Народно събрание на Република България - Начало
Народно събрание
на Република България
Парламентарни комисии
КОМИСИЯ ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ
КОМИСИЯ ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ
27/04/2012 първо гласуване

    Доклад на комисия
    Д О К Л А Д
    за първо гласуване

    Вх. №: 253-03-52/08.05.2012 г.
    ОТНОСНО: Законопроект за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, № 202–01–21, внесен от Министерски съвет на 06.04.2012 г.


    На свое заседание, проведено на 27 април 2012 г., Комисията по правни въпроси разгледа Законопроект за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, № 202–01–21, внесен от Министерски съвет на 06.04.2012 г.

    На заседанието присъстваха представители на Министерство на правосъдието – Диана Ковачева-министър, Деница Вълкова-заместник-министър, Даниела Белчева-държавен експерт в дирекция „Съвет по законодателство”, Нина Николова-директор на процесуалното представителство на Република България пред Европейския съд по правата на човека и Екатерина Салкова-експерт; от Върховен касационен съд – Красимир Влахов-заместник-председател; от Върховния административен съд – Георги Колев-председател; от Висшия съдебен съвет – Божидар Сукнаров-председател на Комисията по правни въпроси и Петър Стоянов- председател на Комисията по дисциплинарните производства; от Инспектората към ВСС – Ана Караиванова-главен инспектор, Янка Гочева-инспектор и Надежда Желева-експерт; от Прокуратурата на Република България – Николай Георгиев-прокурор, завеждащ отдел „Информация, анализ и методическо ръководство”.
    Законопроектът беше представен от името на вносителя от министър Ковачева.
    Една от препоръките в доклади на Европейската комисия относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка е необходимостта от реформиране на „процеса за избор на Висшия съдебен съвет (ВСС) с цел постигане на по-голяма прозрачност и съблюдаване на етичните норми, както и като важна стъпка към основна реформа на съдебната система”, което е приоритет на Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт.
    Действащата сега система за избор на членове на ВСС разкрива редица недостатъци, тъй като не създава необходимата висока степен на отговорност и легитимност на избраните членове. Законът не предвижда каквато и да е форма на публично изслушване на издигнатите кандидати, нито представяне на вижданията им за бъдещата работа като членове на ВСС.
    В законопроекта са предвидени и подробно са разработени всички етапи както относно издигане на кандидатури за изборни членове на ВСС, така и за техния избор, които да гарантират широкото обществено участие в избора на нови членове на ВСС при гаранции за прозрачност, публичност и състезателност. Определени са конкретни срокове за всеки етап от процедурата за избор на членове на ВСС.
    Изборът на членове на ВСС от квотата на Народното събрание се подготвя от специализираната постоянна комисия на Народното събрание.
    Комисията изслушва всеки кандидат, който представя пред нея концепция за дейността си. Изслушването се провежда на открито заседание на комисията, изготвя се пълен стенографски протокол, който се публикува на интернет страницата на Народното събрание. Въпроси към кандидата могат да отправят членовете на комисията, включително въз основа на постъпилите становища. Юридически лица с нестопанска цел, регистрирани за осъществяване на общественополезна дейност, висши училища и научни организации не по-късно от 7 дни преди изслушването могат да предоставят на комисията становища за кандидата, включващи и въпроси, които да му бъдат поставяни, които също се оповестяват публично.
    Комисията изготвя доклад за професионалните и нравствените качества на кандидатите, с който предлага кандидатурите за обсъждане и гласуване в Народното събрание. Докладите се публикуват на интернет страниците на Народното събрание и на ВСС.
    По отношение избора на членове във ВСС от квотата на съдебната власт законопроектът предлага възможност, която да осигури реално участие на магистратите. Предвижда се на отделни събрания на съдиите и на прокурорите по органи на съдебната власт да се издигат кандидатури за членове на ВСС и да се избират делегати за общи делегатски събрания на съдиите и прокурорите. Издигането на кандидатури и избора на делегати следователите извършват на отделно общо събрание.
    Законопроектът не предвижда ограничение за броя на номинациите от съответните събрания.
    Предложенията за кандидати за изборни членове на ВСС се изпращат от административните ръководители на органите на съдебната власт, свикали съответните събрания, на ВСС.
    Изборът на член на ВСС от квотата на съдиите, прокурорите и следователите се провежда на отделни общи делегатски събрания на съдиите, прокурорите и следователите при представителство един делегат на 5 души.
    Общите делегатски събрания изслушват всеки кандидат, като кандидатите се представят по азбучен ред. Не се изслушва кандидат, чиято кандидатура не е публикувана по установения ред и който не е представил писмена концепция в установения срок. Събранията са публични и се излъчват в реално време в интернет чрез интернет страницата на ВСС.
    За изслушването се изготвя пълен стенографски протокол. Делегатите могат да отправят въпроси към кандидата.
    Общите делегатски събрания избират членове на ВСС с тайно гласуване и с мнозинство повече от половината от присъстващите.
    Процедурата има за цел да предвиди и постигне
    по-демократичен от съществуващия модел за номиниране и избор на членове на ВСС при условията на максимална публичност, прозрачност, състезателност и повишаване на общественото доверие в съдебната власт.
    С оглед осигуряване на законова възможност за пряко участие на всеки магистрат в избора на членове на ВСС от квотата на съдебната власт в законопроекта е предвидено в 30-месечен срок от влизането в сила на този закон да се изработят и приемат правила за пряк избор чрез гласуване по електронен път. Предлага се и не по-късно от 9 месеца преди изтичането на мандата на изборните членове на избрания през 2012 г. Висш съдебен съвет ще се проведе експериментално електронно гласуване по създадените със Закона за съдебната власт (ЗСВ) правила.
    Законопроектът предлага процедура, аналогична на тази за изборните членове на ВСС от квотата на Народното събрание и по отношение на начина на издигане на кандидатури и избор на инспектори и главен инспектор от Инспектората към ВСС, като отново при всички етапи на цялостната процедура е акцентирано върху спазване принципите на публичност, прозрачност, състезателност и ефективност.
    Със законопроекта се предлагат и изменения на разпоредбите на чл. 28 и 50, които съдържат аналогична уредба за изборните членове на ВСС, съответно за главния инспектор и за инспекторите към Инспектората към ВСС. Разпоредбите регламентират статута на посочените лица след изтичане на мандата или при предсрочното му прекратяване. Предложените промени предвиждат, че само при изтичане на мандата изборният член на ВСС се назначава на длъжност, с една степен
    по-висока от заеманата преди избора, или по негово искане се възстановява на заеманата преди избора длъжност. В другата хипотеза – при предсрочното прекратяване на мандата на основание чл. 130, ал. 8, т. 1 от Конституцията, т. е. при подаване на оставка, изборният член на ВСС се възстановява на заеманата преди избора длъжност.
    Предложените изменения са във връзка поради факта, че за лицата, заемащи тези две категории мандатни длъжности, не е предвидена възможност за атестиране за срока на мандата. Съгласно чл. 196, т. 2 от ЗСВ атестиране на съдия, прокурор и следовател се провежда периодично - на всеки четири години от последното атестиране.
    Затова измененията се предлагат и с цел привличане на изтъкнати магистрати, притежаващи висок професионализъм и мотивирани да участват качествено и пълноценно в осъществяване на съдебната реформа.
    Предлага се създаването на нова глава трета „а”, с която се урежда редът за разглеждане на жалби срещу нарушения на чл. 6 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, т.к бавното съдопроизводство е причина за огромен брой осъдителни решения на Европейския съд по правата на човека срещу България. В решенията си във връзка с правото на справедлив процес в разумен срок Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) акцентира върху необходимостта от въвеждане на ефективно вътрешноправно средство за защита срещу това нарушение.
    Констатираният от ЕСПЧ системен проблем във връзка с прекомерната продължителност на наказателни и граждански дела в Република България налага спешното предприемане на законодателни мерки за въвеждане на посочените от Европейския съд правни средства.
    Предвид конституционното правомощие и конкретизирането му в ЗСВ, Инспекторатът към ВСС да проверява организацията по образуването и движението на съдебните, прокурорските и следствените дела, както и приключването на делата в установените срокове, със законопроекта се предвижда изграждането на специализирано звено към Инспектората. Специализираното звено ще осъществява процедурата по разглеждане и решаване на жалбите срещу нарушения, свързани със забавяне над разумния срок на приключени граждански, административни и наказателни производства, както и на прекратени досъдебни производства.
    Предложената процедура предвижда облекчен и бърз ред за обезвреда, е предвиден максимален размер на обезщетението, който е съобразен с практиката на ЕСПЧ по отношение на присъдените по приключени дела обезщетения.
    Създаването на ефективно национално средство за защита ще гарантира драстично намаляване броя на жалбите пред ЕСПЧ и съответно ще доведе и до намаляване броя на осъдителните решения по чл. 6, ал. 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи.
    С оглед задължението на Република България за въвеждане на - Рамково решение 2009/315/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г. относно организацията и съдържанието на обмена на информация, получена от регистрите за съдимост, между държавите – членки и Решение на Съвета на ЕС 2009/316/ПВР от 6 април 2009 г. относно създаването на Европейска информационна система за съдимост (ECRIS) в изпълнение на член 11 от Рамково решение 2009/315, се създава новата разпоредба на чл. 386.
    Двете решения предвиждат да се създаде уредба относно организацията и съдържанието на обмена на информация, получена от регистрите за съдимост, между държавите членки. Със законопроекта се определят начините, по които държавата членка, в която е постановена присъда срещу гражданин на друга държава членка, предава информацията относно въпросната присъда. Предвижда се Централното бюро за съдимост при Министерството на правосъдието да изпълнява задълженията на централен орган, който обменя информация с централните органи на други държави – членки на Европейския съюз, относно влезли в сила присъди на български и чужди граждани, вписани в регистрите за съдимост в съответствие с националното законодателство.
    Със законопроекта се предлагат изменения в чл. 10 и 11 от Закона за Конституционен съд.
    Предвижда се възможност на съдиите от Конституционния съд, когато те са и хабилитирани лица по правни науки във висшите училища, след изтичане на техния мандат да продължат да осъществяват преподавателската си дейност и да продължат осигурителните си отношения със съответните висши училища.
    Предлаганата промяна в чл. 11 има за цел да осигури своевременно попълване на съответните квоти от съдии в Конституционния съд и функционирането на Конституционния съд без прекъсване.
    Г-н Сукнаров изтъкна, че на заседанието си на 3 април т.г. Висшия съдебен съвет е изразил положително становище по законопроекта, като в три точки е изразено несъгласие с някои от предлаганите текстове.
    Предлагат при избора на съдебната квота вместо записаното в законопроекта - да има един административен съдия, да бъде „поне един административен съдия” – да не се ограничава бройката на един.
    Изразено е несъгласие и по § 25 и § 26 от Преходните и заключителните разпоредби на проектозакона. Членовете на бъдещия Висш съдебен съвет и членовете на Инспектората към бъдещия Висш съдебен съвет ще имат право след приключване на мандата изцяло, да бъдат възстановени на работа на длъжност една степен по-висока от тази, която са заемали преди влизането в съвета или преди да станат инспектори, а тази разпоредба изключва сега действащите членове и инспектори. Тези норми са дискриминационни спрямо тях.
    Г-н Стоянов, също от ВСС допълни, че относно разпоредбите на § 11 и § 15, които касаят чл. 28 и чл. 50 от законопроекта имат възражения. Мотивът за промяната на този текст от закона е да влязат хора в работоспособна и активна възраст, което е окръжното ниво, тук и в двата текста се предвижда назначаване на длъжност „с една степен” по-висока от заеманата преди избора. Терминът „степен” не е познат на Закона за съдебната власт, а борави с термините „ранг” „длъжност” и „ниво – първо, второ”. За административните съдии втората степен е върховната степен, както и за следователите. Това би поставило останалите магистрати, чиито кандидатури се издигат за Висшия съдебен съвет, в неравностойно положение с тях, което ще доведе до несправедливост на самата норма. Поради което се предлага да отпадне израза „с една степен” и да остане „на длъжност, по-висока от заеманата преди избора”. Това е едното предложение.
    Критично е отношението към дискриминиращите норми на двата параграфа 25 и 26, които ограничават настоящия Висш съдебен съвет и Инспектората към него.
    Г-н Георги Колев изложи възраженията на Върховния административен съд, като по отношение на квотата на административните съдии се счита, че справедливата норма е най-малко един, т.к. е налице гласуване в едно общо събрание на всички делегати, избрани от съдиите в цялата страна и ако предложените кандидати административни съдии отговарят на съответните професионални и етични и каквито и да било други изисквания и те бъдат подкрепени съответно от делегатите в общото събрание, няма пречка да бъдат избрани повече от един човек. Второто основно възражение е по отношение на § 25 и § 26, касаещи членовете на Висшия съдебен съвет и Инспектората. Те не са съобразени със сега действащия закон, който предвижда възстановяване на друга подходяща длъжност, а не възстановяване на предишната. Не трябва да има ограничение по отношение на степента. За магистратите, които са в административните съдилища, за тях апелативни структури няма. Следващата структура това е върховния съд. Няма как да се приеме, че за тях е възможно следващата степен да бъде върховното равнище, а за магистратите в общите съдилища, на окръжно равнище, следващата степен е апелативен съд. Би трябвало всички, които участват във Висшия съдебен съвет да бъдат в равнопоставено положение.
    Г-жа Ана Караиванова, маркира няколко съществени момента по законопроекта.
    От конституционно гледище по повод създаването на новото звено към Инспектората за разглеждане на жалби за бавност, изрази съмнение дали то е конституционно съобразно и дали предметът на Инспектората, очертан в Конституцията не е изчерпателно закрепен и може ли да се разширява с друг вид дейности. По същността си това ново правомощие прилича на особена юрисдикция, т.к. ще се сключват споразумения, а такива, са забранени от Конституцията. Сроковете, които са заложени за тази допълнителна дейност на Инспектората са твърде кратки. Заяви, че са против тази допълнителна дейност, че тъй като броят на инспекторите е фиксиран в Конституцията – 10 души, тази допълнителна дейност може да затрудни основната, за която е създаден Инспекторатът, а именно регулярно, редовно, ритмично да проверява работата на съдебните органи.
    Възрази и срещу нормата на § 26 и срещу предложението за влизане в сила на новата дейност – 30 юли, т.к. е необходимо технологично време.
    Г-н Красимир Влахов в своето изказване изтъкна, че във връзка с предложения вариант за избор на членове на Висшия съдебен съвет и Инспектората законопроектът е важна крачка напред и заслужава да бъде подкрепен, с оглед целите, които се преследват с него - осигуряване на публичен, демократичен и прозрачен избор и осигуряване избора на качествени и мотивирани кандидати. По отношение на гарантиране избора на качествени и мотивирани кандидати и предложения вариант членовете на Инспектората и на Висшия съдебен съвет да се възстановяват на по-висока длъжност, е по-важен обществения интерес и смята, че това е вариант, който си заслужава да бъде подкрепен.
    Относно тази част от законопроекта, за създаване на тяло, което да разглежда жалби срещу необосновано забавяне на съдебните актове. Необходимо е да има такава процедура, но трябва да бъде обмислено от гледна точка на това доколко е конституционно съобразно това тяло да бъде ситуирано конкретно към Инспектората, а не към друг орган.
    Г-н Николай Георгиев акцентира, че законопроекта представлява една крачка напред, която дава известни гаранции за по-голяма прозрачност, за гарантиране на по-голяма независимост на избиране на Висшия съдебен съвет и оттам на едно по-компетентно управление на съдебната система. По отношение на падащия кворум, който от една страна, се изисква висок кворум първоначално -§ 9 и същевременно позволява с голям пад да се стигне до един избор на членове на Висшия съдебен съвет от нациоталното делегатско събрание от магистратската квота, е необходимо допълнително обмисляне на тази възможност, която предвижда законопроектът.
    В дискусията взеха участие народните представители Мая Манолова, Юлиана Колева, Екатерина Михайлова, Михаил Миков, Искра Фидосова, Христо Бисеров и Любен Корнезов.
    Г-жа Манолова изтъкна, че са неприемли новите функции, които се дават на съдебния инспекторат. Този орган винаги е положително оценяван за усилията и за резултатите от своята дейност и е неразумно да бъде товарен с допълнителни правомощия и ангажименти, които от друга страна са такива на юрисдикция. Това предложение е на ръба на конституционносъобразността, а Инспекторатът към ВСС има за цел да следи за работата на отделните съдилища и съдии, но запазвайки независимостта на съдебната власт. Дискриминационни са и мерките по отношение на Инспектората, относно сегашните и новоизбраните членове.
    В своето изказване г-жа Колева подчерта, че не става въпрос за особена юрисдикция. Новото звено ще преглежда съответната жалба и материалите по нея, и ако се прецени, че е налице такъв необосновано завишен срок за разглежданото, ще предлага споразумение, което е някаква форма на медиация, отколкото към някаква форма на юрисдикция.
    Г-жа Михайлова подкрепи предложените процедури, които ще направят процеса на избора много по-публичен и по-открит, ще се даде възможност да се изберат по-качествени хора. Предложи конструирането на кадровия орган - Висш съдебен съвет да се извърши по формула, която не дава възможност нито една от парламентарните групи да предложи и да бъдат избрани членовете така, че да няма мнозинство от една политическа сила.
    Изрази съмнения, че възлагането на новите функции в специализираното звено към Инспектората на Висшия съдебен съвет са съобразени с Конституцията. Възлагат се правомощия на Инспектората, който ще проверява съдебната власт, при положение, че функциите, които са заложени в Конституцията са други. Новата функция на Инспектората ще пречи за извършването на основната му дейност.
    Г-н Миков подчерта, че ще се въздържи по този законопроект, защото законът не е мястото, където трябва да се регулират отношенията между парламентарни групи, комисии, процедури в парламента. Мястото за това е в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.
    По отношение на Инспектората в чл. 132а от Конституцията е разписано, че проверява дейността на органите на съдебната власт, без да засяга независимостта на съдиите и съдебните заседатели.
    Законопроектът предвижда след това да арбитрира дали срокът е разумен или не е и това е едно противоречие неизкоренимо в заложения проект с оглед мястото на Инспектората.
    Според него тази функция трябва да се възложи на Министерството на правосъдието. При установяване, че причините за тази бавност са някъде в законодателството, може министърът да инициира и да внесе промени в закона. Към изпълнителната власт се намират и изпълнителните агенции, които знаят какви са стандартите и критериите в Страсбург.
    Г-жа Фидосова заяви, че ще подкрепи законопроекта по отношение на първата част – една изключително подробна, ясно и точно разписана процедура за осигуряване на необходимата публичност, прозрачност по отношение на избора на членове на Висшия съдебен съвет, както по отношение на магистратската квота, така и по отношение на парламентарната квота.
    В § 9, относно националното делегатско събрание, което ще гласува и ще избира членовете на Висшия съдебен съвет от магистратската квота, в ал. 6 е разписано, че когато при първото гласуване един или няколко кандидата не са получили необходимото мнозинство, се провежда повторно гласуване. И при повторното гласуване тези, които са получили най-много гласове се считат за избрани.
    Изрази позиция, че този принцип трябва да бъде въведен и в чл. 22, ал. 5, където се избират делегатите. Защото, може да се стигне до процедура на безкрайно провеждане на турове, докато се избере необходимия брой делегати с необходимото мнозинство.
    Би могло да се помисли между първо и второ четене и по отношение на броя на кандидатите, които ще бъдат номинирани и всички тези събрания. Да се постигне съгласие по отношение на общия брой за отделните райони на ниво окръжен район, като при гласуването да се определи колко номинирани ще останат за националното делегатско събрание за избор на членове на Висшия съдебен съвет.
    Подкрепи предложението за удължаване срока за по-рано представяне на кандидатурите. Изтъкна в тази връзка, че може би сега е моментът, да се помисли между първо и второ четене дали не трябва за следващи избори да се увеличи този срок /шестмесечен срок/ и не само за членовете на Висшия съдебен съвет, а и за тримата големи – председателите на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и главния прокурор.
    По отношение на темата за израстването в ранг на членовете на Висшия съдебен съвет, на членовете на Инспектората, на Главния инспектор, подкрепи да има такъв стимул, за да може мотивирани и качествени магистрати да се явят за ВСС, но не подкрепи дискриминационното отношение по отношение на сегашните членове на Висшия съдебен съвет и тези които са избрани в Инспектората.
    Изрази притесненията си относно създадената с § 16 глава трета „а” по отношение на това дали и доколко е конституционосъобразна. Логично е да се помисли и да се заложи на Министерството на правосъдието и на правителствените агенти, защото те участват в това производство и дават становище.
    Предстоящият избор на Висш съдебен съвет ще покаже дали ще се осъществи реформата, която се очаква и от Брюксел. Процедурата за избора на Висш съдебен съвет е една изключително подробно разписана процедура, която заслужава подкрепата. Могат да се поемат ангажименти да прецизира главата за специализираното звено и по отношение на дискриминационната кауза за сегашните членове на ВСС и Инспектората към него.
    В заключение министър Ковачева заяви, че приема коментарите и аргументира предложението за създаването на звеното към Инспектората.
    В Министерството на правосъдието е била създадена широка работна група с представители от съда, прокуратурата, Висшия съдебен съвет и самия Инспекторат, като в обсъжданията са участвали и г-н Сукнаров и г-жа Ана Караиванова, и които нито веднъж не са изразили съмнението си в съобразността с Конституцията.
    Обсъждана е идеята Министерството на правосъдието да поеме тази функция, но на практика няма как изпълнителната власт в лицето на Министерството на правосъдието да прави преглед на дела, които вече са приключили. Именно затова са се насочили към Инспектората, който всъщност е органът, който може да проверява дали делата са приключили в установения срок.
    В Агенцията, която е процесуално представителство в Страсбург, в момента тече проверка и ще бъдат направени предложения за промени в законите в най-кратък срок, по отношение на които България най-често е осъждана. Вземат се мерки за това да се пресече непрекъснатото осъждане по едни и същи въпроси, и България да плаща много сериозни суми, за да обезщетява граждани, които действително страдат от това, че не са променени законите.
    По отношение на повишаването с една степен след приключване на мандата, предложението е постъпило от магистрати, от представители на съдебната власт, които смятат, че фактът когато един съдия или прокурор вземе решение да стане член на Висшия съдебен съвет за следващите 9 години неговата кариера е блокирана, тъй като няма кой и няма как да го атестира.
    Предложено е да е само по отношение на членовете на следващия Висш съдебен съвет и следващия Инспекторат, защото те се явяват на едни много публични, широки обществени процедури по тяхното номиниране, изслушване и избиране на каквито на практика не са се явили членовете на предишния Висш съдебен съвет и Инспектората.
    Законопроектът е съгласуван много широко и с представители на гражданското общество и с магистрати, и е взето предвид всичко, което е било възможно и апелира за подкрепата му.
    Г-н Бисеров заяви, че след дебат може би ще стигне до извода, че в крайна сметка Инспекторатът трябва да поеме тази функция, която е наложителна. Подкрепя усилията към отваряне на процедурите не само като процедури, а и тяхното осмисляне за избор на членове на Висшия съдебен съвет.
    В края ня дискусията г-н Корнезов заяви, че няма съмнение, че новата глава трета „а” е противоконституционна.


    След проведената дискусия и обсъждане, с 13 гласа „за”, 0 гласа „против” и 8 гласа „въздържал се”, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване Законопроект за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт, № 202–01–21, внесен от Министерски съвет на 06.04.2012 г.

    ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА
    ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ:

    ИСКРА ФИДОСОВА
    Форма за търсене
    Ключова дума