КОнсултативен съвет по законодателство

---

ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА
НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ
Проф. Огнян Герджиков
ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА
КОМИСИЯТА ПО ИКОНОМИЧЕСКА
ПОЛИТИКА
Доц. Валери Димитров



СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за държавните помощи, № 102-01-22 от 08.11.2001 г., внесен от Министерския съвет
На 12 декември 2001 г., на свое заседание Консултативният съвет по законодателството при Народното събрание, обсъди Законопроекта за държавните помощи, внесен от Министерския съвет. В резултат на станалите разисквания Консултативният съвет предлага следните по- важни бележки за подобряване на законопроекта.

I. ОБЩИ ПРЕПОРЪКИ
1. В законопроекта липсва определение на основното правно понятие, върху което е изграден: общото понятие за “държавна помощ”. В “Допълнителните разпоредби” са дадени дефиниции на видовете държавна помощ, но не и на родовото понятие. Съществуването на чл. 2 с предлаганото съдържание - забрана за държавна помощ не само не е в състояние да попълни тази празнота, но засилва потребността от ясна и възможно по-точна дефиниция на понятието “държавна помощ”.
Предлагаме като основа за обсъждане примерно следното определение: “Държавна помощ е предоставяне на парични или предметни средства от държавата, както и всяка друга материална подкрепа, които носят икономическа изгода на предприятия или физически лица при осъществяване на тяхната стопанска дейност.”
2. Тъй като законопроектът изхожда, и според нас, с основание от разбирането, че ще се прилага и за общинските помощи правилно би било това да се въздигне в изрично правило с примерно следната редакция като следваща алинея: “Този закон се прилага и за помощите, предоставени от общините, които съдържат признаците на помощта по предходната алинея.”.
3. В законопроекта би следвало да се определи и понятието “държавни ресурси”, с което си служи чл. 1, ал. 2; чл. 2 и др. от законопроекта. Това понятие сега не е изяснено по съдържание и обхват.
4. По отношение на обхвата специално внимание заслужава чл. 1, ал. 3 с претенцията си за изчерпателен каталог на областите, в които този закон не се прилага. В законовата уредба на други държави, които са в нашето положение, изключените области са много повече. Например чл. 3 от закона на Словения изброява 7 изключения. При това те са обособени в две групи: 1. Помощи, които са съвместими с целите на чл. 1 (shall be) и 2. Помощи, които могат да бъдат съвместими (may be compatible). В нашия проект тези елементи са дадени като изключения от забраната (чл. 3 и 4). При това в чл. 4 се предвижда “индивидуално освобождаване”. (Вж. изключенията от забраната в чл. 87 от Договора за ЕО - справочник стр. 4, т. 3.) Би могло още веднъж да се обмисли това ли са всички области, които с оглед на спецификата на нашата икономика не се обхващат от режима на този закон.
Макар и в друг аспект, отношение към обхвата на закона има и забранителният по предназначение чл. 2. Използваният термин “забрана на държавни помощи”, струва ни се, не е в духа на чл. 92 и 93 от Договора за учредяване на ЕО. Учредителите не налагат обща забрана върху държавните помощи, а “изграждат система, основана на принципа, че държавната помощ е несъвместима с Общия пазар, въпреки че приема, че предоставянето на държавна помощ може да бъде оправдано при извънредни обстоятелства. (Вж. Справочник, стр. 3, абз. 2.) Принципът на несъвместимост не достига до пълна забрана. Освен това противоречи на елементарната логика държавата да налага забрана на собствените си действия. Не е ясно дали забраната на помощ от държавата или несъвместимост! “под каквато и да е форма” обхваща и режима на данъчното кредитиране, данъчните облекчения, опрощаването на държавни вземания. Без да нарушава изискванията за лоялна конкуренция чрез разпоредбите на този закон държавата трябва да намери разумната мяра и за ефективна политика в областта на доходите на населението и намаляване на безработицата, осъществявана от Министерския съвет.
5. Споделяме изрично предвидената възможност за съдебен контрол от Върховния административен съд върху актовете на Комисията за защита на конкуренцията. В продължение на последните три години - от Решение № 22 на Конституционния съд от 1998 г. по к.д. № 18/98 г. до
този закон под влияние и на конституционната юрисдикция отношението към същността на актовете на КЗК и тяхната обжалваемост пред ВАС съществено се промени. Все пак трябва да се има предвид, че на практика този контрол в чл. 4, е изграден върху редица бланкетни понятия, които изискват сериозни тълкувателни усилия, за да се очертаят техните законови рамки и съдържание, само при условията на които може да се осъществява контрол за законосъобразност от ВАС върху тези индивидуални административни актове по смисъла на чл. 2 ЗАП, каквито по своята същност ще бъдат и решенията на КЗК за отпускането на тези помощи.
6. В систематично отношение се налага изводът, че съдържанието на законопроекта неоснователно, и на места нелогично, е разчленен в шест глави. Целесъобразно би било да се помисли за обединяване на материя със сходно или идентично съдържание, както и за по-добра систематика, с оглед логическата последователност на разглежданите въпроси. В този смисъл предлагаме:
Глава първа и глава втора - от чл. 1 до чл. 4, включително, да бъдат обединени в една глава - глава първа с наименование “Общи положения”. В тази глава ще бъде обхванат както предмета на законопроекта, така забраната за държавна помощ и изключенията от нея.
Глава втора да обедини сегашното съдържание на глава трета и четвърта, като вътрешно бъдат обособени два раздела, именно: Глава втора “Условия и ред за отпускане на държавна помощ”. Раздел I “Правомощия на Комисия за защита на конкуренцията”; Раздел II “Правомощия на министъра на финансите”.
Сегашната глава пета “Съществуваща държавна помощ” с член единствен - 23, предлагаме да отпадне изцяло, като съдържанието на чл. 23 премине в “Преходни и заключителни разпоредби” по съображения, изложени по-долу (вж. по-долу и № 39).
Сегашната глава шеста с наименование “Административнонаказателни разпоредби” да стане глава трета.
Всички други препоръки по систематизирането на отделни текстове са направени във втората част на становището.
II. КОНКРЕТНИ ПРЕПОРЪКИ
7. В чл. 1, ал. 1. Изразът “С този закон се уреждат” да се замени с израза “Този закон урежда”. Така ще се постигне директен изказ, избягване на възвратната форма и текстът става по-прецизен.
8. Изразът “свободната конкуренция” (в чл. 1, ал. 2, в чл. 2 и др.) предлагаме да се замени с израза “свободната стопанска инициатива и лоялната конкуренция”. Това са основополагащи принципи на българската икономика, установени в чл. 19, ал. 1 и 2 на Конституцията на Република България, чрез въвеждането на които още в чл. 1, се постигат две важни за закона цели: първо, по-точно се изразява философията на самия закон и конституционното основание за неговото издаване, и второ дава се възможност за отразяване в него на спецификата на националната ни икономика и изискванията за хармонизация на националното право с правото на ЕС рамки.
9. В чл. 1, ал. 2 след думите “на предприятия” предлагаме да се добавят думите: “и на физически лица”. Напълно възможно и допустимо е държавна помощ да бъде отпускана и на физически лица, което следва да се предвиди още в чл. 1 на законопроекта.
10. В чл. 1, ал. 2 предлагаме изразът “конкуренцията в страната не се засяга в значителна степен” да се замени с израза “не създава предпоставки за нелоялна конкуренция”. В сегашния си вид, с неопределеността на рамката, която цели да създаде, с невъзможността да се посочат измерителите на
въпросната се посочат измерителите на въпросната “значителна степен”, текстът, според нас, не е в състояние да допринесе за очертаване на предмета на закона, с оглед на неговия обхват. Терминът “нелоялна конкуренция” е конституционен (чл. 19, ал. 2 от Конституцията) и в случай на необходимост, би могъл да бъде тълкуван от Конституционния съд - казуално или нормативно.
11. В заглавието на чл. 3 - думите “със закона” да се заменят с думите “с лоялната конкуренция”. Въпросните помощи са преценени за съвместими с лоялната конкуренция по смисъла на чл. 19, ал. 2 от Конституцията и за това са уредени със закона като разрешени и изведени извън забраната помощи. Тъкмо тази законова уредба ги прави законосъобразни, т.е. съвместими със закона, но това е резултат, който не би бил възможен, ако въпросните помощи бяха несъвместими с лоялната конкуренция, което в случая е определящо.
12. В чл. 3 т. 1:
а) изразът “/за едно/”, заедно със скобите да падне, тъй като и без него текстът е достатъчно ясен. Целесъобразно е да се помисли за предотвратяване на практическата възможност един правен субект, учредил няколко предприятия под различна правно-организационна форма, да получи големи суми на това основание.
б) изразът “период 3 години” да се замени със “срок от 3 години”. Такава редакция е възприета в редица действащи закони, когато се установяват срокове, включително и на Конституцията - чл. 30, ал. 3, чл.
64, ал. 1, чл. 93, ал. 1 и др.
13. По чл. 3 предлагаме да се създаде нова т. 4 с примерно следното съдържание:
“4. Създават условия за балансирано развитие на отделни райони на страната”.
Чрез тази законова възможност, според нас, ще се създаде реална предпоставка за осъществяване на конституционно установеният ангажимент на държавата в чл. 20 от Конституцията. На закона в тази му част може и трябва да се гледа като на правен механизъм за реализация и на този конституционен императив, наред с принципа за свободната стопанска инициатива и лоялната конкуренция.
14. В чл. 3 предлагаме нова т. 5 с примерно следното съдържание:
“5. Представляват гаранции по експорта, определени от Междуведомствения съвет по експортно застраховане.”
По този начин в закона се включва сега съществуващото предоставяне на държавни средства за субвенция на експорта, съгласно чл. 7, ал. 1 от Закона за експортно застраховане.
15. По чл. 4, т. 4 думите “запазването на културното и историческото наследство” да се заменят с думите “опазването на националното историческо и културно наследство”. Така текстът се привежда в съответствие с чл. 23 на Конституцията.
16. По т. 5 изразът “разрешава” е неточен. Решението за отпускане на държавна помощ се взема от този, който разполага със средствата. Това е и в духа на чл. 88 ДЕС, според който Комисията (на ЕС) има задача да контролира отпускането на държавни помощи (Вж. Справочник стр. 1, абз. 5).
17. По чл. 6 предлагаме да се уредят по-подробно възможностите за въздействие на КЗК в случая на предварително уведомяване за изменение на вече предоставена помощ, предвиден тук. Не става ясно как КЗК ще предотврати възможността чрез такова изменение да се преодолеят
забранителните норми на този закон. Всички следващи процесуални и материални норми на закона се отнасят само до предоставянето на държавна помощ. Изменението на вече предоставена държавна помощ се споменава само тук и то като задължение за уведомяване, което в случая е необходимо, но ще бъде недостатъчно за постигане целите на закона, ако не бъде последвано от съответна правна уредба в следващите разпоредби на закона.
18. Предлагаме чл. 7, ал. 1 да придобие следната нова редакция:
“(1) Комисията може да освободи органи на централната изпълнителна власт, на местното самоуправление или на институции от задължението за уведомяване при отпускане на отделни видове или групи помощи за определен срок, когато те отговарят на изискванията по чл. 4.”
Така, според нас, текстът става по-ясен и съответен на наименованието на чл. 7.
19. По чл. 7, ал. 3. В систематично отношение предлагаме тя да бъде поставена непосредствено след ал. 1, като стане ал. 2, а сегашната ал. 2 да стане ал. 3.
20. В систематично отношение чл. 8 с наименованието си би трябвало да бъде непосредствено след чл. 5, като стане чл. 6. Ако бъде възприето това предложение следващите два текста - чл. 6 и чл. 7, ще станат чл. 7 и чл. 8.
21. Предвидената в чл. 9, ал. 1, т. 3 възможност за самосезиране на Комисията неоснователно, според нас, разширява правомощията й, което би могло да постави под съмнение нейната обективност. От друга страна, притежавайки трите най-съществени правомощия при реализацията на реда за определяне съвместимостта на държавните помощи с лоялната
конкуренция, КЗК се превръща в орган, чиято дейност на практика не винаги ще подлежи на съдебен контрол за законност от ВАС (вж. по-горе № 5). Ето защо, предлагаме за обсъждане две решения: а) т. 3 да отпадне. В този случай задължителна промяна трябва да претърпи и чл. 9, ал. 3, както и чл. 22, ал. 3, т. 1 да се заличи; б) Ако бъде запазено “самосезирането” от него да бъде изключено самосезирането за образуване на производството за отпускане на държавна помощ. Предвиденото самосезиране, би могло да бъде възприето за случаите на контрол, но не и за иницииране на производство за разрешаване за предоставяне на държавна помощ. В този смисъл предлагаме да се обсъди следната нова редакция на чл. 9, ал. 1, т. 3 със следното примерно съдържание:
“3. по собствена инициатива, с изключение на производството за отпускане на държавна помощ.”
22. В чл. 9, ал. 1, т. 9, думата “бенефициенти” се заменя с “бенефициери”. “Бенифициери” е коректният правнотехнически термин.
23. Предлагаме да се създаде нова т. 4 в чл. 10, ал. 1, с примерно следното съдържание:
“4. Писмени становища на евентуално засегнати от помощта стопански субекти.”
24. Предлагаме в чл. 10, ал. 2 изцяло да се заличи, като ненужна, а останалите алинеи съответно да се преномерират.
25. В чл. 10, ал. 3, в края преди думата “тайна” да се добавят думите “от закона”.
26. По чл. 10, ал. 4, изр. 2 след съюза “и” предлагаме да се добави “/или”. Така хипотезата е пълна и отчита както алтернативната, така и кумулативната даденост на двете разновидности на въпросната сложност, с които може да се мотивира продължаване на срок.
27. Обща бележка към чл. 10, ал. 5 и чл. 11, ал. 3 и 4 и др. В тези текстове, както и на други места в законопроекта, твърде свободно се употребяват различни понятия, като: “участници”, “страни в производството”, “заинтересовани лица”. Различната словоупотреба е наложителна само ако употребяваните термини са с различно съдържание като понятия. В противен случай терминологията следва да бъде уеднаквена. Ако се прецени за целесъобразно, използваното понятие би могло да бъде дефинирано в “Допълнителни разпоредби”.
28. В чл. 13, ал. 1, в края на текста, след думата “процедура” изречението би следвало да продължи, като се добави “и допустимостта на искането”.
29. Начинът, по който е редактиран чл. 13, ал. 4 създава впечатление, че изясняването на фактическата и правна страна трябва да стане на едно заседание. Това може да се мотивира убедително със съображения за бързина и ефективност. Би могло да се помисли за редакция, която не изключва в случай на нужда и второ заседание, преди произнасянето на комисията.
Последното изречение следва да претърпи редакционна промяна, като думите “на заседанието” се заменят с думите “на това заседание”.
30. В чл. 14 липсва законоустановен критерий за случаите, в които “не е необходимо проучване”.
31. В чл. 15, ал. 1, т. 5 думата “бележка” да се замени с “разпоредба”.
32. В чл. 16, ал. 2 след думата “изпълнение” изречението би следвало да продължи с израза “освен ако съдът постанови друго”. Макар това да е принципно положение, възпроизвеждането му тук ще облекчи правоприлагането.
Би могло да се помисли и за евентуална промяна, в смисъл: “Обжалването на решението спира неговото изпълнение.”. По този начин може да се предотврати необходимостта от последващо възстановяване на неправомерно отпусната помощ.
В систематично отношение чл. 16 би трябвало да следва сегашния чл. 17 и да предхожда чл. 19.
33. Текстът на чл. 17, ал. 1 е недостатъчно прецизен. Може би това се дължи на отсъствието на легално определение на основното за закона понятие “държавна помощ” (вж. по-горе № 1). Неточно се оказва и препращането към чл. 2, който определя коя помощ е забранена ех lege. Предлагаме текстът да се подобри, като след думите “по чл. 2” текстът да придобие следната редакция: "... тя мотивирано се произнася с решение, че не е налице държавна помощ и прекратява производството”.
34. В чл. 18, ал. 1 предлагаме:
а) след думата “предприятие”, се добавят думите “или физическо
лице”;
б) към двата предвидени тук случая - 1 и 2, следва да се добави и трети - 3, с влязло в сила решение на ВАС е отменено решение на комисията.
35. По чл. 18, ал. 2 предлагаме:
а) да се включи и помощта, която няма паричен характер и поради това не може да се начислява лихва. Ако помощта е била предметна и вече е изразходвана, трябва да се плати нейната равностойност, определена по надлежния ред.
б) моментът, от който започва да се изчислява лихвата. Този момент би следвало да бъде прецизиран. За тази цел предлагаме изразът “от деня на отпускането на помощта”, да се замени с израза “от деня, в който облагодетелствуваното предприятие или физическо лице е получило помощта или е могло ефективно да се ползва от нея”.
36. В систематично отношение съдържанието на чл. 16 - обжалването, би трябвало да бъде поставен преди чл. 19.
37. Предлагаме чл. 20, ал. 1 да придобие следната редакция:
“(1) Наблюдението и осигуряването на прозрачността на държавните помощи на национално, областно и общинско равнище се възлага на министъра на финансите. Той издава наредба за осъществяване на наблюдението и за осигуряване на прозрачността при отпускането и използването на държавните помощи.”
38. В чл. 22, ал. 1 след думите “се вписват” се добавя “решенията на Комисията за защита на конкуренцията, след влизането им в сила,” или “влезлите в сила решения на Комисията за защита на конкуренцията”.
39. В този си вид глава пета “Съществуваща държавна помощ” с единствен член - чл. 23, не се вписва в предмета на закона. Систематичното й място е в “Преходни и заключителни разпоредби”. (Вж. по-горе № 6.)
В случай, че законодателят има предвид въвеждането на текущ контрол и наблюдение върху “заварени” от този закон и отпуснати до неговото влизане в сила държавни помощи, уредбата би следвало да се постави в “Преходните и заключителни разпоредби” на закона.
40. Предлагаме в чл. 24, ал. 1 терминът “държавни органи и институции да се замени с “длъжностни лица”. Юридически неиздържано е налагането на санкции на държавни органи, защото в този случаи имуществените санкции се плащат от държавния бюджет и в крайна сметка не се санкционират длъжностните лица, които с виновното си поведение, са предизвикали съответната ситуация.
41. По чл. 25:
а) След думите “предоставили помощта” да се постави точка, а следващият текст изцяло да падне, като с това отпадне санкционирането на получателите на помощта.
По отношение на неоснователно полученото, съгласно чл. 17, ал. 2, т. 4 комисията вече е разпоредила възстановяването му и в този смисъл предоставената държавна помощ в нарушение на този закон е отнета. Това е достатъчно. Нарушител е не ползувателя, а предоставилият съответната помощ, за когото санкционирането е основателно и следва да остане.
б) След думите “имуществена санкция на” да се добавят думите “длъжностни лица към”. Едновременно с това заслужава внимание евентуалната корекция в размера на предвидената глоба, който в сегашния си вид е твърде висок и крие вероятността да се окаже неприлагана, или несъбираема. Предлагаме да се помисли за по-реалистичен размер, като например размер от 200 до 2000 лв.
42. В “Допълнителните разпоредби” за понятието “предприятие”
предлагаме да се препрати към § 1, т. 1ДР на ЗЗК.
43. Внимателно да се съпостави съдържанието на § 1, т. 2 “Схема за помощ” и нейното определение от ДР на законопроекта, и т. 3 “Индивидуална помощ”, тъй като в сегашния си вид внасят недоразумение във връзка с дефиницията “индивидуална помощ”. По този
въпрос споделяме предложението на Комисията по европейска интеграция, изразено в нейното становище, вх.№ 153-18-20 от 26.11.2001г.
44. В § 1, т. 6 се дефинира понятието “отраслова помощ”. Тъй като предходните т. 4 и т. 5 определят две от трите понятия, употребени в чл. 9, ал. 2, т. 5, логично е т. 6 да определи третото и да се означи словесно като “секторна помощ”, за да отграничи от понятията за отрасли по статистическата им класификация и тяхната употреба в други закони (например чл. 51, 516 КТ и др.
В определението на секторна помощ е достатъчно да се посочи, че тя се отпуска за подпомагане и насърчаване на някои важни и чувствителни за националната икономика сектори, за които се прилагат специфични правила за държавни помощи.
45. Предлагаме в ДР да се включи нова т. 7 или т. 8 с възприетата вече в други закони дефиниция на понятието “повторно нарушение”, а именно: “Повторно е нарушението, извършено в едногодишен срок от влизане в сила на наказателното постановление, с което нарушителят е наказан за нарушение от същия вид.”.
46. По § 2 от “Преходните и заключителните разпоредби”
предлагаме думите “следва да уведомят” да отпаднат и се заменят с думата “уведомяват”.
С това си съдържание § 2 сполучливо и на подходящо систематично място урежда случаите на заварена съществуваща помощ, която е забранена съгласно чл. 2. Би могло да се помисли дали предвиденият тук срок “срок от 3 месеца” е реалистичен, за да се окаже достатъчен за привеждането на въпросните помощи в съответствие със закона или следва да се удължи евентуално на 6 месеца.
47. Предлагаме между § 4 и § 5 да се предвиди текст за изменение и допълнение на Закона за държавния вътрешен финансов контрол (обн., ДВ, бр. 92 от 2000 г.), с оглед правомощията на Агенцията за Държавен вътрешен финансов контрол, установен с чл. 18, ал. 3 на настоящия законопроект.
48. Предлагаме след § 6 да се създаде нов параграф със следното съдържание:
“Министърът на финансите издава наредба по приложението на глава четвърта от законопроекта, респективно, глава втора, раздел II от предлагания от Съвета вариант на структура на законопроекта.