Доклад на комисия

---

Д О К Л А Д
за първо гласуване
Вх. № 253-03-64/05.06.2012 г.
ОТНОСНО: Законопроект за изменение на Закона за административните нарушения и наказания, № 254–01–62, внесен от нар. пр. Светослав Тончев и Ивайло Тошев на 15.05.2012 г. и Законопроект за изменение и допълнение на Закона за административните нарушения и наказания, № 254–01–64, внесен от нар. пр. Димо Гяуров и Мартин Димитров на 23.05.2012 г

На свое заседание, проведено на 31 май 2012 г., Комисията по правни въпроси обсъди Законопроект за изменение на Закона за административните нарушения и наказания, № 254–01–62, внесен от нар. пр. Светослав Тончев и Ивайло Тошев на 15.05.2012 г. и Законопроект за изменение и допълнение на Закона за административните нарушения и наказания, № 254–01–64, внесен от нар. пр. Димо Гяуров и Мартин Димитров на 23.05.2012 г

Първият законопроект беше представен от вносителя – народният представител Светослав Тончев.
Същият е последица от Решение № 1 от 1 март 2012 г. по конституционно дело № 10 от 2011 г., образувано по искане на Омбудсмана на Републиката, с което Конституционният съд обяви за противоконституционен чл. 189, ал. 13 от Закона за движението по пътищата с пълно единодушие.
Отмененият текст гласеше, че не подлежат на обжалване наказателни постановления и електронни фишове, с които е наложена глоба до 50 лв. включително.
В мотивите си Конституционния съд е изтъкнал, че наказателните постановления не са административни актове, а предвид естеството си представляват правораздавателни актове, макар че се издават от административен орган и в тях се определят административни наказания. Административното наказване има за предмет налагане на административно наказание, както и на съпровождащи го други вторични санкции във връзка с разрешаване на правен спор при следване на определено състезателно производство.
В правовата държава, когато става въпрос за правораздавателна дейност, достъпът до съд трябва да бъде винаги открит (Решение № 6 от 2008 г. по к.д. № 5 от 2008 г.). Правораздаването е дейност, която Конституцията предоставя на съдилищата и не може тя да бъде осъществявана без участието на съд. Ограничението да се обжалват наказателни постановления и така да се допусне осъществяване на правораздаване, без да е гарантирана възможност за достъп до съд, противоречи на чл. 119 от Конституцията.
Въобще санкционирането с наказателни постановления и издаваните въз основа на тях актове е правораздаване и елиминирането на достъпа до съд, който окончателно да се произнесе по него, влиза в противоречие с принципа на правовата държава. Той е предизвикателство и срещу разделението на властите, доколкото освобождава от съдебен контрол изпълнителната власт по въпроси, които засягат правата на гражданите. В тази връзка специално трябва да се наблегне, че правораздаването е свързано с възможност за съдебно обжалване. Щом дадена дейност притежава белезите на правораздаване, то защитата, която законът е длъжен да предостави на гражданите, не е достатъчно да се ограничи до обжалване пред административен орган, с административна защита.
За да се допусне елиминиране или редуциране на съдържанието на основни права или на тяхното упражняване по съображения за целесъобразност е недопустимо, защото нарушава принципа за правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) и внася промени в баланса между изпълнителната и съдебната власт (чл. 8 от Конституцията), без да има някаква опора в основния закон.
Съдебният контрол за законност върху актовете и действията на администрацията, който установява чл. 120, ал. 1 от Конституцията, е присъща на правовата държава характеристика, от една страна, и конкретен израз на принципа за разделението на властите и подчинението на изпълнителната и съдебната власт на закона, от друга. При осъществяването на държавната власт съдилищата упражняват контрол за законност върху актовете и действията на административните органи и по този начин гарантират върховенството на закона (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) и защитават правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата (чл. 117, ал. 1 от Конституцията). Само в правовата държава съществува действащо административно правораздаване в качеството му на един от основните фактори, които гарантират баланса и контрола между властите в държавното управление и върховенството на закона. Съдебният контрол за законност като същностен на правовата държава и на принципа за разделение на властите елемент предпоставя като своя закономерна последица изискването достъпът до правораздаване винаги да бъде открит. Конституцията е възложила осъществяването на правораздаване на съдилищата, като е определила, че те защитават правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата (чл. 117, ал. 1).
Отнемането на правото на обжалване на наказателни постановления противоречи на Конституцията, поради което тези разпоредби следва да се отменят в действащото законодателство, като в тази насока е предложението за изменение на Закона за административните нарушения и наказания и предлаганите промени в останалите закони.
Според мотивите вторият законопроект също е внесен след Решение № 1 от 2012 г. на Конституционния съд.
Установеното от Конституционния съд в решение № 1 от 2012 г. по отношение на атакуваната норма от Закона за движение по пътищата е относимо и към всички останали разпоредби в нормативни актове, въвеждащи необжалваемост пред съд по един или друг признак на актове на правораздаване. Налице е необходимост от законодателна инициатива за отмяна на противоконституционните норми в тези нормативни актове.
С отмяната на необжалваемите минимуми при съществуващата уредба на процеса по Закона за административните нарушения и наказания и липсата на държавни такси и присъждане на разноски в полза на спечелилата процеса страна, би създало предпоставка за злоупотреби от недобросъвестни лица за забавяне на влизането в законна сила на даден акт посредством неговото обжалване. Присъждане на разноските по водене на процеса срещу загубилата страна ще действа превантивно на подобно недобросъвестно поведение и ще облекчи и съдилищата от водене на съдебни дела по явно неоснователни жалби с предизвестен край. Не на последно място, заплащането на разноските по процеса от загубилата страна следва да има и дисциплиниращ ефект върху служителите от съответното ведомство, предвид, че последното ще понася тежестта на разноските при незаконосъобразни действия на неговите служители и би могло съответно да им търси дисциплинарна или друга отговорност за това.
По втория законопроект се изрази становище, че приповтаря в известна степен първия законопроект, но се възрази по отношение § 2 и 3. В действащите разпоредби на Закона за административните нарушения и наказания процедурите по обжалване са смесени - в районните съдилища е по реда на Наказателно-процесуалния кодекс, а в окръжните – по реда на Административнопроцесуалния кодекс, доколкото не противоречи на разпоредбите на Наказателно-процесуалния кодекс. Няма мотив за промяна на процедурите по обжалване на наказателните постановления.
По въпроса дали да се присъждат разноски от съдилищата е налице тълкувателно решение от 2009 г. на Върховния административен съд, в което е разписано, че административните съдилища не присъждат разноски в производствата и по касационните жалби срещу решения на районните съдилища по административнонаказателни дела.
Наказателните постановления с оглед мотивите на решението на Конституционния съд не представляват административни актове и съгласно Наказателно-процесуалния кодекс не се дължат държавни такси и разноски по делата.
Със законопроекта се премахва бариерата пред гражданите да могат да обжалват наказателните постановления, но в същото време се предлага да заплащат съдебни такси и разноски по тези дела.
Възрази се и срещу предложените промени в Кодекса за застраховането и Кодекса на труда, които не са в духа на мотивите и решението на Конституционния съд.

След проведената дискусия и обсъждане, единодушно с 21 гласа „за”, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване Законопроект за изменение на Закона за административните нарушения и наказания, № 254–01–62, внесен от нар. пр. Светослав Тончев и Ивайло Тошев на 15.05.2012 г. и единодушно с 21 гласа „за”, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване Законопроект за изменение и допълнение на Закона за административните нарушения и наказания, № 254–01–64, внесен от нар. пр. Димо Гяуров и Мартин Димитров на 23.05.2012 г


ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА
ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ:

ИСКРА ФИДОСОВА