Доклад от заседание на комисия

---

Д О К Л А Д
за първо гласуване
На Комисията по правни въпроси
Вх. № 053-03-159/12.10.2010 г.
Относно: Законопроект за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс, № 002–01–77, внесен от Министерски съвет на 08.09.2010 г.

На свое заседание, проведено на 07.10.2010 г., Комисията по правни въпроси обсъди законопроект за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс, № 002-01-77, внесен от Министерски съвет на 08.09.2010 г.
На заседанието присъстваха г-н Христо Ангелов - заместник-министър на правосъдието, г-жа Елена Владимирова държавен експерт от дирекция „Съвет по законодателство” в същото министерство и председателят на ВАС - г-н Константин Пенчев.
Законопроектът беше представен от заместник-министърът на правосъдието г-н Христо Ангелов. С приемането на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) през 2006 г. се осъществи решителна крачка към цялостната реформа на административното правораздаване. Идеята на законодателя е първоинстанционното оспорване на административните актове да се съсредоточи почти изцяло в създадените 28 административни съдилища в съответствие с правилата на родовата и местната подсъдност. Само по този начин става възможно осигуряването в пълна степен на основното правомощие на Върховния административен съд, установено в чл. 125, ал. 1 от Конституцията на Република България – да осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. Принципите за бързина и процесуална икономия и достъпност в административното правораздаване изискват разтоварването на ВАС.
Това налага промяна в критериите при определяне на местната подсъдност на делата по оспорване на административните актове - чл. 133 от АПК. По отношение на местната подсъдност се предлага критерият седалище на органа, издал оспорения административен акт, да се замени с адреса или седалището на жалбоподателя. Когато адресът или седалището са в чужбина, делата ще се разглеждат от Административния съд – София-град.
Същевременно ВАС остава първа и касационна инстанция само за това, което Конституцията му възлага, а именно жалби срещу актове на Министерския съвет, на министрите и на посочените в други закони органи.
Прецизират се текстове, свързани с правомощията на прокурора, съобразени с Конституцията, Закона за съдебната власт и чл. 16 от АПК:
1. като орган, който следи за спазване на законността в административния процес и предприема действия по отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни актове.
Когато в административното производство е допуснато предварително изпълнение, се предлага по-горестоящият административен орган да може да спре допуснатото с разпореждане (не и със закон) предварително изпълнение, ако то не се налага от обществения интерес или би причинило непоправима вреда на засегнато лице.
Създава се чл. 172а, в който подробно са описани реквизитите, които трябва да съдържа решението на съда, с оглед важността на тези правоотношения.
Във връзка с касационното оспорване на решенията по административни спорове се отменя ал. 2 на чл. 210 от АПК, тъй като е в противоречие с чл. 215, т. 1, съгласно която жалбата или протестът се оставят без разглеждане, а образуваното касационно производство се прекратява, когато са подадени от лице или организация, които не са участвали в съдебното производство. Поначало постановеното съдебно решение има сила само за страните по делото и те имат право да го оспорват. За третите лица, за които решението е неблагоприятно, остава възможността по чл. 246 от АПК за отмяна.
Във връзка с правомощията на Върховния административен съд при повторна отмяна на решението на първоинстанционния съд, когато ВАС решава делото по същество, се прецизира разпоредбата на чл. 227 от АПК. Разпоредбата на чл. 227 от АПК следва да намира приложение само когато първоинстанционният съд не е изпълнил указанията на касационната инстанция и не е събрал доказателствата, необходими за правилното решаване на делото.
С Решение на 41-ото Народно събрание е приета нова структура на Министерския съвет и е закрито Министерството на държавната администрация и административната реформа.
До днес чл. 307 от АПК не е приложен и това налага изменението му, с което да се осигури прилагането на дял шести от глава осемнадесета от АПК, поради което се предлага нов текст на чл. 307, ал. 1 от АПК.
Предложените с Преходните и заключителните разпоредби изменения и допълнения на специалните закони засягат подсъдността, съответно компетентността на Върховния административен съд и на административните съдилища. Предложенията са свързани с промяната в местната подсъдност по чл. 133 от АПК. Предвидено е делата, образувани до влизането в сила на този закон, да се довършват от същите съдилища независимо от промяната на подсъдността.
По внесения ЗИД на АПК отношение взе председателят на ВАС г-н Константин Пенчев, който представи основната цел на законопроекта, а именно разтоварване на ВАС и подходящо натоварване на 28 административни съдилища. Като аргумент за това той цитира нормата на чл. 125 от Конституцията, според чийто критерий на контрол пред ВАС следва да бъдат сериозни актове – на МС и министри, но същевременно в конституционната норма съществува и критерий - други актове, предвидени в специални закони, които за съжаление са голям брой към настоящия момент. Той припомни, че в предишния парламент е било внесено подобно предложение за промяна като ПЗР към ГПК, което е било подготвено от работна група от съдии и университетски преподаватели, като основната задача е била насочена към преглед на нормативните актове, които въвеждат специална подсъдност на ВАС като първа инстанция и са предложени промени в редица специални закони, които да разтоварят ВАС, но този проект не е бил подкрепен. Освен това г-н Пенчев изказа подкрепа и за идеята за промяна на критерия за местната подсъдност – делата да се разглеждат по постоянния адрес или по седалището на жалбоподателя, което ще съдейства на по-нормалното натоварване на всички съдилища, а не само на Административен съд – София. Той подчерта, че най-важните промени, които обслужват целта на внесения законопроект са ПЗР и посочи и допълнителни примери от специални закони, в които не се предлагат за промени правилните текстове като Закона собствеността и ползването на земеделските земи, които задръстват IV отделение за сметка на обществените поръчки. Г-н Пенчев зададе и въпроса защо само 5 административни съдилища следва да разглеждат данъчни дела, което е в интерес на данъчната администрация и не следвали да се помисли за гражданите от Разград и Търговище и другите градове, които се намират на разстояние от тези съдилища. В заключение, председателят на ВАС посочи, че ще съдействат на НС и с други конструктивни промени между първо и второ четене.
По законопроекта се проведе дискусия, в която народните представители изказаха принципната си подкрепа за законопроекта и очертаха няколко дискусионни въпроса. В подкрепа на принципната промяна се изказа народният представител Мая Манолова, която призна, че подобен проект в края на предишния мандат на НС е отхвърлен, но според нея такава промяна се налага, за да може ВАС да работи по уеднаквяване на практиката, а не основната му работа да се съсредоточава като първоинстанционен съд. Тя направи уточнението, че внесеният проект в края на предишния мандат е отивал в другата крайност, но като цяло посоката на внесения проект е вярна и между първо и второ четене може да се усъвършенства.
Народният представител Юлияна Колева се изказа по принцип в подкрепа на законопроекта, но отправи няколко принципни бележки. Тя зададе въпрос защо чрез промяна в ЗАНН се връща касационното обжалване на окръжните съдилища по реда на НПК, като посочи, че преди влизането в сила на АПК това обжалване е било по административен ред.Според нея наказателната административна материя е в приложното поле на административното материално право. Вторият принципен въпрос, който постави г-жа Колева относно променената родова подсъдност на решенията на КЗК, включително и по обществени поръчки, по които добре известна е фактическата и правна сложност, както и материалния интерес и обществената значимост на споровете, които са в приложния обхват на ЗЗК. Трябва да се прецени това дали тези случаи трябва да се решават от 28 административни съдилища, за да не се стигне на този етап до местни практики, в това число и несъдебни, за сметка на разтоварването на ВАС. Тя постави и въпрос дали има необходимост от новия чл. 172а ”Съдържание на решението”, тъй като нормата преповтаря чл. 236 ГПК, който се прилага субсидиарно. Допълнително съображение относно резервите по предлаганата нова норма е, че голяма част от административните дела нямат конкретен формален акт, който да бъде описан по начина, който предполага проектният чл.172а, ал.1, т. 4 АПК – не може да има . Обичайно е по делата да се оспорва мълчалив отказ; отделна категория са делата по жалби против фактически действия или бездействия т.е не може да има номер и дата на акта, така както предвижда този текст.
Заместник-министър Ангелов отговори на поставените въпроси, че е променена компетентността относно касационните жалби по наказателните постановления от административните съдилища към ОС поради това, че се разглеждат по реда на НПК. Той посочи, че обществените поръчки са останали по ЗОП да се разглеждат от ВАС. Подобен въпрос относно родовата подсъдност бе зададен от народния представител Анастас Анастасов, но изобщо за решенията на КЗК по ЗЗК, тъй като и според него материалните интереси в предметния обхват на КЗК са големи и не може да се рискува с местни практики на административните съдилища.
Народният представител Димитър Лазаров със свое изказване също внесе яснота по някои от повдигнатите въпроси, като уточни че наказателните постановления действително се разглеждат по реда на НПК, но според него въпросите следва да се обсъдят от гледна точка на това какво се цели, а именно - от една страна се преследва натоварването на административните съдилища, а от друга страна тази категория актове се предлага да се разглеждат от ОС заради процесуалния ред, но това от друга страна няма ли да натовари окръжните съдилища. Той изказа предположение, че тази категория актове не би затруднила административните съдилища. Относно подсъдността на касационните жалби по наказателни постановления взе отношение и народният представител Анастас Анастасов, който припомни, че окръжните съдилища също са разтоварени поради това, че търговските дела са извадени от тях. Той постави и друг принципен въпрос, а именно че административните съдилища са последна инстанция по тези дела и има много противоречива практика по тях, а рядко се стига до тълкувателни решения, едва миналата година е прието такова. Г-н Анастасов също така посочи, че не трябва да се абсолютизира и не би могло да се постигне еднаква натовареност и на административните съдилища, защото това би означавало някои във ВАС да седи и да изчислява от всеки съдебен район какви дела постъпват. Относно натовареността на съдилищата, зам. министърът на правосъдието Ангелов посочи, че се предвижда ВСС да преценява това и с оглед на натовареността да съкращава щатове е премества магистрати от един съдебен район в друг. Народният представител Тодор Димитров също взе отношение по дискутирани въпроси относно включване на ревизионните актове в административното производство с оглед компетентността на административните съдилища и тяхната натовареност.
`
След проведеното обсъждане и гласуване, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване: Законопроект за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс, № 002–01–77, внесен от Министерски съвет на 08.09.2010 г., подкрепен с 18 гласа „за” и 1 „въздържал се”.




ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯ
ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ:
ИСКРА ФИДОСОВА