ДОКЛАД

Относно приемане на Рамкова позиция на Република България относно предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави за целите на трудовата заетост, изискваща висока степен на умения, входящ № 602-00-53, внесена от Министерски съвет на 22.08.2016 г.

---

Комисията по труда, социалната и демографската политика на редовно заседание, проведено на 7 септември 2016г., разгледа и обсъди Рамкова позиция на Република България относно Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави за целите на трудовата заетост, изискваща висока степен на умения.
Заседанието на Комисията по труда, социалната и демографската политика се провежда във връзка с т. 8 от Годишната работна програма на Народното събрание по въпросите на Европейския съюз за 2016 г. и в изпълнение на чл. 105, ал. 4 от Конституцията на Република България, чл. 115, ал. 1 от Правилника за организация и дейността на Народното събрание, във връзка с чл. 1, ал.2, т.2 от постановление на Министерски съвет № 85 от 2007г.
Рамкова позиция на Република България относно предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави за целите на трудовата заетост, изискваща висока степен на умения беше представена от заместник министърът на труда и социалната политика г-жа Деница Сачева.
При представянето на Рамковата позиция беше подчертано, че по принцип Република България би могла да подкрепи предложението за нова Директива, защото чрез нея и практиките, свързани с нея, ще се даде възможност на повече висококвалифицирани кадри от трети страни да започват работа в страните, членки на Европейски съюз. Така ще се повишат конкурентноспособността и икономическия растеж на всяка страна членка, а и на Европейския съюз като цяло.
В обяснителния меморандум към предложението за новата директива са разписани следните основни пунктове:
1. Основания и цели на предложението.
Предложението за нова Директива идва с цел да замени Директива 2009/50/ЕО на Съвета от май 2009г., относно условията за влизане и пребиваване на граждани от трети страни за целите на висококвалифицирана трудова заетост, по-известна като Директивата за синята карта. В свой доклад от 23 март 2016 г. Европейският парламент припомня, че преразглеждането на Директивата за синята карта на ЕС следва да бъде както амбициозно, така и целенасочено и по-специално да има за цел премахване на настоящата непоследователност, например по отношение на паралелните национални схеми. В Съобщение на Европейската комисия до Европейския парламент и Съвета от 6 април 2016 г. е подчертана необходимостта от устойчиви, прозрачни и достъпни законни начини за миграция към Европа, като част от успешното управление на миграцията. В същото съобщение Комисията е повторила своето намерение да предложи изменения на Директивата за синята карта на ЕС с цел укрепването й като единна общоевропейска схема за приемане на работници, притежаващи висока степен на умения. В последващите дискусии Европейският парламент призовава за нови законни начини за достъп до Европа и настоятелно призовава Комисията да предложи амбициозни мерки в това отношение.
По всеобщо признание на европейските институции настоящата имиграционна схема на Европейския съюз за работници, притежаващи висока степен на умения е неподходяща за настоящите и бъдещите предизвикателства. Общия приток на такива работници, по схемите на синята карта, през 2012 г. е бил 23 419, през 2013 г. – 34 904, през 2014 г. – 38 774. Тези стойности са абсолютно недостатъчни в съпоставка с прогнозната нужда от висококвалифицирани работници.
Действащата директива за синя карта на ЕС проявява някои недостатъци, като например ограничителни условия за приемане и не малко затруднения за мобилността в рамките на ЕС. Тези слабости в съчетание с много и различни комплекси от успоредни правила, условия и процедури за приемане на една и съща категория работници, притежаващи висока степен на умения, които се прилагат в държавите, членки на ЕС, ограничават и привлекателността и използването на синята карта на ЕС. Схемата не е ефикасна, тъй като фрагментирането представлява тежест, както за работодателите, така и за кандидатите работници. Тя не е ефективна, което е видно от изключително малкия общ брой на издадените разрешения за работници, притежаващи висока степен на умения.
Настоящето предложение за нова директива представлява част от усилията на ЕС да разработи всеобхватна политика за управление на миграцията въз основа на член 79 от Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално нова политика за законната миграция. То допринася за изпълнение на Стратегията на ЕС за растеж и е в съответствие с приоритетите на стратегията „Европа 2020“.
В България броят на издадените разрешения тип „Синя карта на ЕС“ за 2015 г. е 116. Това показва недостатъчен интерес от страна на висококвалифицирани граждани от трети страни за работа у нас, което съвпада и с общата тенденция в Европейския съюз. В същото време у нас е налице недостиг на пазара на труда за определени сектори и професии, който се очаква да се задълбочи в бъдещи години. Успоредно с това България има притеснения относно задържането на тези работници, които веднъж влезли в Европейския съюз, могат да се ориентират лесно към държави с по-високо заплащане на труда, тъй като у нас заплащането е едно от най-ниските.
Поради тази и други констатирани слабости и предизвикателства в доклада за прилагането на Директива 2009/50/ЕО на Съвета от май 2009г., относно условията за влизане и пребиваване на граждани от трети страни за целите на висококвалифицирана трудова заетост, България не възразява срещу нейното преразглеждане и подобряване, включително чрез нейната замяна с ново предложение за директива. България подкрепя намерението на Европейската комисия по законодателен път да търси начини за подобряване способността на Европейския съюз да привлича и задържа притежаващи висока степен на знания и умения граждани на трети държави, както и да увеличи тяхната мобилност и движение между работни места в различни държавни членки.
2. Основания за налагане на резерви и проучвателни резерви.
България счита, че някои от членовете в новата директива трябва да бъдат детайлно обсъдени и доизяснени. Също така за други членове от директивата трябва да се намерят по-приемливи решения.
В съответствие с това разбиране България налага резерва в чл.2, букви “ж“ и “и“ и чл. 5, параграфи 2 и 4. Налага проучвателна резерва на чл.8, параграфи 2 и 4, чл. 12 относно понятието „признати работодатели“ и чл. 15, параграф 1, буква „д“ относно равното третиране.
По отношение на чл.2, б."ж" и б."и" - България налага резерва относно понятието "висока степен на професионални умения". Нашата е позиция е свързана с настояването детайлно да се проучи бъдещия ефект от въвеждането на новото понятие "работници, притежаващи висока степен на професионални умения". Чрез въвеждането на това понятие се прави опит да бъдат приравнени като критерии образователната квалификация и професионалния опит. Такава практика в България няма, както по отношение на българските граждани, така и по отношение на гражданите на Европейския съюз, Европейското икономическо пространство и Конфедерация Швейцария. Притесненията ни са свързани с това, че ако се въведе критерия от „новата“ директива ще се стигне до по-благоприятно третиране на граждани на трети държави в сравнение с всички други граждани. Не са изяснени въпросите как ще се доказва такъв опит, на какво основание и по каква система ще се взимат решенията за приравняване, какви ще бъдат критериите за това. В други държави членки на ЕС също няма достатъчен опит, за да може да бъде заимстван безпрепятствено.
България би могла да подкрепи тази разпоредба ако нейния императивен характер бъде заменен с евентуална възможност държавите членки да преценяват дали да се възползват от нея.
По отношение на Чл. 5, §2 и §4 - България налага резерва относно размера на брутната годишна заплата. В сравнение с Директива 2009/50/EО прагът на брутната годишна заплата е намален от 1,5 пъти средната брутна годишна заплата в съответната държава на 1,0 до 1,4 пъти. За някои професии, съгласно §4 - на 80 % от прага на заплатите, определен от съответната държава членка (т.е. 0,8). България счита, че по този начин не се осигурява необходимата степен на защита на местните пазари на труда и се нарушава принципът на равно третиране на самите граждани от трети държави, които могат да бъдат принудени да работят при по-ниско заплащане от работещите граждани от Европейския съюз, Европейското икономическо пространство и Конфедерация Швейцария. Текстовете на тези два параграфа поставят под въпрос основната идея на Европейската комисия за привличане на таланти от целия свят, които да работят при конкурентни условия и за увеличаване на икономическия растеж на Европейския съюз.
България подкрепя запазването на досегашния подход с фиксиран коефициент, чийто смисъл е допълнително да се легитимира заетостта именно като висококвалифицирана или като такава, изискваща висока степен на знания и умения. Подходящо би било въвеждането на фиксиран коефициент за различните категории, изброени в чл. 5, §2, т. 4 и т.5, стига този коефициент да не е по-нисък от минимално определения в предложението. В противен случай, в допълнение, се нарушава правната сигурност на тези лица, защото никъде не е определен максимален период от време, през който те ще получават предвиденото процентно намалено възнаграждение.
По членовете, по които България налага проучвателна резерва става дума за прецизиране на текстове, допълнителни проучвания и анализи.
По отношение на чл. 8, §2 и §4 - България налага проучвателна резерва относно стандартния период на валидност на синята карта на ЕС, който да е поне 24 месеца. Считаме, че трябва да остане срокът на валидност, който е предвиден в чл. 7, ал. 2 на Директива 2009/50/EO - между една и четири години. Този срок дава достатъчна гъвкавост на държавите членки и им оставя възможност да не променят националните си режими относно издаване на разрешения за пребиваване. Освен това, новият 24-месечен престой не съответства на периода на продължително пребиваване, определен за останалите разрешения за пребиваване и работа - Единно разрешение, Разрешение за лице, преместено при вътрешнокорпоративен трансфер и т.н.
По чл. 12 относно понятието "признати работодатели" - България налага проучвателна резерва и иска по-детайлно проучване на въпроса и уточняване на понятието. Въвеждането на такава категория ще увеличи административната тежест, като се има предвид броят на работодателите в отделните държави, необходимостта от осъществяване на допълнителен контрол, предоставяне или отнемане на такъв статут и т.н. Не са ясно критериите, по които работодателите във всяка държава членка ще придобиват такъв статут. Липсата на конкретно разписани изисквания, на които трябва да отговарят работодателите създава предпоставки за широко и разнопосочно тълкуване и прилагане на понятието "признати работодатели". Досега не е известен такъв подход относно работодателите на другите категории работници съгласно директивите в областта на законната трудова миграция. Понятието следва да се прецизира .
По Чл. 15, §1, б. "д" относно равното третиране - България налага проучвателна резерва. Отнася се до това, че притежателите на синя карта на Европейския съюз ще се третират наравно с гражданите на държавата членка, издаваща синята карта на ЕС, по отношение на клоновете на социалната сигурност, които са определени в чл.3 от Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. за координация на системите за социална сигурност. Тук задължително трябва да се поиска допълнително проучване и анализ на нормативната база, която се отнася до пакети социални обезщетения и помощи.
3. Оценка на въздействието.
В българското законодателство достъпът до пазара на труда за висококвалифицирани работници от трети държави е уреден в Закона за трудовата миграция и трудовата мобилност (ЗТМТМ) и в Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ).
В чл. 17 от ЗТМТМ са въведени разпоредбите от Директива 2009/50/EO относно достъпа на висококвалифицирани специалисти, граждани на трети държави до българския пазар на труда. В Глава трета "б" от ЗЧРБ са уредени въпросите относно пребиваване на граждани на трети държави за целите на висококвалифицираната трудова заетост. В Правилника за прилагане на ЗТМТМ е разписана процедурата по кандидатстване и предоставяне на решението на изпълнителния директор на Агенцията по заето спа във връзка с издаването от органите на Министерството на вътрешните работи на разрешение за пребиваване и работа тип "Синя карта на ЕС'. В Правилника за прилагане на ЗЧРБ са уредени въпросите относно издаването на единния документ "Синя карта на ЕС" и пребиваването на притежателите му на територията на Република България, както и това на членовете на техните семейства. Предложението за новата Директива въвежда редица нови моменти, които съществено променят персоналния обхват, действащия режим по кандидатстване, издаване на "Синя карта на ЕС", както и по отношение на правото на пребиваване на работници, граждани на трети държави на територията на Република България.
Приемането на предложението за директива ще наложи извършване на съответните необходими законодателни промени в горепосочените нормативни актове за постигане на пълно съответствие с неговите разпоредби.
Що се отнася до въздействието върху бизнеса, то очакването е положително. Нормално би било бизнесът да се възползва от разширения персонален обхват на директивата и по-улеснената процедура за достъп до пазара на труда за работници на трети държави, притежаващи висока степен на знания и умения, посредством синята карта на ЕС. Това, в съчетание с повишените възможности за професионална мобилност между работни места и мобилност в рамките на ЕС, ще улесни и понижи разходите за набиране на кадри и за малките и средните предприятия и те ще могат по-лесно да отстраняват недостига на работна сила и да подобряват своите перспективи за растеж. Предложението за директива следва да доведе до балансирана комбинация между (висока) ефективност и ефикасност и положителни икономически и социални ефекти. Въздействието на тези положителни ефекти ще бъде увеличено до максимум, ако бъдат съчетани с практически действия като активно популяризиране на схемата и постигане на подобрено съгласуване между работодателите и потенциалните мигранти.
Не се очаква отрицателно въздействие от приемането на директивата в България по отношение работата на администрацията, както и върху бюджета на Република България. Може да се очаква в бъдеще повишената степен на заетост да повиши и съответните приходи в страната.
4. Правно основание, субсидиарност и пропорционалност.
- Правно основание:
Настоящото предложение се отнася до условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави и процедурите за издаване на необходимите разрешения, свързани с висококвалифициран труд. То определя също условията, при които гражданин на трета държава може да пребивава във втора държава членка. В съответствие с това подходящото правно основание е член 79, параграф 2, букви „а“ и „б“ от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) във връзка с член 79, параграф 1 от същия Договор.
Приемането на икономически мигранти е споделена компетентност между ЕС и държавите членки. По-специално нито една мярка, предложена в областта на законната миграция, "не засяга правото на държавите членки да определят капацитета за прием на граждани на трети страни, идващи от трети страни, на тяхната територия с цел да търсят работа като заети или самостоятелно заети лица" (член 79, параграф 5 от ДФЕС).
- Субсидиарност:
Предизвикателството да се подобри капацитетът за привличане и задържане на таланти от държави извън ЕС нарасна и е общо за всички държави членки. Макар че всяка държава членка би могла да продължи да прилага своя национална система за работници, притежаващи висока степен на умения, това не би повишило привлекателността на ЕС като цяло. По-специално при сравнение на ЕС с други основни дестинации с по-единен подход става видно, че ако държавите членки, особено по-малките държави членки, действат самостоятелно, те не биха могли да се конкурират за работници, притежаващи висока степен на умения, в условията на международната конкуренция.
Съществуващото фрагментиране с различни и паралелни национални правила в държавите членки за една и съща категория граждани на трети държави не е нито ефективна, нито ефикасна за нито един от участниците. Кандидатите и работодателите трябва да се ориентират в сложна регулаторна рамка, която води до разходи и административна тежест, засягащи особено тежко малките и средните предприятия. Освен това за органите на държавите членки ще бъде по-лесно и разходоефективно да се създаде единен, ясен и праволинеен набор от правила за обработването на заявления за пребиваване и работа на работници, притежаващи висока степен на умения.
Настоящото предложение цели да повиши общата привлекателност на ЕС, като осигури единна, прозрачна, гъвкава и рационализирана схема за работници, притежаващи висока степен на умения, в рамките на Европейския съюз.
От друга страна националните схеми по своето естество не могат да предложат възможността за лесно преместване от една държава членка в друга, ако възникне недостиг на работна сила или възможности за работа.
Дори ако се приеме по-хармонизирана общоевропейска схема и се премахнат паралелните национални схеми, държавите членки пак ще запазят компетентност по отношение на някои аспекти. Те ще могат да определят капацитета за прием на граждани на трети държави, идващи на тяхна територия да търсят работа. Държавите членки ще могат да извършват проучвания на пазара на труда, ако техния пазар на труда претърпи сътресения в някои сектори или професии. Освен това самите държави членки ще упражняват контрол по отношение на равнището на прага на заплатите, дори ако то бъде хармонизирано в по-голяма степен спрямо долна и горна граница. Заплащането ще се изчислява върху основата на средните заплати в страната. Това ще се отнася и за професиите, при които има недостиг на работна ръка и към които ще се прилага по-нисък праг.
Въпреки всички изброени съображения би могло да се застъпи разбирането, че Предложението за Директива не съответства напълно на принципа на субсидиарност, определен в член 5, параграф 3 от Договора за Европейския съюз. Може да се изрази позиция, че мотивацията на Европейската комисия е недостатъчна, защото не са посочени достатъчно количествени и качествени показатели, въз основа на които да се определи, че предложените мерки ще бъдат постигнати по-добре на ниво Европейски съюз. Опасенията ни са свързани със следните хипотези:
1. приравняването на образователната квалификация и професионалния опит като критерии за приемане и достъп до пазара на труда (чл. 2, букви „ж“ и „и“ от Предложението). Нашата позиция е свързана с това, че не е ясна системата за приравняване. Такава практика не е въведена в страната ни;
2. създаването на абсолютна забрана за държавите членки да издават разрешения, различни от синята карта на Европейския съюз, на граждани на трети държави за целите на трудовата заетост, изискваща висока степен на умения (чл. 3, § 4 от Предложението). Такава разпоредба не съществува в досега действащата и въведена в националното законодателство Директива 2009/50/ЕО и ограничава възможността за гъвкава политика по отношение на трудовата миграция;
3. намаляването на прага на брутната годишна заплата за гражданите на трета държава, като трябва да бъде между 1,0 и 1,4 пъти, а за някои професии – 80% от прага на средна брутна годишна заплата в съответната държава (чл. 5, § 2 и § 4 от Предложението) за разлика от досегашният праг – 1,5 пъти. Би могло да се смята, че по този начин не се осигурява необходимата степен на защита на местните пазари на труда.
- Пропорционалност:
Предложението осигурява баланс между увеличени права, включително мобилност в рамките на ЕС чрез повишено равнище на хармонизация, от една страна, и поприобщаваща схема чрез допълнително улесняване на процедурите за приемане (включително по-ниски прагове на заплатите, като така се разширява целевата група). От друга страна, се предлага за държавите членки чрез определена гъвкавост на инструментите да приспособят схемата си, според ситуацията в конкретната страна.¬
Въпреки всички аргументи на Европейската комисия, може да се приеме, че Предложението за Директива не съответства напълно на принципа на пропорционалност, определен в чл. 5, параграф 4 от Договора за Европейския съюз, тъй като предложените мерки надхвърлят необходимото за постигане на желаната цел.
В дискусията взеха участие народните представители Димитър Байрактаров, Радан Кънев и Хасан Адемов.

След приключване на обсъждането и проведеното гласуване с резултати:
16 гласа „за“, без гласове „против“ и 1 глас „въздържал се“ ,
Комисията по труда, социалната и демографската политика прие следното становище:
Предлага на водещата Комисия по европейски въпроси и контрол на европейските фондове и на Народното събрание да подкрепи Рамкова позиция относно Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави за целите на трудовата заетост, изискваща висока степен на умения, като вземе предвид забележките относно спазването на принципите на субсидиарност и пропорционалност.


ПРЕДСЕДАТЕЛ на КТСДП:

Д-Р ХАСАН АДЕМОВ