел за придържане към балансирано бюджетното салдо на касова основа.
Включването на подсектор „Социално осигуряване” в обхвата на фискалните правила цели постигането на пълен обхват на подсекторите на сектор „Държавно управление”. С тях се ограничават възможностите на социалноосигурителните фондове за поемането на дълг и издаването на гаранции. Подобни ограничения са заложени и за държавните висши училища, Българската академия на науките, Българската национална телевизия, Българското национално радио и Българската телеграфна агенция, както и за лицата, чиито бюджети не са част от държавния бюджет, но са включени в консолидираната фискална програма.
В глава трета „Структура на бюджетите“ е заложена по-подробна регламентация на структурата на държавния бюджет, включително на централния бюджет. Предвиждат се резерви за непредвидени и/или неотложни разходи по държавния бюджет, в т.ч. по централния бюджет, по бюджета на Народното събрание и по бюджета на съдебната власт, чиито размери се определят със закона за държавния бюджет за съответната година. Определят се и показателите по общинските бюджети.
В самостоятелни глави са уредени бюджетните взаимоотношения на държавния бюджет с бюджетите на държавното обществено осигуряване, на Националната здравноосигурителна каса и с други бюджети и сметки, на общинския бюджет с държавния бюджет и с други бюджети и сметки, както и финансовите взаимоотношения с общия бюджет на Европейския съюз и с други международни програми и договори.
В глава шеста е регламентирана процедурата по съставяне на средносрочната бюджетна прогноза, на бюджетната прогноза за местните дейности на общините, на държавния бюджет, на бюджетите на общините, както и на бюджетите на държавното обществено осигуряване и на Националната здравноосигурителна каса.
Важен нов момент е предвидената възможност Народното събрание да приема максимални размери за нови задължения за разходи, които могат да бъдат натрупани през годината от първостепенните разпоредители с бюджет. Друг важен нов момент е предвиждането на възможност в закона за държавния бюджет за съответната година да се определя максимален размер на поеманите през годината ангажименти за разходи. Предвидено е общинският съвет да определя такива показатели по бюджета на общината.
Законопроектът урежда изпълнението на бюджетите, като са включени правила, определящи общата рамка за изпълнението на бюджета, които са задължителни за всички бюджетни организации със съответните изключения, предвидени за бюджетите на Народното събрание и съдебната власт.
Конкретизират се правомощията на Министерския съвет, министъра на финансите и първостепенните разпоредители с бюджет по държавния бюджет за извършването на промени.
За общинските бюджети е предвидена възможност временно свободните средства да се ползват за текущо финансиране на одобрените по бюджета на общината разходи и други плащания, при условие че не се нарушава своевременното финансиране на делегираните от държавата дейности и на местните дейности, при спазване на относимите за общините фискални правила.
Регламентира се извършваното от Министерството на финансите текущо наблюдение на консолидираната фискална програма, както и наблюдението, което ще осъществява кметът на общината върху изпълнението на общинския бюджет и общинските сметки за средства от Европейския съюз.
Урежда се режимът на сметките за средствата от Европейския съюз. Предвижда се те да не се включват в държавния бюджет, в общинските бюджети и в останалите бюджети, а да се утвърждават от Министерският съвет и общинския съвет. Разчетите за останалите сметки за средствата от Европейския съюз ще се утвърждават и актуализират от съответния първостепенен разпоредител с бюджет.
Регламентира се режимът на сметките за чужди средства, които също не се включват в държавния бюджет, в общинските бюджети и в останалите бюджети, включени в консолидираната фискална програма. За тях не се предвижда съставянето и утвърждаването на бюджети и разчети.
Заложено е и изискването на чл. 3, т. 1 от Директива 2011/85 счетоводните системи на бюджетните организации, както и информацията, предоставяна от други предприятия от сектор „Държавно управление”, да осигуряват възможност за изготвяне на данни за сектор „Държавно управление” в съответствие с изискванията на Европейската система от национални и регионални сметки в Общността.
Предвижда се законът да влезе в сила от 2014 г., като бюджетната процедура за съставянето на бюджетите и разчетите за сметките за средствата от Европейския съюз за 2014 г. ще се провежда по правилата на новия закон.
За прилагането на предлагания законопроект не се изисква допълнително финансиране.
С приемането на предложения законопроект се очаква засилване на фискалната консолидация чрез подобряване на бюджетната рамка.
Положително становище по законопроекта и категорична подкрепа изрази Председателят на Сметната палата Валери Димитров със забележка относно отмяната самостоятелността на бюджета на Сметната палата и дали това няма да създаде проблеми относно независимостта на върховната одитна институция.
Вносителите изказаха становището, че в Конституцията ясно и конкретно са определени органите със самостоятелен бюджет, а именно: Народното събрание – чл. 62, ал. 2, Съдебната власт – чл. 117, ал. 3 и общините – чл. 141, ал. 1.

След приключване на дискусията се проведе гласуване, при което се получиха следните резултати: „За”- 14 народни представители, без „Против”, „Въздържали се” – един народен представител.
Въз основа на резултатите от гласуването Комисията по бюджет и финанси предлага на Народното събрание да приеме на първо гласуване законопроекта за публичните финанси, № 202-01-60, внесен от Министерския съвет на 10.10.2012 г.





ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА
ПО БЮДЖЕТ И ФИНАНСИ:



МЕНДА СТОЯНОВА