ДОКЛАД
ОТНОСНО: Указ № 62 на Президента на Република България, постъпил
на 20 февруари 2003 г. за връщане за ново обсъждане на Закона за изменение и
допълнение на Закона за приватизация и следприватизационен контрол, приет
от Народното събрание на 7 февруари 2003 г.

---

ДОКЛАД
ОТНОСНО: Указ № 62 на Президента на Република България, постъпил
на 20 февруари 2003 г. за връщане за ново обсъждане на Закона за изменение и
допълнение на Закона за приватизация и следприватизационен контрол, приет
от Народното събрание на 7 февруари 2003 г.
На заседанието, проведено на 26 февруари 2003 г., Комисията по
икономическата политика обсъди Указ № 62 на президента на Република
България и мотивите към него за връщане за ново обсъждане на Закона за
изменение и допълнение на Закона за приватизация и следприватизационен
контрол, приет от Народното събрание на 7 февруари 2003 г.
В хода на обсъждането бяха изказани мнения относно неяснотата на
критерия за избор на дружествата за приватизация в Приложение № 2 към
законопроекта, както и че липсва надежден механизъм за контрол върху
евентуалната препродажба на тези дружества на други инвеститори.
Отделни народни представители изразиха становище, че законопроектът
дава възможност на Народното събрание да се включи в приватизационния
процес, като изземе функции на изпълнителната власт, както и че е
недопустимо да се прикрива ограничаването на съдебния контрол върху
административните актове зад аргумента “национална сигурност”. изказани
бяха мнения, че законопроектът не съответства на принципите за правова
държава и за равенство на инвеститорите.
В резултат на проведеното обсъждане Комисията по икономическата
политика изразява следното становище по изложените от президента мотиви:
1. Президентът намира, че приетата специална процедура за
приватизация на търговски дружества от значение за националната сигурност,
по която предложението на Министерския съвет се одобрява от Народното
събрание, противоречи на конституционния принцип за разделение на властите
и конкретните им правомощия, определени в Конституцията, и е посочил
съображения в подкрепа на своето твърдение.
Комисията по икономическата политика счита, че предвиденото със
закона правомощие на Народното събрание да одобрява решението на
Министерския съвет за определяне на купувач на търговско дружество от
значение за националната сигурност действително е част от смесен фактически
състав по избора на купувач, но това не означава, че има изземване на функции
на изпълнителната власт и е неоснователно да се твърди, че е нарушен чл.8 от
1

Конституцията на Република България за разделение на властите. В рамките на
посочената процедура Народното събрание има право единствено да потвърди
или да отхвърли решението на Министерския съвет, с което правителството е
определило бъдещия купувач. Парламентът няма право сам да се сезира за
подобно обсъждане, както и да прави самостоятелен избор извън
предложението на Министерския съвет. Считаме, че основните критерии, които
ще са определящи за народните представители при вземане на решение следва
да бъдат същите, които са ползвали органите на изпълнителната власт. Разбира
се, в тези случаи акцент е и съобразяването на въпроси, които имат отношение
към националната сигурност съобразно конкретния случай. Не може да се
приеме, че по този начин Народното събрание се превръща в участник в
пазарните отношения, тъй като целта на закона е да ангажира този орган, който
със своя авторитет, информираност и отговорност за страната, включително
нейната национална сигурност, да одобри или да не одобри решението на
Министерския съвет за определяне на купувач. В анализа на този въпрос не
трябва Д1 се игнорира обстоятелството, че съгласно новия чл. 35а, ал.1, в
посочените случаи, за които се прилага специалния ред на глава 7 ”а”, има
предварително приети стратегии за приватизация от Народното събрание. Това
означава, че Парламентът вече се е занимавал с конкретни въпроси за
приватизацията на тези дружества, определил е важни параметри, при които тя
да се осъществи и може да прецени дали са постигнати целите на стратегията. В
работата си по одобрение на решението на Министерския съвет народните
представители ще осъществят контрол върху изпълнителната власт доколко при
провежда не на приватизационната процедура е спазена приетата от парламента
приватизационна стратегия.
Считаме, че по тези съображения предвидената процедура гарантира
контрол от страна на Народното събрание върху действията на Министерския
съвет при приватизацията на дружества от значение за националната сигурност
и допринася за по-голяма сигурност за обществото за вземане на обмислени и
ангажиращи институциите решения в тези случаи.
На критиката, че новите норми представляват отстъпление от
изискванията за прозрачна и подчинена на ясни правила приватизационна
процедура, което ще понижи интереса от страна на стратегически инвеститори,
може да с е противопоставят следните аргументи;
- Механизмът на работа на Народното събрание осигурява обсъждането и
приемането на неговите актове да се извършва при пълна прозрачност и
информираност на обществото, включително на заинтересованите лица.
- Възможността за субективизъм в решенията е силно стеснена, поради
броя на народните представители, наличието на различни парламентарни групи
в Народното събрание и гарантираната им възможност да изразят позициите си.
- В гласувания от Парламента текст на закона се предвижда цялата
информация и документацията по проведените конкурси да бъде предоставена
на разположение на народните представители.
Но вата процедура не означава неспособност за използване на пазарните
инструменти за приватизация на най-значимите български предприятия и няма
да подложи на съмнение признанието за действаща пазарна икономика, тъй като
в случая остават напълно приложими всички други условия, изисквания и
възможности на закона, които се прилагат при приватизацията на останалите
дружества. Разликата е, че освен възможностите на закона и изискванията на
приватизиращия орган, насочени към привличане на купувачи и постигане на
2

най-добри условия по сделките, има допълнително въведени процедури, които
не конкурират останалите изисквания, а ги допълват за да се съобразят и
изискванията, свързани с осигуряване на националната сигурност в
изчерпателно посочените случаи.
2. Президентът счита, че при създаването на списъка към § 5 от закона не
е ясен законовият критерий за включване в него на дадено дружество и липсата
на легално определение за “дружество от значение за национална сигурност”
позволява в списъка да се включват такива, за които е спорно дали са свързани с
националната сигурност.
Законодателят не е приел изрична дефиниция на понятието “национална
сигурност” по смисъла на приватизационния закон, но това е конституционен
термин и в хода на дискусията нямаше разногласия относно разбирането на
неговия смисъл и обхват. Липсата на изрично разписани конкретни критерии не
би трябвало да е пречка за правилното определяне на търговските дружества,
които действително имат отношение към националната сигурност, тъй като за
това могат да се ползват други актове, както и специализирана информация.
Съгласно Концепцията за националната сигурност на Република
България, приета с Решение на 38-то Народно събрание от 16.4.1998 г.,
националната сигурност има приоритет за Република България, а
икономическият фактор е решаваш за зашитата на националната сигурност.
Заплаха за националната сигурност има когато съществува опасност от
икономическа принуда за държавата, каквато хипотеза може да възникне при
приватизация на структуроопределящи за икономиката на страната
предприятия, на такива с национален или регионален монопол, както и на
предприетия от военно-промишления комплекс, каквито са дружествата,
посочени в списъка към закона.
3. Третото съображение на президента за връщане на закона е свързано с
неговата позиция срещу тенденцията за ограничаване на съдебния контрол
върху административни актове, определена като непрепоръчителна, тъй като се
нарушават основни конституционни принципи.
Този принципен въпрос беше поставен на сериозно обсъждане от
народните представители в работата по приемане на законопроекта, за да се
постигне преобладаващо мнение, че разпоредбата на § 6 от ЗРЩ ЗСПК е
конституционносъобразна. Основните аргументи за това становище се съдържат
в последователната практика на Конституционния съд, който се е произнасял
многократно във връзка с обсъждането на този въпрос по редица закони.
Основният конституционен текст, който има пряко отношение, е
разпоредбата на чл.120, ал.2, въвеждаща принципът на общата клауза за
обжалваемост на всички административни актове пред съдилищата, освен
изрично посочените със закон, която гласи:
“Чл. 120 (1) Съдилищата осъществяват контрол за законност на
актове и действия на административните органи.
(2) Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички
административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със
закон. ’’
Така самата Конституция, въвеждайки общото правило за обжалваемост,
е допуснала възможността със закон да се предвиди известно негово
ограничаване. По отношение на това дали в отделните закони законодателят
3

конституционносъобразно е въвел конкретни ограничения, е предмет на
преценка от Конституционния съд.
В мотивите си Президентът е цитирал конституционни дела, които могат
да бъдат използвани като илюстрация и на тезата, че предвидените ограничения
на съдебния контрол са напълно съобразени с практиката на Конституционния
съд.
На първо място може да се посочи решение на Конституционния съд
№ 13 от 1993 г. по к.д. 13/1993 г, което е образувано по искане за тълкуване на
ЧЛ.125, а.1.2 от Конституцията, във връзка с която е разгледана и разпоредбата
на ЧЛ.121), ал.2. В мотивите си съдът подробно изказва съображенията си
относно това, че съдебният контрол върху административните актове е
конститутивен елемент на правовата държава. Същевременно съдът приема, че
“съдебният контрол върху административните актове съгласно чл.120, ал.2 не
е всеобхватен... Нашата Конституция също е възприела ограничение в
приложението на общата клауза. Подлежат на контрол за законност всички
административни актове, освен изрично посочените от закона. Това ще са
такива актове, които поради особеното си съдържание и предмет ще бъдат
изключени чрез бъдеща законова уредба”.
По това конституционно дело съдията Любен Корнезов е изразил
особено мнение, в което конкретно в частта за обжалваемостта на
административните актове е изложил допълнително съдържателни и подробни
аргумент а, от които могат да се посочат много сполучливи цитати, напр.: “Ако
застанем на позицията, която прозира в решението на КС, че към настоящия
момент всички актове на Министерския съвет подлежат на съдебен контрол
от Върховния съд /ВС/, би си получил ефект, засягащ държавността, устоите
на гражданското общество и правата на гражданите. Да помислим
реалистично: ако всеки гражданин или юридическо лице има право да обжалва
пред ВС всички актове на МС и на министрите, практически ще се стигне до
блокиране на изпълнителната власт, до блокиране на управлението на
държавата, а оттам и до възможността за разрушаване на държавността...
Всяко Правителство има своите опоненти. Не е обективно възможно
правителствените актове да удовлетворяват всички виждания, идеи и
интереси на абсолютно всички граждани на държавата. Правителството
приема стотици свои актове и ако те могат да се отнесат до съдебната
власт от всеки гражданин и юридическо лице, ще се стигне до блокиране на
изпълнителната власт, която е също толкова независима, колкото и
съдебната, в рамките на своите, в рамките на своите компетенции.
Следователно, трябва да се намери баланс между защитата на
индивидуалните права и общодържавните интереси на обществото. Така ако
се застане на позицията, че абсолютно всички актове на МС подлежат на
контрол от ВС, това означава, че решението на МС да сезира КС може да
бъде обжалвано пред ВС и той да го отмени. Умишлено давам този пример, за
да се разбере правният абсурд на становището, че всички актове на
Министерския съвет подлежат на съдебен контрол от ВС. "
Значимо по обсъждания въпрос е Решение № 21 от 1995 г. по к.д.
№18/1995 г., което конституционно дело е образувано по искане на главния
прокурор за задължително тълкуване на чл.120, ал.2 от Конституцията на
Република България. В мотивите си съдът развива подробни съображения
основно I: изясняване на материалноправни и процесуалноправни предпоставки
за прилагане на общото правило на обжалваемост на административните актове.
4

в т.3 от мотивите съдът посочва, че “Изключването па даден административен
акт от кръга на съдебно обжалваемите актове може да стане само със закон
- ЧЛ.120, ал.2 in fine от Конституцията... Изключение се допуска само въз
основа на изрична законова разпоредба, но не и според вида на акта... За
прилагането на чл.120, ал.2 от Конституцията е необходимо и достатъчно
актът да е административен; да засяга граждани и/или юридически лица; да
не е изключен изрично със закон от кръга на съдебнообжалваемите актове. ”
По-нататък в т.4 съдът съобразява, че "Единствено законодателният орган
може чрeз закон да изключи определени административни актове от кръга на
съдебно обжалваемите актове. В разпоредбата на чл.120, ал.2 от КРБ не се
съдържат критерии, обуславящи изключението от вида на
административните актове... Това не означава, че законодателят не е
ограничен от Конституцията при изключване на определени административни
актове от съдебно обжалване. Той остава ограничен от общите
конституционни принципи - например не могат да бъдат изключени от
съдебно обжалване административни актове, които засягат основни
конституционни права. ”
В Решение № 8 от 1999 г. по к.д. № 4/1999 г. решавайки проблемът с
конституционосъобразността на текстове от предходния приватизационен закон
- ЗППДОбП (отм ), където е бил приет текст за изключване на съдебния контрол
върху всички административни актове на приватизиращите органи, съдът казва;
"Конституционният съд многократно се е произнасял за провомощието на
законодателя да изключва някои, изрично посочени със закон,
административни актове от общото правило за обжалване пред съд...
Преценката за тези предели предпоставя, че законодателят може да изключи
конкретен н вид административен акт, а не и всички актове на
административен орган или органи... Съдът намира, че конституционно
недопустимо е законодателят на основание чл. 120, ал. 2 от Конституцията
да изключи съдебното обжалвани не на “изрично посочени“ административни
актове, с на всички административни актове на широк кръг административни
органи. ”
Именно като се е съобразил с тези аргументи, в промените на ЗПСК
законодателят изрично, изчерпателно и ограничително е посочил органите и
техните административни актове, които не подлежат на обжалване пред съд.
Практиката на Конституционния съд с съобразена изцяло като не е допуснато
разширително тълкуване на чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Още повече,
законодателят ограничава не само видовете административни актове, но и
случаите когато те не подлежат на съдебен контрол. Те се отнасят единствено
за приватизационните процедури на дружествата, посочени в списъка -
приложение към закона. Така възможностите за прилагането на тези разпоредби
са умишлено ограничени от законодателя, въпреки че съобразно решението на
Конституционния съд не се изисква такова ограничаване.
В Решение № 2 от 2000 г. по к.д. № 2/2000 г., в мотивите, посветени на
ЧЛ.71 ДПК съдът казва: “Конституционният съд многократно е имал повод да
отбележи, че възможността, предоставена на Народното събрание с чл.120,
ал.2, е изключение и следва да се тълкува и прилага ограничително - когато са
налице достатъчно сериозни и основателни причини, когато изрично
конституционни ценности трябва да бъдат приоритетно защитени. ”
5

Такава именно ценност безспорно е националната сигурност. В тази
връзка също има практика на Конституционния съд, сред която може да се
цитират следните решения:
- Решение № 6 от 1996 г, по к.д. № 32/1996 г., в което съдът е приел, че
“Свободната стопанска инициатива може винаги да бъде ограничена и с оглед
защитата на други конституционни ценности - например суверенитета,
сигурността и независимостта на страната... ”
- Решение № 3 от 2002 г по к.д. №11/2002 г., в което като отчита
“голямото значение за демократичната и правова държава на въведеното с
действащата Конституция общо право за съдебен контрол за
законосъобразност на административните актове'' и че с изключването на
някои административни актове от обсега на съдебен контрол на основание
чл. 120, ал. 2 не трябва да се злоупотребява. Конституционният съд е стигнал до
извода, че изключението е предвидено само когато “друга по-важна, но изрично
конституционно прогласена ценност трябва да бъде приоритетно защитена”
пред конституционно признатите основни права и свободи на гражданите. Такава
ценност например е посочена в сферата на националната сигурност.”
В заключение отново може да се потвърди становището, че предлаганите
промени в Закона за приватизация и следприватизационен контрол са
съобразени изцяло с Конституцията на Република България, както и с
практиката на Конституционния съд.
4. Президентът счита за недопустимо да се ограничават правомощията
на прокуратурата, съобразно предвиденото в чл. 35е от закона отнемане на
възможността за протестиране на актове на Агенцията за приватизация и
Министерския съвет.
Комисията по икономическата политика счита, че предвиденото
ограничаване на прокуратурата за протестиране на посочените актове е пряко
свързано и произтича от изключването на обжалваемостта на тези актове пред
съд. Няма се предвид и не е възможно това ограничаване да има по-широк
ефект. Всички правомощия на прокуратурата, освен сезиране на съда в
посочените случаи, могат и трябва да бъдат упражнявани от нея без всякакви
ограничения от този закон.
Президентът възразява срещу § 6, който урежда заварените случаи, с
аргумента, че със закона се създава двойнствен стандарт.
Комисията по икономическата политика изразява мнение, че в
случаите, когато има висящи процедури на различен етап, законодателят следва
да прецени кои от тях да преуреди, като разпореди относимостга на новата
уредба към тях, както и кои са на такъв етап, че не е необходимо и обосновано
тяхното връщане. Приетият подход за това новият ред да не се разпростира в
случаите, когато вече има избран купувач не е прецедент, а е в синхрон с
последователната практика, която законодателят използва в случаите на
преуреждане на приватизационната материя. Например аналогичен е подходът в
§ 17, ал.1 от ПЗР на ЗПСК, който уреди голямата група на заварени висящи
процедури при отмяната на ЗППДООТ, където също се прие, че в случаите, при
които има избран купувач, процедурата за приватизация се приключва по реда
преди промяната. Този подход трябва да се подкрепя, когато е оправдан, тъй
като държи сметка и за правата на участниците в приватизационния процес. При
формулиране на § 6 от ЗИД ЗПСК както Министерският съвет, така и народните
6


представители са направили преценка и са приели, че не са налице проблеми с
националната сигурност в случаите, когато има избран купувач и са уточнени
всички основни условия и параметри на бъдещата сделка, както по отношение
на бъдещия собственик, така и относно други аспекти от дейността и/или
собствеността и др.п. моменти за приватизиращото се дружество.
(3. Последната критика на Президента е, че обсъжданият закон е
посрещнат с широко неодобрение в обществото.
Комисията по икономическата политика не приема това твърдение.
Самото понятие “широко неодобрение в обществото” не се основава на
представителни в това отношение данни и има по-скоро пропаганден характер.
Процесът на приватизация през целия период на съществуване е съпътстван с
противоречиви мнения, изразявани от различни представители на обществото. В
много сл'Д1аи се защитават полярни по съдържание тези, като водещи за това са
различни икономически, политически и други лични или групови интереси.
Често се тиражират аргументирани или не позиции, които напълно отричат
приватизацията у нас, начините, по които се осъществява тя и резултатите от
процеса като цяло или от отделни повече или по-малко популярни сделки и
купувачи. Като безспорно трябва да бъде отчитана обществената
чувствителност по темата, в работата си всички органи и институции трябва да
се стремят да решават проблемите по начин, който е оптимален за обществото,
както и да дават достатъчно информация и аргументи за приетите от тях
решения, към което се придържат и народните представители. Приемането на
ЗИД на ЗПСК е израз на стремежа на законодателя да защити обществото в
процеса на приватизация когато приватизиращите се дружества имат значение
за националната сигурност, която е безспорна конституционно прогласена и
обществено призната ценност.
В резултат на проведеното гласуване (13 “за” и 7 “против”). Комисията
по икономическата политика предлага на Народното събрание да приеме
повторно Закона за изменение и допълнение на Закона за приватизация и
следприватизационен контрол.
26 февруари 2003 г.