Законопроект за публично-частното партньорство,
№ 102 – 01 – 60, внесен от Министерски съвет

---

Д О К Л А Д

На редовно заседание, проведено на 10 ноември 2011 г., Комисията по регионална политика и местно самоуправление обсъди Законопроект за публично-частното партньорство, № 102 – 01 – 60, внесен от Министерски съвет на 13. 09. 2011 г.
В заседанието на комисията взеха участие г-жа Диана Драгнева – началник на политическия кабинет на министъра на финансите, г-жа Йорданка Младенова – началник отдел в дирекция „Финанси на реалния сектор” в Министерството на финансите, г-н Галин Желев – главен експерт в дирекция „Финанси на реалния сектор”в Министерството на финансите, г-жа Десислава Терзиева – директор на дирекция „Стратегическо развитие и координация” в Министерски съвет, г-жа Марияна Славкова - съветник в дирекция „Стратегическо развитие и координация” в Министерски съвет, г-н Георги Йончев – съветник в дирекция „Стратегическо развитие и координация” в Министерски съвет и г-жа Гинка Чавдарова – изпълнителен директор на Националното сдружение на общините в Република България.
От името на вносителите законопроектът бе представен от г-жа Диана Драгнева – началник на политическия кабинет на министъра на финансите.
Основна цел на законопроекта е да даде възможност за насърчаване на частните инвестиции в изграждането, поддържането или експлоатацията на обекти на техническата и социалната инфраструктура и на извършването на други дейности от обществен интерес. Публично-частното партньорство ще се реализира чрез партньорски или концесионен договор за строителство или за услуга. Новият вид ПЧП, който се въвежда със законопроекта, е партньорският договор. Въвежда се и институционализираното публично-частно партньорство като форма на ПЧП, при която възлагането на дейност от обществен интерес се извършва от търговско дружество, учредено от един или повече публични партньори, от една страна, и един или повече частни партньори – от друга.
Определени са условията, при които се допуска предоставяне на финансова подкрепа от страна на публичния партньор – когато частният партньор не получава приходи от потребителите на дейността от обществен интерес или от други трети лица във връзка с дейността от обществен интерес.
Политиката за развитие на ПЧП на местно ниво ще се определя от съответния общински съвет с общинския план за развитие.
Предвижда се създаването на публичен регистър за ПЧП, с който ще се гарантира максимална публичност и прозрачност на ПЧП в България.
Концесиите за строителство и концесиите за услуга са определени като видове публично-частно партньорство, във връзка с което в преходните и заключителните разпоредби на законопроекта се предлагат изменения и допълнения на Закона за концесиите.
Очакваните резултати от прилагането на Закона за ПЧП са преодоляване на бюджетните ограничения, пред които са изправени органите на държавната и на местната власт, създаване на реални условия за привличане на частния сектор в области, които традиционно са в сферата на отговорност на публичната власт.
В хода на дискусията народните представители се обединиха около необходимостта от приемането на закон, с който да се регламентират условията и реда за осъществяване на публично-частното партньорство. Наред с това бяха поставени редица въпроси и бяха направени конкретни бележки по отделни разпоредби на законопроекта.
Необходимо е по-прецизно определяне на предметния обхват на закона, тъй като предложения законопроект се смесва с приложното поле на Закона за обществените поръчки (ЗОП) и Закона за концесиите (ЗК). От това възниква въпроса в кои случаи ще се прилага ЗПЧП, съответно ЗОП или ЗК. Така например чл. 4 определя дейностите от обществен интерес, които могат да бъдат обект на ПЧП – същите дейности обаче са в приложното поле и на ЗОП и на ЗК; чл. 7, ал. 2 изисква сключването на партньорския договор, неговото изпълнение, изменение и прекратяване да се извършва по реда на ЗПЧП, а в чл. 26 се препраща и към ЗОП; чл. 8 уреждайки концесионния договор по смисъла на ЗПЧП, препраща и към ЗК.
Създава се известно противоречие и със Закона за културното наследство - в чл. 4, т. 2, буква „г” законопроекта определя културното наследство като обект на ПЧП, а Законът за културното наследство (ЗКН) в чл. 88 забранява отдаването на концесия на културно наследство с категория „световно значение”. Поставя се въпросът, след като ЗПЧП не е предвидил това изключение, може ли културно наследство да е обект на публично-частно партньорство, след като ЗКН предвижда редица ограничения при отдаването на концесия на културно наследство. В ПЗР с § 12 се предвижда изменение в ЗКН, само по отношение на приходите от концесионните плащания. По същество това би довело на практика до възможност за заобикаляне на ограниченията, наложени от ЗКН при отдаването на концесия на обект културно наследство, чрез прилагане на процедурите на публично-частното партньорство.
Законопроектът създава известно противоречие и със Закона за държавната собственост (ЗДС), Закона за общинската собственост (ЗОС) и Закона за държавните помощи (ЗДП). В чл. 14 е предвидено, че финансова подкрепа може да се предоставя и чрез учредяване на вещни права или предоставяне на частния партньор на имоти или части от тях, като ал. 2 изключва ограниченията и редът, предвиден в ЗДС и ЗОС. След като изключваме предвидения ред в ЗДС и ЗОС, то кой ред по кой закон ще се приложи за предоставяне на имотите. Промени в съответните закони не са предвидени в законопроекта.
В чл. 5 законопроекта определя публичните партньори: министър, кмет или публичноправна организация. Не е ясно защо е избран подобен подход – в първите два случая партньор е едноличния орган, представляващ юридическото лице, а в третия – самото юридическо лице, а не неговия законен представител. Публичен партньор би следвало да бъде юридическото лице – министерство, друго ведомство или община, тъй като в чл. 18 е предвидено паричните постъпления от партньорски договори да постъпват в бюджета на публичния партньор – тоест в бюджета на министерството, съответно на общината, тъй като те, а не министъра или кмета имат бюджет. Освен това следва да се има предвид, че съгласно чл. 17 от ЗК концедент е МС, съответно общинският съвет и публичноправната организация, като юридически лица. Тук става дума за аналогични договори, много идентични, а двата закона предвиждат различни органи при сключването на договорите.
В чл. 7 от законопроекта е предвидено, че сключването на партньорски договор е допустимо само ако частният партньор не получава приходи от потребителите на дейността от обществен интерес. А предоставянето на финансова подкрепа се предвижда само за такива частни партньори, които не получават приходи от дейности (чл. 13). Това означава ли, че има и правна възможност за частния партньор да получава приходи от потребителите на обществени услуги – това не е ясно от законопроекта.
Законопроектът изрично изключва концесиите за добив и обществените поръчки от обсега на публично-частното партньорство – тоест, те не са форма на ПЧП. Същевременно обаче законопроектът препраща процедурата за избор на партньор към процедурите по ЗОП. Обжалването и решаването на спорове също е предвидено да се осъществява по реда на ЗОП. Освен препращането към ЗОП по отношение на партньорския договор и към ЗК по отношение на концесиите, като форма на ПЧП, законопроекта предвижда за неуредените случаи относно сключването, изпълнението, изменянето и прекратяването на договорите за публично-частно партньорство да се прилагат и съответните разпоредби на ТЗ и на Закона за задълженията и договорите.
В преходните и заключителни разпоредби не е посочено кога законът влиза в сила. Това означава, че той ще влезе в сила 3 дни след обнародването му в „Държавен вестник”. Същевременно в § 5 е посочено, че чл. 12 влиза в сила от 1 януари 2014 г. - този член определя, че публично-частен проект се реализира, само ако е включен в Плана за действие, съответно в програмата за реализация на съответния общински план. От това следва, че и целият закон трябва да влезе в сила от 1 януари 2014 г.
Допълнителни бележки бяха изложени и в становището на Националното сдружение на общините, които се подкрепят от членовете на комисията. Независимо от направените бележки, членовете на комисията се обединиха около необходимостта от приемането на законопроекта, като обърнаха внимание, че направените бележки следва да бъдат взети предвид при подготовката на законопроекта между двете гласувания, с оглед на неговото прецизиране и избягване на противоречия в практиката по прилагането му.
Въз основа на проведената дискусия и в резултат на гласуването, Комисията по регионална политика и местно самоуправление, с 12 гласа - “за”, 0 гласа - “против” и 0 гласа – “въздържал се”, предлага на Народното събрание Законопроект за публично-частното партньорство, № 102 – 01 – 60, внесен от Министерски съвет, да бъде приет на първо гласуване.




ПРЕДСЕДАТЕЛ
НА КОМИСИЯТА ПО
РЕГИОНАЛНА ПОЛИТИКА И
МЕСТНО САМОУПРАВЛЕНИЕ:
инж. Любен Татарски