Становище от заседание на комисия

---

СТАНОВИЩЕ
на Комисията по правни въпроси
Вх. №: 953-03-12/14.09.2009 г.

ОТНОСНО: Доклад на Прокуратурата на Република България по прилагането на закона и дейността на прокуратурата и разследващите органи през 2008 г., № 911-00-3, внесен от Висшия съдебен съвет на 26.05.2009 г.

На заседание, проведено на 10 септември 2009 г., Комисията по правни въпроси разгледа Доклад на Прокуратурата на Република България по прилагането на закона и дейността на прокуратурата и разследващите органи през 2008 г., № 911-00-3, внесен от Висшия съдебен съвет на 26.05.2009 г.
На заседанието присъстваха от Главна прокуратура – г-н Борис Велчев, главен прокурор, г-н Бойко Найденов, заместник-главен прокурор и директор на Националната следствена служба; от Висшия съдебен съвет - г-жа Анелия Мингова, член на Висшия съдебен съвет и г-жа Ана Караиванова, главен инспектор в Инспектората към Висшия съдебен съвет, от Министерство на правосъдието - г-н Христо Ангелов, зам. министър.
Докладът бе представен от г-н Борис Велчев, според който представения документ е съобразен с възложените нормативни правомощия и задължения, както и с приетия от Висшия съдебен съвет на 7 януари 2009 г. обхват и структура. Докладът е приет от Висшия съден съвет и подробно разглежда и анализира дейността по правоприлагането и постигнатите резултати в противодействието на престъпността.
Анализирани са тенденциите на заявената и наказаната престъпност, като са използвани данните от полицейската статистика за регистрираните и разкритите престъпления и данните на Прокуратурата за предадените на съд и осъдените лица. Анализирана е цялостната дейност на Прокуратурата, като са разгледани резултатите по всички видове надзори, упражнявани в Прокуратурата. Акцент е поставен върху резултатите от проведените разследвания от прокурорите и от разследващите органи с развитието им в съдебната фаза на наказателния процес.
Въз основа на събраните и обработени конкретни данни, са направени съответните изводи и констатации. Изведени са основните проблеми и са посочени взетите мерки за решаването им от компетентност на административните ръководители на териториалните структури и на ръководството на ПРБ. За разрешаването на проблемите в дейността извън прерогативите на Прокуратурата, са направени съответни предложения до компетентните държавни органи.
В структурно отношение Докладът се състои от седем раздела (общо 322 стр.), съдържащи огромен обем информация, относно цялостната дейност на Прокуратурата на Република България, информация за институционалното взаимодействие с всички останали органи по компетентност, кадрови, организационни, материално-технически и финансови проблеми и постижения, както и очертаване на нормативни проблеми и законодателни предложения.
Настоящето становище не си поставя за цел да възпроизвежда съдържателно Доклада на Прокуратурата на Република България по прилагането на закона и дейността на прокуратурата и разследващите органи през 2008 г., а да открои основни постижения и проблеми, с оглед законодателните и контролни функции на Народното събрание, съгласно конституционните му компетенции.
От гледна точка на обществената значимост и в контекста на контролните компетенции на Народното събрание, интерес представляват данните, съдържащи се в Раздел I „Структура и динамика на престъпността”. Докладът дава подробна информация, относно заявената, регистрираната и наказаната престъпност, както и проблемите при отчитане на престъпността и нейната разкриваемост. Съгласно Доклада през 2008 г. органите на МВР са регистрирали 113 340 криминални престъпления. Запазва се очерталата се през предходната година тенденция на снижаване на нивото на регистрираните криминални престъпления. Структурата на регистрираната престъпност се запазва без съществени изменения. Продължават да са структуроопределящи престъпленията против собствеността (61,9%), общоопасните престъпления (25,6%), следвани от престъпленията против личността (5%). Съгласно Доклада някои положения на съществуващата организация за отчитане на регистрираните и разкритите престъпления биха могли да бъдат прецизирани, което би позволило по-точно отчитане на наблюдаваните процеси. Добре би било да се съпоставят и анализират данните за постъпили заявителски материали през отчетния период, включително за обема на предадените на други звена на МВР, по които не е приключила проверката, с тези за регистрираните. Необходимо е да се подобри системата за регистриране на престъпността така, че да се обхващат всички случаи на престъпни посегателства – както регистрираните от МВР и от Военна полиция.
По отношение на индикатора разкриваемост, Докладът посочва, че разкритите криминални престъпления през отчетната година са 54 692, което съставлява 48,3% от общо регистрираните през периода и са на най-ниско ниво в абсолютни стойности спрямо предходните години. Общото ниво на разкриваемостта се определя от относително ниското ниво на разкриваемост на най-големия дял от регистрираните престъпления – престъпленията против собствеността. От тях са разкрити 35,3%, като най-многобройните престъпления, каквито са взломните, домовите, кражбите на части и вещи от МПС, са с най-ниски нива на разкриваемост – съответно 18,7%, 27,1% и 15,1% . Общоопасните престъпления имат 68,9% разкриваемост. Сред тях проблем представлява разкриваемостта на противозаконното отнемане на МПС – 11,8%, палежите – 13% и особено случаите с използване на взрив (чл. 333 НК) – 8,3%, въпреки че абсолютните стойности са ниски – 48 случая. Престъпленията против личността са с относително висока разкриваемост – 66% (65,7%). Разкриваемостта специално на умишлените убийства е 72% (73,3%). Проблемите продължават да се свързват с разкриването на т.нар. поръчкови убийства.
По отношение на образуваните досъдебни производства и внесени прокурорски актове в съда, Докладът посочва, че през 2008 г. прокурорите в страната са внесли за разглеждане в съдилищата общо 43 418 прокурорски акта, срещу 52 149 обвиняеми лица за 49 199 престъпления по тях. За сравнение през 2007г. прокурорите в страната са внесли за разглеждане в съдилищата общо 45255 прокурорски акта, срещу 55677 лица за 51488 престъпления по тях. Според Доклада някои от факторите, довели до снижаването на цитираните стойности, бяха посочени по-горе – намаляване на регистрираните от МВР престъпления, съответно намаляване на разкритите престъпления. При съпоставка на структурата по регистрирани и установени престъпления от МВР и по внесените прокурорски актове се отчитат някои различия. Прокуратурата смята, че основна причина за това е самата структура и специфика на регистрираната престъпност.
По отношение на показателя предадени на съд, осъдени и санкционирани лица и оправдани лица, данните в Доклада са както следва: през 2008г. са осъдени и санкционирани 51 562 (50 714) лица. Налице е увеличение спрямо 2007г., когато са осъдени и санкционирани общо 50 714. По показателя териториално разпределение на наказаната престъпност – по образувани досъдебни производства, внесени в съда прокурорски актове, предадени на съд, осъдени и санкционирани лица, „води” района на Апелативната прокуратура София, където са регистрирани 50 605 престъпления или 42,3% от престъпленията в страната през 2008 г. Наблюдаваните досъдебни производства в района на Апелативната прокуратура София са 181 379 (150118), или 41,2% от общо наблюдаваните ДП, които са 440 693 (495361). Новообразувани за периода са 57 666 (67 206), което е 43,8% (25%) спрямо общия брой.
Раздел II „Дейност на териториалните прокуратури и разследващите органи” съдържа обширна информация, относно общия брой и структура на решените преписки, брой на нерешени преписки в края на предходната година, новообразувани преписки, преписки образувани по сигнали на контролните органи, преписки образувани след самосезиране на прокуратурата, информация относно срочността на решаване, видове решения по преписки, останали нерешени в края на периода, относителен дял на образуваните досъдебни производства и отказите за образуване спрямо общия брой. Според информацията, съдържаща се в раздела през отчетната 2008 г. е продължила работата по утвърждаване в практиката на въведените с НПК нови правни институти и установените единни правила на досъдебното производство. Продължено е изграждането на апарата на полицейското разследване като разследваща структура на преобладаващата част от престъпленията.
В прокуратурите в страната през 2008 г. е работено по 332 734 наблюдавани преписки, при 343 286 за 2007 г и 432 667 за 2006 г. Останали нерешени в края на 2007 г. са били 31 197 преписки. През отчетната година са образувани нови 270 843 преписки. Наблюдава се намаление на броя на преписките като цяло, в сравнение с предходните две години, съответно с 3% и със 23%. Докладът акцентира върху обстоятелството, че в отчетността за 2008 г. и 2007 г. са включени само преписките по следствения надзор, а в предходните отчетни периоди и всякакви други материали (вкл. административни). Целта на промяната на отчетността е обективно и реално отразяване на същинската прокурорска дейност. Набелязва се положителна тенденция към увеличаване относителният дял на решените преписки, който за 2008 г. е 92,8%. Видно от данните за останалите нерешени в края на годината 24 118 преписки, техният дял е минимален – 7%, спрямо всички преписки.
По отношение на динамиката на досъдебните производства (ДП), следва да се има предвид, че новият НПК въведе реформа в следните основни насоки: водеща роля на наблюдаващия прокурор в досъдебната фаза на процеса, разследващият полицай – основен разследващ орган, въвеждане на диференцирани процедури с изключително кратки срокове за разследване – незабавно производство и бързо производство, съкратени форми на съдебно следствие и др. Действието на новата правна регламентация в последните години дава възможност за обосновани преценки на ефективността на наказателнопроцесуалния закон и на тази база за необходимостта от законодателни промени. В този контекст наблюдаваните от прокурорите ДП са 440 693, при 495 361 и 230 318 съответно за предходните две години.
Раздел III „Дейност на ВКП и разследващите органи на национално ниво” представя подробни данни относно структурата, организацията, дейността и средната натовареност на прокурорите. Реорганизацията на Върховната касационна прокуратура е продължила през 2008 г. с цел усъвършенстване на специализацията на прокурорите. Със заповед № 3049/01.09.2008г. на главния прокурор е извършено преструктуриране на отделите и се обособяват нови специализирани отдели. За оптимизиране на работата във ВКП е издадена заповед № 3202/25.09.2008 г., с която се регламентират компетентностите на всеки отдел и задълженията по осъществяване на специален надзор върху преписки и дела, образувани за престъпления от значим обществен интерес. Преструктурирането е в резултат и на негативните оценки на европейските експерти по механизма за сътрудничество и проверка, както и по докладите на ОЛАФ за повишаване резултатността по делата с налагане на убедителни присъди.
Във Върховна касационна прокуратура и с аналогични структури по места се създават специализирани отдели за противодействие на корупцията и престъпленията от особен обществен интерес, самостоятелни отдели за противодействие на организираната престъпност и злоупотребата с имущество и средства на Европейския съюз. Усъвършенстването на дейността по упражняване на инстанционен контрол на произнасянията от прокурорите по преписките и делата, образувани в Прокуратурата, е изведена като приоритетна с обособяване на отдел „Инстанционен контрол”.
По отношение на натовареността, прокурорите от ВКП през 2008 г. са работили по общо 38 646 преписки, от които новообразувани – 17 070. Взети на специален надзор са 433 преписки и 965 досъдебни производства. Решени са 38 036 (98% от преписките). Прокурорите от ВКП са участвали в съдебните заседания по 2717 дела. Решенията по инстанционни преписки са 4% (1404) от всички решени преписки. Потвърдените прокурорски актове по реда на инстанционния контрол са 1107 (79%). Приключени до един месец са 37729, което е 99% от общо решените преписки. В края на отчетния период са останали нерешени преписки 610 или 1,5%. Във ВКП през 2008 г. са работили 91 прокурори, при 79,33 за 2007 г. Увеличена е средната натовареност на прокурорите и всеки от тях е работил средно по 424,68 преписки, от които е решил 373,85 преписки. Намалели са останалите нерешени в края на отчетния период преписки.
Като проблеми, според Доклада, се очертава наличието на висок процент оправдани лица по дела, подсъдни на районен съд и то за престъпления, които не се отличават с фактическа и правна сложност. Това изисква прокуратурите да насочат усилията си към по-ефективен контрол от наблюдаващия прокурор във фазата на досъдебното производство, а при внасяне на делата в съд да се извършва цялостна и задълбочена проверка на събрания доказателствен материал, обосноваващ изводите за извършено престъпление и виновността на лицето, привлечено като обвиняем.
Раздел IV от Доклада е посветен на дейността на Върховната административна прокуратура. Разделът съдържа подробни данни относно структурата и организацията на дейността на ВАП, както и обобщени данни и анализ на средната натовареност на прокурорите. Осъществяването на административносъдебния надзор с участието на прокурор в съдебните заседания по насрочените във Върховния административен съд дела през 2008 г. се осигурява само от прокурорите, работещи в отдел АСН във ВАП. Общо през годината прокурорите са участвали в 826 открити съдебни заседания по насрочени в тях 11 194 административни дела на тричленни и петчленни съдебни състави на ВАС, от които са решени 9 236 дела. За предходните две години тези цифри са съответно – 814 заседания по 9 898 административни дела за 2007 г. и 783 заседания по 11 214 административни дела за 2006 г. След известно намаление на общия брой на административните дела, по които е участвал прокурор през 2007 г., което може да се обясни с отпадането на задължителното участие в първоинстанционното съдебноадминистративно производство след влизането в сила на дял ІІІ от АПК на 01.03.2007 г., през 2008 г. е налице значително увеличение на броя на делата /с близо 13%/ с участие на прокурор, при увеличен брой и на откритите съдебни заседания.
В структурно отношение Раздел V от Доклада е посветен на дейността на администрацията на Главния прокурор, Раздел VI на развитието и на реформата на Прокуратурата, а Раздел VII е посветен на необходимите от гледна точка на ПРБ законодателни и институционални реформи, касаещи дейността на Прокуратурата.

Като особен приоритет в заключителната част на Доклада Главният прокурор на републиката изрично посочва необходимостта от формиране на държавна политика при определяне на най-удачната материалноправна и процесуална рамка в следните аспекти:
- прецизиране на видовете и степенуването на престъпленията и нарушенията, както и предвидените за тях наказания;
- качеството на разследване и ефективността на доказване на престъпленията;
- допустимият формализъм на процеса в подготвителната - досъдебна фаза, който понастоящем е прекомерен;
- равенството на страните и еднаква степен на защита на извършителите на престъпления и пострадалите в процеса като баланс на личен и обществен интерес;
- защитата на държавния интерес, утвърждаването върховенството на закона и равенство в правата на гражданите съгласно Конституцията на Република България;
- ускоряване на процеса чрез диференцирани форми на разследване и съкратени съдебни процедури;
- неизбежността на наказанията и удовлетворяване очакванията на обществото за справедливи присъди в съчетание с принципите за превантивната роля на наказателния процес, както спрямо подсъдимите, така и спрямо всички членове на обществото за утвърждаване на върховенството на закона и неговото еднакво прилагане.

Според данните в доклада 235 659 дела през 2008 г. са прекратени по давност, 88% производства, водени срещу неизвестен извършител са с изтекъл давностен срок, което се дължи на години безхаберие. По сигнали на контролните органи са образувани 1731 дела, което е по-малко от 1% от общия брой образувани дела.
В последвалото обсъждане на доклада участие взеха народните представители Ч. Казак, М. Манолова, Л.Корнезов, Д. Лазаров, Я.Нотев, Я.Стоилов, П. Димитров и Т. Димитров.

Те се обединиха около становището, че докладът представя данните в тяхната цялост и пълнота. Прави впечатление, че там където причините за неудовлетворителните резултати се дължат на лошата организация на дейността, това е посочено изрично. Същевременно, съдържащите се в доклада данни могат до голяма степен да дадат представа в кои структури има необходимост от промяна на организацията на работа и в какви насоки. Народните представители изказаха становище, че като ключови проблеми пред ефективността на прокуратурата се очертават: наличният остър материално-технически дефицит и необезпеченост на прокуратурите, особено на ниските нива на системата, недостатъчната подготовка на магистратите, особено на районно ниво, проблеми с нормативен характер – най-вече нормативни дефицити в НК и НПК, както и редица несъвършенства, касаещи атестирането на магистратите, ефективният контрол върху тяхната дейност и актове, ниското ниво на качеството на подаваните сигнали до прокуратурата и др.


Следва да бъде отбелязано, че като цяло има подобрение на качеството и срочността на постановените прокурорски актове, както и качеството на противодействието срещу организираната престъпност. Наред с това Прокуратурата следва да обърне много по-сериозно внимание върху противодействието срещу масовата битова престъпност, която засяга най-широки слоеве от населението и дава подчертано негативен ефект върху дейността и резултатността от работата на правоприлагащите органи. Необходимо е да се помисли върху нееднаквата натовареност на различните прокуратури, както и върху отсъствието на ефективна вътрешноинституционална система за контрол, което се отразява негативно върху качеството на работа на системата като цяло.

След проведената дискусия Комисията по правни въпроси направи следните констатации и препоръки във връзка с дейността на Прокуратурата, както и във връзка с изготвянето на доклада на прокуратурата за прилагането на закона и дейността на разследващите органи през 2009 г. и следващите години:

1. Реформирането на дейността на прокуратурата, чието начало е поставено с прозрачното представяне на дейността й и признаването за съществуващи проблеми, да продължи в същата посока с необходимата настойчивост и бързина.
2. Нововъведените практики, които дават положителни резултати – екипност на разследване, самостоятелни разследвания, провеждани от прокурори, и контрол върху дейността на разследващите органи да се прилагат от всички нива на прокуратурата и във всички райони в страната.
3. Да се изработят единни критерии за представяне на статистическите данни, които да уеднаквят събирането им от различните нива на прокуратурата, както и от разследващите органи. При представянето им в доклада да се акцентира върху анализа на данните и изводите, които произтичат от тях.
4. Да се засили контролът по ритмичността на разследването, спазването и продължаването на срока на разследване в досъдебното производство.
5. Констатациите за установените проблеми в работата на отделните прокуратури да са съпроводени с описание на предприетите конкретни мерки за тяхното преодоляване и за конкретните резултати.
6. Да се въведе в отчетния доклад за 2009 г. и следващите години съотношението между подадените сигнали до прокуратурата и внесените в съда обвинителни актове и постановени по тях осъдителни присъди, като ключов индикатор за ефективността на прокурорските органи.
В края на дискусията Комисията по правни въпроси с 20 гласа “за” прие Доклада за прилагането на закона и дейността на Прокуратурата и разследващите органи през 2008 г. и предлага на Народното събрание проект на решение за приемането му.



ПРЕДСЕДАТЕЛ НА
КОМИСИЯТА:

(Искра Фидосова)