Доклад на комисия

---

Д О К Л А Д
за първо гласуване
Вх. № 253-03-129/15.11.2012 г.
ОТНОСНО: Законопроект за публичните финанси, № 202–01–60, внесен от Министерски съвет на 10.10.2012 г.

На свои заседания, проведени на 24 октомври и 14 ноември 2012 г., Комисията по правни въпроси обсъди Законопроект за публичните финанси, № 202–01–60, внесен от Министерски съвет на 10.10.2012 г.
На заседанието присъстваха представители на Министерството на финансите и на Сметната палата.
Законопроектът беше представен от името на вносителя от г-н Владислав Горанов – заместник-министър на финансите.
Законът за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ) е основният инструмент за управление на бюджетния процес и уреждане на взаимоотношенията между държавния бюджет и бюджетите на общините, както и на режима на извънбюджетните средства. Придържа се към класическата структура на устройствените закони за бюджета, като определя процедурата, ролите и компетентностите на участниците в бюджетния процес в отделните му етапи – съставяне, приемане, изпълнение и отчитане. Той е един от консервативните закони, който през 16-те си години действие е претъпял относително малък брой изменения и допълнения.
Предлаганият законопроектът за публичните финанси е израз на намеренията на правителството за широкообхватна реформа на средносрочната бюджетна рамка, която да адресира съществуващите слабости и да подкрепи протичащите процеси на фискална консолидация. С него се предвижда транспонирането на Директива 2011/85/ЕС на Съвета от 8 ноември 2011 г. относно изискванията за бюджетните рамки на държавите членки и за създаване на условия за изпълнението на относимите регламенти, приети в края на 2011 г. Изработването на нов закон е и в контекста на препоръките на Сметната палата.
Със законопроекта се цели системата за управление на публичните финанси да се постави на широка основа, като средносрочната бюджетна рамка се превърне в реален инструмент за средносрочно прогнозиране и планиране чрез прилагане от органите на централната и местната власт на строги фискални правила и създаване на трайна уредба на отношенията, свързани с разработването и отчитането на програмен формат на бюджет.
Предвидените разпоредби, уреждащи съставянето на средносрочната бюджетна прогноза, на държавния бюджет, на бюджетите на държавното обществено осигуряване, на Националната здравноосигурителна каса и на общинските бюджети, имат за цел въвеждането на многогодишна бюджетна перспектива, основана на многогодишно фискално планиране.
Във връзка с въвеждането на цялостни, съгласувани и надеждни практики за прогнозиране и наблюдение на подсекторите на сектор „Държавно управление” с влизането в сила на Закона за публичните финанси се предвижда отмяна на Закона за устройството на държавния бюджет и на Закона за общинските бюджети, както и промени в десетки други закони. Със законопроекта се цели и допълнително засилване на взаимодействието между законодателната, изпълнителната, съдебната власт и общините за провеждане на благоразумна фискална политика при спазване на референтните стойности за бюджетния дефицит и размера на консолидирания дълг, установени за Европейския съюз с критериите от Маастрихт.
Предлагат се и стъпки в посока на повишаване на бюджетната прозрачност и публичност с оглед разширяване на възможностите за участие на обществеността в обсъждането на провежданите политики, като се създават предпоставки за увеличаване на достъпа до бюджетна информация, както и за подобряване на нейното качество и обхват.
Дефинирани са основните принципи, които следва да се спазват при управлението на публичните финанси, като: всеобхватност, отчетност и отговорност, адекватност, икономичност, ефективност и ефикасност, прозрачност, устойчивост и законосъобразност. Запазен е един от основните принципи на бюджетирането – за нецелевия характер на постъпленията.
Със заложената в законопроекта бюджетна процедура се регламентира съставянето на средносрочната бюджетна прогноза и на държавния бюджет, като са определени съответните етапи, срокове, отговорности и изисквания. Запазени са основни елементи на процедурите, въведени през последните няколко години, с което се цели поддържане на устойчивост и последователност на процесите и процедурите за разпределение и управление на финансовите ресурси.
Преходните разпоредби уреждат отношения, произтичащи от влизането в сила на закона, включително във връзка със закриването на извънбюджетни сметки и фондове.
Предвижда се законът да влезе в сила от 2014 г., като бюджетната процедура за съставянето на бюджетите и разчетите за сметките за средствата от Европейския съюз за 2014 г. ще се провежда по правилата на новия закон.
Г-н Валери Димитров – председател на Сметната палата, призова за подкрепа на законопроекта и подчерта удовлетворението си от него. Подчерта, че същият е много по-солидна основа за уреждане на бюджетния процес и изграден е на базата на модерни принципи. Съществувалата практика в годишните бюджетни закони да се разписват норми с трайно действие, възпроизвеждани във всеки годишен закон е преодоляна. Част от тези трайно установени правила са разписани в този закон. Направен е опит да се реши и проблемът за съотношението между устройствения бюджетен закон и годишните бюджетни закони, уреждащи празноти в устройствения бюджетен закон.
Изказа опасение, че с проекта се променя чл. 11 от Закона за Сметната палата, като се предвижда отпадане на думата „самостоятелен”, относно бюджета на Сметната палата, а това би означавало в професионалната международна общност накърняване на независимостта на Сметната палата. За Сметните палати като институции, част от тази независимост е от тяхната относителна финансова бюджетна автономия.
В хода на дискусията беше изказано становище, че със законопроекта се отменят Закона за устройството на държавния бюджет и Закона за общинските бюджети, като в същото време се предвиждат и сериозни промени в множество закони.
Подчерта се, че Министерството на финансите отнема самостоятелността не само по отношение на Сметната палата, а и по отношение на други институции в държавата. Акцентира се, че законопроектът изцяло преурежда материята по отношение на държавния и общинските бюджети, както и бюджетите на множеството учреждения и организации и практиката през първите години на прилагането на закона ще бъде противоречива, а по отношение на Закона за устройството на държавния бюджет практиката по неговото тълкуване е минала през Конституционния съд. С така разписаната и преуредена материя отново може в годините напред да се извърви целият този път, който е извървян дотук.
Поставиха се въпроси не е ли достатъчно да се променят определени текстове и да се допълнят в Закона за устройството на държавния бюджет, в Закона за общинските бюджети и другите закони; както и защо в законопроекта е предвидена промяна в редица държавни органи, които са „първостепенен разпоредител с бюджетни кредити” и се предвижда, че председателят или съответния ръководител на съответното учреждение е първостепенният разпоредител с бюджета.
Изложено беше, че в административно-наказателните разпоредби се предвижда възможност актовете за установяване на нарушения да се съставят от оправомощени от министъра на финансите длъжностни лица, а наказателните постановления по същите актове - да се издават отново от оправомощени от него длъжностни лица, което води до извода, че едно и също лице може да издаде и акта и наказателното постановление, което е не допустимо.
Г-н Горанов акцентира, че с внесеният законопроект се предвижда връзката между всички финансови потоци в държавата да са подчинени на общи принципи и правила, така че когато Народното събрание приема трите рамкови закони, които дават финансовия план на държавата, да е ясно, че те са синхронизирани помежду си. В отговор на втория въпрос беше изложено, че в бюджетно-финансовата материя се е наложила практиката едноличен орган да упражнява правомощия на разпоредител с бюджетни средства.
В дискусията беше подчертано, че е недопустимо разпоредител с бюджет да бъде персонално председателят, ако по специалния закон той няма такова правомощие, а обикновено се предвижда, че съответните решенията се взимат с определено мнозинство при дадени условия, параметри, ред от съответния колективен орган.
В проекта е предвидена Глава пета „Финансови взаимоотношения с общия бюджет на Европейския съюз и други международни програми и договори”, което касае управлението на средствата от Европейския съюз и други международни програми и договори, а не е предвидена преходна разпоредба за уреждане на действащите в момента сключени договори, програми и др., което ще доведе проблем с усвояването на евросредствата. Поставя се въпроса как ще процедират управляващите органи във вододела, когато 2014 г. влезе този закон.
В § 115 се предвижда, че бюджетната процедура за съставянето на бюджетите и разчетите за сметките за средствата от Европейския съюз за 2014 г. се провежда по правилата на този закон, който влиза в сила от 1 януари 2014 г. Възниква казуса как ще се правят бюджети преди влизането в сила на закона по тези правила, което отново ще доведе до проблем.
Предвидени се 38 легални дефиниции в закона, като в някои има промяна в определенията. Промяната на една легална дефиниция с друга за определено понятие могат да доведат до колизии в определен момент, особено когато не е предвидено в преходни и заключителни разпоредби кои легални дефиниции, кои процедури ще се използват за заварените положения. Във всеки закон това би довело до безкрайни дела и до правни спорове, при които съда ще тълкува процедурите.
Отново беше акцентирано, че през 2013 г. ще се действа по правила, които не съществуват и влизат през сила 2014 г. Би трябвало да се разпише и ако се приеме нормата, че Законът за държавния бюджет за 2015 г. и за европейските средства ще се приема въз основа на действащите разпоредби на този закон.
Г-н Горанов от името на вносителите акцентира, че с този закон се създава устойчивост на тригодишната бюджетна прогноза и в Народното събрание ще се разглежда само годишния закон и бюджета за три години. Запълват се редица празноти, които трудно биха могли да бъдат решени само с някакви изменения на действащия закон, уреждат се системните връзки между различните бюджетни системи на основата на единни принципи. Всички бюджети вече ще се разглеждат като една система, подчинена на единни принципи.
След проведената дискусия и обсъждане, с 14 гласа „за”, 0 гласа „против” и 5 гласа „въздържал се”, Комисията по правни въпроси предлага на Народното събрание да подкрепи на първо гласуване Законопроект за публичните финанси, № 202–01–60, внесен от Министерски съвет на 10.10.2012 г.

ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА
ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ:
ИСКРА ФИДОСОВА