Доклад на комисия

---

Д О К Л А Д
за първо гласуване
Вх. № 253-03-58/22.05.2012 г.
ОТНОСНО: Законопроект за предучилищното и училищното образование, № 202–01–20, внесен от Министерски съвет на 05.04.2012 г.

На свое заседание, проведено на 17 май 2012 г., Комисията по правни въпроси разгледа Законопроект за предучилищното и училищното образование, № 202–01–20, внесен от Министерски съвет на 05.04.2012 г.

На заседанието присъстваха представители на Министерство на орбазованието, младежта и науката – г-н Сергей Игнатов - министър, г-жа Милена Дамянова - зам.-министър, г-н Красимир Вълчев - главен секретар,
г-жа Евгения Костадинова - директор на Дирекция „Образователни програми и образователно съдържание”, г-н Любомир Йосифов - директор на Дирекция "Правна", г-жа Анелия Семкова - началник на Отдел „Нормативен” към дирекция „Правна”, г-н Йовко Йовчев - държавен експерт към отдел „Държавна собственост”, г-н Лазар Додев- директор на дирекция „Организаиця, контрол и инспектиране” и г-н Камен Йорданов – експерт към дирекция „Финанси”.
Законопроектът беше представен от името на вносителя от министър Игнатов.
Действащият Закон за народната просвета е приет през
1991 г. и изменян и допълван повече от 20 пъти. Съдържа оскъдна уредба и оставя основни обществени отношения да бъдат уредени на подзаконово ниво.
Необходимостта от нов закон произтича и от факта, че действащата нормативна уредба не поставя ясно и категорично фокуса върху развитието на личността на детето и ученика с неговата автономност и свобода на избор, право на личен стремеж към преуспяване и благоденствие, принадлежност, участие и отговорност към множество общности и групи едновременно.
С проекта на Закон за предучилищното и училищното образование се цели преодоляването на основните предизвикателства, които съвременното общество поставя пред българското образование.
За разлика от действащия закон внесеният проект е по-дескриптивен и се старае да обхване всичко значимо в образованието. Предвижда създаването на по-ясна и работеща нормативна уредба с приемането на държавни образователни стандарти. Този подход гарантира по-доброто познаване и прилагане на нормативните актове от страна на участниците в образователния процес. Така законопроектът гарантира прозрачност и предвидимост по отношение на политиките, които се предприемат в системата.
В законопроекта образованието ясно и категорично е дефинирано като национален приоритет. Въвежда се ново разбиране за образователните стандарти с акцент върху постигането на целите и резултатите – съвкупност от задължителни изисквания за резултатите в системата на предучилищното и училищното образование, както и за условията и процесите за тяхното постигане. Качествено нов процес в образованието ни е регламентирането на приобщаващото образование като неизменна част от правото на образование. Последователно се провежда политиката на запазване и засилване ролята на държавата във финансиране на предучилищното образование и за промяна на обществените възприятия за него като за част от системата на социални услуги.
Въвежда нова образователна структура в системата на училищното образование с цел яснота и подреденост – основна образователна степен с два етапа: начален (І – ІV клас) и прогимназиален (V – VІІ клас), и средна степен с два етапа: първи гимназиален етап (VІІІ – Х клас) и втори гимназиален етап (ХІ и ХІІ клас). Двата етапа в средната степен на образование осигуряват вертикална и хоризонтална проходимост в системата; възможност за смяна на избора; предуниверститетска подготовка; тясно профилирано и професионално образование в последните 2 години.
Създава се нов вид училище – „обединено” (от І до Х клас). По този начин учениците от малки населени места или тези, чиито семейства са в затруднено финансово положение, ще имат възможност да завършат първи гимназиален етап в родното си място. Тези училища могат да осигуряват и професионална подготовка, като така учениците ще могат да придобият квалификация по част от професия, а за професии с І степен на професионална квалификация – и придобиване на професионална квалификация. Заварените към влизането в сила на този закон общински основни училища се преобразуват в едно от училищата по новия закон – по решение на общинския съвет.
Предвижда се професионалните гимназии да преминат към общините.
Поетапно се въвежда целодневна организация на учебния ден от I до VІІ клас като инструмент за превенция на отпадането от училище, развитие интересите и потребностите на учениците, осигуряване на специализирана помощ при подготовката им и максимално оползотворяване на свободното им време.
Законопроектът осигурява автономия на училищата да разработват учебни програми за разширена и допълнителна подготовка, като по този начин се постига свобода на училището да определя целите и резултатите на училищно ниво въз основа на потребностите и интересите на учениците.
Внася се ново качество в образованието, като с цел развитие и прилагане на междусекторни политики и интегриране на грижата за децата и учениците, гарантиране на дейностите, услугите и програмите с грижа за развитието на интересите и способностите на децата в общността се създават центрове за подкрепа за личностно развитие. Една част от центровете обхващат сега съществуващите обслужващи звена в системата, друга част се предвижда да бъдат преобразувани институции, като ресурсните центрове и помощните училища.
Акцент в законопроекта е превръщането на детската градина и училището в ключова институция на общността с цел създаване на условия за ефективно взаимодействие и за активни и демократично функциониращи общности, като към всяка детска градина и всяко училище се създава Обществен съвет. Същият е орган за развитие на образователната институция и граждански контрол на управлението й.
Във всяко училище с участието на представители на педагогическия съвет, на Обществения съвет, на Настоятелството и на ученическото самоуправление се създава и приема Етичен кодекс на училищната общност.
По отношение на финансирането законопроектът трайно урежда действащия модел на финансиране, в основата на който е децентрализацията на финансирането до ниво училище (досега нормите бяха с годишен характер и се повтаряха в ежегодните закони за държавния бюджет) и регламентира финансирането от държавния бюджет на децата и учениците, които се обучават в частните училища и в частните детски градини, като по този начин ще се разшири достъпът до образование, от една страна, и ще се повиши конкуренцията между образователните институции, от друга. Всичко това ще доведе до по-качествено образование и в общинските, и в частните детски градини и училища. Мярката ще гарантира и изпълнението на държавната политика в сферата на образованието и в частните детски и градини и училища. В този смисъл законопроектът отразява схващането, че за държавата децата и учениците не са частни и държавни, а са деца и ученици на България.
Разрешителният режим за откриване и преобразуване на частните детски градини и училища, въведен със Закона за народната просвета, се привежда в съответствие със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Частните детски градини и частните училища ще осъществяват дейността при условията на регистрационен режим.
В съответствие с установената практика в повечето европейски държави от приложното поле на закона са изключени специфичните отношения в областта на професионалното образование и обучение, които са предмет на отделен закон.
Проектозаконът е изготвен след задълбочено проучване и анализ на нормативната уредба, както и на добрите практики в европейски и в международен план и в голяма степен ще кодифицира материята, доколкото обединява уредба, понастоящем съдържаща се в Закона за народната просвета, Закона за степента на образование, общообразователния минимум и учебния план и в Правилника за прилагане на Закона за народната просвета.
В дискусията взеха участие народните представители Веселин Методиев, Янаки Стоилов, Мая Манолова, Искра Фидосова и Ивайло Тошев.
Бяха изказани становища, че предлаганият законопроект е бил подложен на широко обществено обсъждане, преди да бъде внесен за обсъждане в Народното събрание, систематизиран е и е образец за приемственост на отделни текстове, но в същото време поставя редица въпроси.
В законопроекта се предлага професионалните гимназии да преминат към общините, срещу което беше възразено категорично и се отбеляза, че не е възможно общините да планират образователната политика, с оглед пазара на труда, като се подчерта, че тази политика трябва да се обсъжда на регионално ниво. Такова планиране на учебната програма трябва да бъде решавана на регионално ниво. Общините не разполагат с необходимия ресурс, за да извършват такова планиране.
Беше изказано несъгласие за предлаганото финансиране от държавата на частните училища и детски градини и се изтъкна, че това е антисоциален подход и отстъпление, тъй като се предлага обществени средства да постъпват в частни институции, като в същото време противоречи и на конституционната разпоредба на чл. 53, ал. 3 – за безплатно основно и средно образование. В законопроекта няма разписана рамка относно процента на финансиране на държавата за частните институции.
Беше обърнато внимание, че в § 6 от ПЗР е предвидено практическо преобразуване на прогимназии, гимназии, средни общообразователни училища и професионални училища, създадени по отменения Закон да народната просвета, вносителят не е регламентирал процеса като „правоприемство” с всички произтичащи от това правни последици, а употребява изразът „продължават да съществуват като”. В този смисъл възниква въпросът предвижда ли се вписване на тези учебни заведения в регистъра по новия закон и съответно издаване на удостоверение за това. Липсва и изрична разпоредба, относно трудовите правоотношения с работниците и служителите в съответните преобразувани институции.
По подобен начин е формулирана и разпоредбата на § 8 от ПЗР, съгласно която заварените към влизането в сила на новия закон български детски градини с чуждестранно участие продължават да съществуват като държавни детски градини или училища, без отново да става ясно, че е налице правоприемство, без да се предвижда издаване на съответни документи за това, без да се уреждат изрично трудовите правоотношения с работниците и служителите.
Подобни въпроси възникват и във връзка с разпоредбата на § 9, съгласно която от влизането в сила на новия закон съществуващите болнични училища се закриват. Липсва разпоредба, относно трудовите правоотношения с работниците и служителите в посочените учебни заведения, регламентирано е предаване на задължителната документация на закритото училище, но не е дефиниран срок за съхранението й.
Въпросът за правоприемството възниква и в редица други разпоредби - § 11, § 12, § 15, ал. 1, § 16, ал. 1, § 20, поради което се налага тяхното основно редактиране и прецизиране.
Особено внимание и детайлно редактиране изискват и разпоредбите, предвиждащи промяна в статута на имотите, предоставени на преобразуващите се учени заведения. Така например в § 7 е предвидено преобразуването на определени държавни училища в общински, както и промяна в начина им на финансиране. В тази връзка се предлага ex lege имотите – публична държавна собственост, които са били предоставени на тези училища, да стана публична общинска собственост на общината, на територията на която се намират, а вещите – държавна собственост, да стават собственост на общината, финансираща училището. Подобна разпоредба поставя редица въпроси, свързани с промяна на статута на имотите по силата на законова разпоредба, с режима на деактуване на имотите като държавна собственост и с реда, по който ще става предоставянето на вещите – държавна собственост – въпроси, които са съществени и не са намерили място в законопроекта. Аналогични въпроси възникват и по отношение на § 10, ал. 6 и § 17, ал. 6, относно имотите и вещите – държавна собственост, предоставени на закритите или преобразувани помощни училища, както и на ресурсните центрове за подпомагане на интегрираното обучение и възпитание на деца и ученици със специални образователни потребности, и държавния логопедичен център.
Постави се въпрос, че в законопроекта се предвижда приемане на 17 държавни образователни стандарти, без които би било практически невъзможно прилагането на новия закон, а съгласно разпоредбата на § 4 от Преходните и заключителните разпоредби е предвидено законът да влезе в сила от учебната 2012-2013 г. и ще е достатъчно ли времето за приемането на стандартите.
В законопроекта се предвижда създаването на ресурсни центрове, но няма гаранции в него към децата със специални образователни потребности и техните родители, че няма да останат без ресурсен учител.
Беше подкрепена идеята учебните програми в учебните заведения да се изготвят по блокове, което води до подобряване подготовката на учениците и се отправи въпрос какво се предвижда по отношение здравето на децата и каква е визията по отношение часовете по физическо възпитание и спорт.
След проведената дискусия и обсъждане, с 15 гласа „за”, 7 гласа „против” и 0 гласа „въздържал се”, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване Законопроект за предучилищното и училищното образование, № 202–01–20, внесен от Министерски съвет на 05.04.2012 г.

ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА
ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ:

ИСКРА ФИДОСОВА