Становище на комисия

---

СТАНОВИЩЕ
Вх. № 253-03-104/27.09.2012 г.
ОТНОСНО: Обобщен годишен доклад за прилагането на закона и дейността на прокуратурата и на разследващите органи през 2011 г., № 211-00-5, внесен от Висшия съдебен съвет на 28.05.2012 г.

На заседание, проведено на 5 юли 2012 г., Комисията по правни въпроси разгледа Обобщен годишен доклад за прилагането на закона и дейността на прокуратурата и на разследващите органи през 2011 г., вх. №: 211-00-5, внесен от Висшия съдебен съвет на 28.05.2012 г.
На заседанието присъстваха: от прокуратурата на Република България – г-н Борис Велчев - главен прокурор, г-жа Галина Тонеева - заместник-главен прокурор; г-н Валери Първанов – заместник-главен прокурор, г-н Николай Георгиев – прокурор от ВКП, завеждащ отдел «Информация, анализ и методическо ръководство», от Висшия съдебен съвет – г-жа Пенка Маринова – председатил на комиссия «Професионална етика и превенция на корупцията» и г-н Кирилл Гогев – член на ВСС, и г-н Веселин Вучков – зам.-министър на вътрешните работи.
Докладът бе представен от г-н Борис Велчев. Той акцентира на постиженията и на проблемите в дейността на прокуратурата през 2011 г. Подчерта, че прокурорите са работили при огромна натовареност, като са разгледали над 320 000 преписки. Като успех в работата на прокуратурата отчете нарастването на броя на внесените в съда прокурорски актове, нарастналия брой на предадените на съд и осъдени лица, намалелия брой оправдателни присъди и върнати от съда дела. Главният прокурор посочи и системния напредък в работата на прокуратурата по основните категории дела от значим обществен иинтерес като тези за организирани прстъпни групи, наркотици, злоупотреби с финансовите средства на ЕС, трафик на хора, и др. Посочена бе липсата на напредък по отношение на корупционните престъпления. Главнията прокурор отчете значително намаляване на исканията на прокуратурата за прилагане на СРС в сравнение с 2010 г., увеличаването на исканията за задържане под стража с 4,5%, от които 8,2,2% са уважени от съда, постепенното преодоляване на проблема със старите дела, които се прекратяват по давност, намаляването на броя на спрените дела, както и на броя на лицата с две или повече висящи дела, усилената дейност на прокуратурата по осъществяване на вътрешна реформа и подобряване на работата, част от която са издаването от главния прокурор на няколко важни указания, инстрикции и създаването на електронни регистри. Като нерешени проблеми г-н Велчев посочи неизползването в достатъчна степен на капацитета на следствието и все още неудовлетворителното, но с тенденция към подобряване, взаимодействие с контролните органи.
В доклада са обобщени данните от докладите за дейността на окръжните, военноокръжните, апелативните, военноапелативната прокуратури, на ВКП, ВАП и НСлС, както и от докладите за дейността на разследващите органи в МВР и МО. Той е структуриран в 7 раздела и е придружен с 11 приложения. Направен е сравнителен анализ с данните за 2010 г. и 2009 г. по унифицираните показатели за отчетност на прокуратурата и разследващите органи.
В раздел I “Обобщени изводи за дейността на прокуратурата и разследващите органи” се съдържа обобщение на постигнатите резултати и тенденциите в противодействието на престъпността. Относно регистрираната през 2011 г. криминална престъпност се отбелязва, че тя е намаляла в сравнение с 2010 г. Структурата й обаче се е запазила в параметрите от последните години, като преобладават престъпленията против собствеността, чийто дял е 68,2% (при 67,7% за 2010 г.). Коефициентът на криминалната престъпност е намалял с 12,3%, но е намаляла и разкриваемостта на тези престъпления от 43,6% през 2010 г. на 41,0% през 2011 г. Същите тенденции са се наблюдавали и при икономическите престъпления – намален коефициент на престъпност с 21,0% спрямо 2010 г. и намаляла разкриваемост от 49,8% през 2010 г. на 43,7% през 2011 г.
Отчитат се положителни резултати в дейността на прокуратурата, изразяващи се в по-голям брой внесени прокурорски актове в съда, предадени на съд и осъдени с окончателен съдебен акт лица при запазен нисък дял на оправдателните присъди и върнати на прокуратурата дела. Формулират се проблемите и се посочват предприетите мерки за решаването им, като се правят и конкретни предложения за законодателни промени в редица закони – НК, НПК,ЗСВ, ЗАНН и др.
Раздел II e посветен на дейността на териториалните прокуратури. През 2011 г. РП, ОП и АП са работили по 281122 преписки (341527 за 2010, 351800 за 2009), ВАП по 1069 (1258 за 2010 г., 1294 за 2009 г.), а ВКП – по 39047 преписки (42549 за 2010 г. и 45029 за 2009 г). Налице е намаляване в броя на преписките на всички нива в прокуратурата. Тази тенденция се запазва и по отношение броя на досъдебните производства. През 2011 г. е имало 202161 дела в досъдебна фаза (216534 за 2010 г. и 213151- 2009 г.). От тях нобообразувани са били 139049 (146588 за 2010 г. и 139894 за 2009 г.). Делата, по които разследването е приключило са били 160843, решените от прокурора дела – 156393, внесените в съда прокурорски актове 46511, а предадените на съд лица 57063.
По отношение на досъдебните производства в доклада е посочено, че през 2011 г. на производство (без прекратените по давност) са били 202 161 дела (с 6,6 % по-малко спрямо 2010 г. Новообразуваните дела са били 139049, с 5,1% по-малко в сравнение с 2010 г. Намалял е броят на спрените досъдебни производства – от 961 713 през януари 2007 г. до 635 858 в края на 2011 г. В 98,6% от случаите спирането се е дължало на неразкриване на извършителя на престъплението от полицейските органи. Продължила е тенденцията за значително намаляване на броя на прекратените по давност дела – 58 226 дела (с 36,3% по-малко спрямо 2010 г. и с 58,9% по-малко спрямо 2009 г.). Висок е бил делът на решението досъдебни производства от прокурор – 97,2% от делата с приключило разследване. Висок е останал и делът на приключените досъдебни производства спрямо наблюдаваните - около 80%. Разследването е приключило в законовите срокове в 99,1% от общия брой приключили дела, разследвани по общия ред. Намалял е с 11,5% броят на останалите в края на 2011 г. висящи досъдебни производства (с неприключило разследване и нерешени от прокурор).
Традиционно висок е бил делът на одобрените от съда неотложни следствени действия - 99,2%. Изключително малък е процентът на отменените от съда или от горестоящ прокурор прокурорски постановления за прекратяване на досъдебното производство – 1,3%.
Въведената организация за контрол в прокуратурата е довела до съществено намаляване на исканията за прилагане на СРС – изчислени по брой оперативни способи са почти два пъти по-малко спрямо 2010 г. От направените искания за прилагане на 6055 оперативни способи, от съда са били уважени 5955 или 98,3%. Предадените на съд лица, спрямо които са прилагани СРС, са били 473 (при 381 за 2010 г.). Съдът е постановил осъдителни присъди спрямо 57,3% (при 55,6% за 2010 г.) от предадените на съд лица, спрямо които е било разрешено използването на СРС. През 2011 г. прокурорите са направили 2936 искания, изчислени по брой лица, за прилагане на СРС. Неуважените искания са само 44 или 1,5%. Броят на лицата, спрямо които са били прилагани СРС през 2011 г., е бил 1744. В прокуратурата е бил въведен „Електронен регистър на специалните разузнавателни средства, използвани в досъдебното производство”, който е допринесъл за повишаване на контрола и подобряване на работата на прокуратурата.
През 2011 г. са били изготвени 4706 искания за вземане на мярка задържане под стража – налице е увеличение с 4,5% спрямо 2010 г. От тях са уважени 82,2%. Увеличил се е броят на задържаните под стража обвиняеми – 4458 (при 4359 за 2010 и 3355 за 2009 г.).
Трайно нисък е бил броят и относителният дял на върнатите от съда на прокуратурата дела спрямо внесените в съда прокурорски актове – 5,6% (при 5,5% за 2010 г. и 6,4% за 2009 г.).
Нараснал е броят на внесените в съда прокурорски актове – 57 063 (55 210 за 2010 г. и 52 883 за 2009 г.). От тях прокурорите са внесли 28 224 обвинителни актове, 13 082 споразумения и 5 205 предложения за прилагане на чл. 78а НК. Относителният дял на обвинителните актове е намалял и за 2011 г. той е 60,7% от всички актове. Увеличил се е относителният дял на споразуменията – със 16,2% спрямо 2010 г. Най-висок е бил делът на обвиненията за общоопасни престъпления – 35,9%, следвани от тези против собствеността – 33,2% и престъпленията против стопанството – 8,4%. Нараснал е и броят на предадените на съд лица – 57 063 (55 210 за 2010 г. и 52 883 за 2009 г.). Общо осъдените и санкционирани лица за 2011 г. са били 52 543 (50 3920 за 2010 г. и 49 745 за 2009 г.), от които с влязъл в сила съдебен акт – 48 108 (46 6090за 2010 и 45 839 за 2009 г.). В сравнение с 2010 г е констатиран ръст спрямо от 5,5% на ефективното лишаване от свобода и с 12,1% на условното. Приведените в изпълнение от прокуратурата присъди са 32 471 или 99% от получените 32 857 присъди.
Докладът съдържа данни относно делата на специален надзор. На такъв задължително се вземат делата наблюдавани от ВСС и Европейската комисия, както и др. досъдебни производства от значим обществен интерес, но по изричното разпореждане на главния прокурор. В резултат от така установената система за надзор броят на делата, които попадат в нея за са намели от 1 672 през м. февруари 2011 г. до 302 през м. декември 2011 г. От наблюдаваните досъдебни производства на специален надзор 18,9% са били за злоупотреби с фондове на ЕС, 12,3% за организирана престъпна група, 14,5% – за документни, данъчни и финансови измами, 7,9% за пране на пари и 6% за корупционни престъпления.
Във връзка с международното сътрудничество е посочено, че прокуратурата е изпратила за изпълнение 541 молби за правна помощ, а е получила за изпълнение 434. Прокурорите в България са издали 255 европейски заповеди за арест, от които са изпълнени 72. Получени са били 249 заповеди за арест, издадени от други държави-членки на ЕС и са изпълнени 155 от тях. Бавното изпълнение на молбите за международна правна помощ е стояло като проблем и през изминалата година.
Щатният състав на прокуратурата към 31.12.2011 г. е бил 2 339 магистрати, а свободният щат към тази дата – 362 щатни бройки. Като основен проблем с кадровото осигуряване по отношение на незаетите щатни бройки се сочи бавната и усложнена процедура за провеждане на конкурси. Като недостатъчно се приема и щатното осигуряване с разследващи полицаи. В докладът се съдържат данни за средната натовареност на прокурорите от районните, окръжните, военно-окръжните а апелативните прокуратури. Тя се отчита като голяма и непозволяваща адекватно изпълнение на всичките им задължения. Най-висока е средната натовареност на районните прокурори, а най-ниска – на апелативните.
Раздел III съдържа анализ на причините за постановяване на влезлите в сила оправдателни присъди през 2011 г., вкл. по дела с особен обществен интерес. Анализът е направен на базата на предварително изработена Методика. Формулиран е изводът, че най-голям дял заемат оправдателните присъди, постановени поради различно разбиране на съдържанието на материално-правните разпоредби на НК и на различна съвкупна преценка на доказателствата от страна на съда и прокуратурата.
Раздел IV e посветен на осъдителните решения срещу прокуратурата по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ). Посочва се, че през 2011 г. са влезли в сила 145 (при 166 за 2010 г.) решения срещу прокуратурата по чл. 2 ЗОДОВ, 101 или 69,7% от тях са били за обвинение в извършване на престъпление, за което лицето е било оправдано. По тези 145 решения прокуратурата е била осъдена да заплати 1 669 398 (851 979 за 2010 г.) лв. обезщетения за имуществени и неимуществени вреди и разноски (към тази сума не се включват законните лихви). Изплатените през 2011 г. обезщетения, разноски и лихви са били в размер на 1 868 822 (1 102 244 за 2010 г.) лв.
В Раздел V е представена дейността на Върховната касационна прокуратура (ВКП). През 2011 г. прокурорите от ВКП са работили по 39 047 преписки, решили са 38 399 от тях, в т.ч. 1143 инстанционни преписки. През годината реално работилите във ВКП прпкурори са били 93. Засилена е била дейността на главния прокурор и на ръководството на прокуратурата по осигуряване на методическа помощ на прокурорите и в тази връзка са били издадени 19 методически и организационни указания на главния прокурор. В доклада подробно е предствена дейността на отделите на ВКП и секторите в тях, както и на предприетите действия за оптимизиране структурата на ВКП в посока разширяване и задълбочаване на специализиацията на прокурорите и подобряване работата по делата с повишен обществен интерес.
Раздел VI е посветен на дейността на териториалните прокуратури и на Върховната административна прокуратура по административния надзор за законност и съдържа данни за организацията на работа на апелативните, окръжните и районните прокуратури и ВАП по надзора за законност, за кадровото им обезпечаване и квалификацията на прокурорите, за тяхната натовареност, за взаимодействието им с контролни органи, за проблемите при прилагането на нормативната уредба, предложенията им за законодателни промени и приоритетите в дейността им. Отчетено лошото кадрово състояние на административните отдели към окръжните прокуратури, 1/3 от които се състоят само от един прокурор и почти 2/3 с по 2 прокурори, което силно затруднява и влияе върху качеството на прокурорската дейност по надзор за законност. Въпреки това в доклада е отчетено намаляване в средната натовареност на прокурорите от административните отдели – 308,91 (при 343,35 за 2010 г. и 241,25 за 2009 г.) административни дела за реално работилите по надзора прокурори.
Прокурорите от отдел Административно-съдебен надзор при ВАП са участвали в 972 открити съдебни заседания по насрочени 11 028 административни делаи и са били със средна натовареност приблизително 44 административни дела в по 35 съдебни заседания. Прокуроите от отдел «Надзор за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите» при ВАП са работили по 344 преписки, като средната натовареност е била 49 преписки на прокурор; проверени са били 935 административни акта, извършени са били 150 проверки. В отдел «Информация, анализ и методическо ръководство» при ВАП през 2011 г. са били образувани 200 преписки.
В раздел VII са формулирани 15 приоритети в дейността на прокуратурата и разследващите органи през 2012 г. и дългосрочно, сред които: 1) продължаване на специализацията в системата на прокуратурата и разследващите органи; 2) стриктен контрол за спазване и правилно прилагане на ЗСВ и актовете на ВСС; 3) повишаване на професионалната квалификация на прокурорите и следователите; 4) повишаване качеството и срочността на разследване; 5) максимално използване на капацитета на следователите и др.

В проведената дискусия взеха участие народните представители Екатерина Михайлова, Янаки Стоилов, Тодор Димитров, Четин Казак, Михаил Миков, Явор Нотев, Христо Бисеров, Димитър Лазаров и Искра Фидосова. Те изказаха своето задоволство от подобния и аналитичен доклад, който дава възможност за формулиране на съответни изводи за цялостната дейност на прокуратурата през 2011 г.
Обсъдения бяха въпросите за: повишаване ефективността на взаимодействието между контролните органи и прокуратурата; подобряване работата на прокуратурата по спрени наказателни дела, както и по дела за корупционни престъпления и престъпления против кредиторите и против паричната и кредитна система; за законодателно преосмисляне на военната подсъдност и на института на организираната престъпна група; пробемите на събирането на доказателства и използването на СРС в тази връзка. По обсъжданите въпроси г-н Велчев отбеляза, че сигналите, подавани от контролните органи, са с ниско качество, което затруднява работата на прокуратурата и трябва да се търсят механизми за оптимизиране на това взаимодействи, вкл. чрез законодателни промени. Той посочи, че броят на спрените дела намалява незначително, но устойчиво. Прие препоръката, че прокуратурата следва да работи по-активно по дела за престъпления против кредиторите и против паричната и кредитна система, изрази съгласие относно необходимостта от преосмисляне на института на организираната престъпна група, което следва да доведе и до разтоварване на специализираните съдилища. Главният прокурор възрази стрещу тезата на г-н Казак, че прокуратурта има проблеми с обосноваване и отстояване на обвинителната теза по част от делата с обществен интерес, които завършват с оправдателна присъда, както и че се поддава на натиск за повдигане на необосновани обвинения, особено по отношение на представители на местната власт. Той посочи, че отделни оправдателни присъди не могат да се тълкувата като системен провал, а обвиненията към прокуратурата за повдигане на обинения под чужд натиск са традиционни, но необосновани. Г-н Б. Велчев отговори и на други конкретни въпроси свързани с лошите материално-битови усовия на Софийска районна прокуратура, причините за неефективно използване на следствието, тенденциите в икономическата престъпност, възможностите на прокуратурата да осъщетвява общ надзор за законност.

След проведената дискусия Комисията по правни въпроси направи следните констатации и препоръки във връзка с дейността на прокуратурата, както и във връзка с изготвянето на Доклада на прокуратурата за прилагането на закона и дейността на разследващите органи през 2012 г. и следващите години:
1. Докладът на прокуратурата е изготвен в съответствие с изискванията на ЗСВ и с решението на ВСС на основание чл. 130, ал. 6, т. 5 от Конституцията относно обхвата и структурата на годишните доклади по чл. 84, т. 16 от Конституцията;
2. Прокуратурата да следва формулираните в доклада приоритети, като обърне специално внимание на максималното използване на капацитета на следователите.
3. В доклада за прилагането на закона и за дейността на прокуратурата и разследващите органи през 2012 г. и следващите години да се съдържат данни за броя на образуваните досъдебни производства по отношение на представители на местната власт.
4. В доклада за прилагането на закона и за дейността на прокуратурата и разследващите органи през 2012 г. и следващите години да се съдържат данни за броя на прекратените досъдебни производства в резултат от използването на специални разузнавателни средства.

В края на дискусията Комисията по правни въпроси единодушно - с 21 гласа „за”, без „против” и „въздържали се” прие обобщения годишен доклад за прилагането на закона и за дейността на прокуратурата и разследващите органи през 2011 г. и предлага на Народното събрание проект на решение за приемането му.



ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА
ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ:

ИСКРА ФИДОСОВА