Консултативен съвет по законодателството
СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за изменение и допълнение на
Закона за туризма, № 302-01-53/21.10.2003 г., внесен от Министерския съвет

---

СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за изменение и допълнение на
Закона за туризма, № 302-01-53/21.10.2003 г., внесен от Министерския съвет
На свое заседание на 19 ноември 2003 г. Консултативният съвет по законодателството обсъди Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за туризма, внесен от Министерския съвет и прави следните предложения за неговото подобряване.

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. Със законопроекта се предвижда създаването на Агенция по туризъм, която да поеме както функциите на настоящата Изпълнителна агенция за национална туристическа реклама и информация към министъра на икономиката, така и редица други функции (както се посочва в мотивите). От текста на законопроекта не става ясно дали новата Агенция по туризъм ще е изпълнителна агенция по смисъла на чл. 19, ал. 4, т. 3 от Закона за администрацията (ЗАдм) или е замислена като “държавна институция, създадена със закон, която има функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт” по смисъла на чл. 19, ал. 4, т. 4 ЗАдм. Очевидно не става дума за държавна агенция (щом § 8 ЗИДЗТур, респ. новият чл. 9, експлицитно предвижда, че агенцията ще е към министъра на икономиката); от друга страна, изпълнителните агенции се създават с ПМС (чл. 54, ал. 2 ЗАдм), а не със закон, както в случая. Това би имало значение с оглед правилното тълкуване и прилагане на закона, а също и с оглед правоприемството между настоящата Изпълнителна агенция за туристическа реклама и информация и новосъздаваната Агенция по туризъм. Ето защо, препоръчително е да се внесе яснота относно правното положение и йерархическото място на предвижданата със законопроекта Агенция по туризма от гледна точка на чл. 19, ал. 4 ЗАдм.
2. В целия законопроект терминологично изразът “качество в туризма” се заменя с “качество на туристическия продукт”. А с “качеството на туристическия продукт” се дефинират в голяма степен функциите и правомощията на органите по този закон. Тъй като не е достатъчно ясно какво се има предвид с този обобщаващ термин, препоръчително е той да бъде или дефиниран (доколкото това е възможно и уместно) или да се преосмисли формулировката на съответните текстове. Същото важи и за термините “диверсификация на туристическия продукт”, “стандарти и критерии за качеството на
2

туристическия продукт”, за които не е сигурно какъв точно смисъл и съдържание се влага в тях.
II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
3. По § 1.
Както изглежда, съставителите на законопроекта искат да поставят ударението върху качеството на туристическия продукт. И според нас това е оправдано. Тъкмо затова то трябва да бъде определено. Да се обмисли не е ли по-добре да се говори за “качеството на туристическите дейности” като нещо по-общо от качеството на туристическия продукт. От друга страна, изключването на контрола върху туристическите дейности не е в интерес на потребителите.
4. По § 4 и 8:
Дефинирането и изброяването на правомощията на министъра на икономиката и на Агенцията по туризъм: е направено с формулировки, които са декларативни в голямата си част и не носят конкретно съдържание или пък носят такова съдържание, което прави разпоредбата неприложима.
Предлагаме по-голямата част от разпоредбите да се съкратят и да се формулират по-конкретно.
Изразът “компетентните ведомства” да се замени с “органи на изпълнителната власт” в съответствие със ЗАдм.
5. По § 4.
В чл. 5 думата “определя” да се замени с думата “провежда”. Държавната политика в случая се определя от други органи (Народно събрание, Правителство), а не от отделен министър. Сегашният текст не е чист и от гледна точка на конституционност (вж. чл. 105, ал. 1 от Конституцията). Щом като чл. 105, ал. 1 Конст. възлага на Министерския съвет да “ръководи и осъществява вътрешната ... политика на страната”,
3

едва ли би било конституционосъобразно на отделен министър със закон да се възлага определянето на държавната политика в определен сектор от държавната политика. “Определянето” на политиката е по-висша държавническа дейност от нейното “осъществяване”.
6. По § 4, чл. 5:
Точка 2 е несполучлива, тъй като в този общ смисъл само Министерският съвет има правомощия да координира министерствата и ведомствата.
Предлагаме т. 2 или да отпадне или да се добави изразът “в областта на туризма”.
В т. 3 думата “утвърждава” да се замени с думата “издава” (вж. чл. 115 от Конституцията). Да се помисли не е ли по-точно предвиденият правилник да бъде за устройството и дейността на Експертната комисия, вместо сегашното му наименование.
В т. 3 министър издава правилник за орган, чийто статус не е достатъчно ясен - по смисъла на законопроекта този орган се създава към изпълнителния директор на Агенцията по туризъм.
Относно съдържанието на този правилник (за състава на ЕКЛК): възниква противоречие с начина на определянето на състава и назначаването така, както е предвидено в чл. 9а, ал. 2 и 3. Освен това текстът повтаря разпоредбата на чл. 9а, ал. 4.
В т. 6 и 7 не е ясно понятието “стандарти и критерии за качеството на туристическия продукт” и как точно министърът ще ги определи.
В т. 10 какво се има предвид под “държавна политика по отношение на обучението и повишаването на квалификацията на кадрите в туризма”, дали висшето образование, или последваща квалификация и преквалификация и как ще се провежда държавната политика?
Комисията по търговия и защита на потребителите е орган към министъра на икономиката. Изричното й споменаване в т. 12 на този
4

закон за контрол по отношение на “предоставените й по този закон правомощия”, е излишно.
В т. 15 коя инфраструктура се има предвид и как министърът на икономиката ще съдейства за нейното изграждане и поддържане.
В т. 16 да се посочи, че става дума все пак за областта на туризма. Така, както сега е редактиран, текстът има място повече в един закон за здравето.
7. По § 8, чл. 9:
Систематическото място на ал. 3, 4 и 5 е след ал. 1 и едва след това да се изброят правомощията на агенцията.
В ал. 2, т. 1 се нуждае от редакционно подобрение. Получава се, че Агенцията осигурява организацията ... на лицата. Подобна редакция е несполучлива.
Предлагаме т. 1 да придобие примерно следната редакция:
“1. осигурява организацията на административното обслужване за издаването на лиценз и за определяне на категория на туристическите обекти по чл. 3, ал. 3, т. 1, 2, 3 и 5;”
В т. 2 изразът “нормативната уредба” предлагаме да отпадне.
В т. 3 би било уместно изискването за “взаимодействие с туристическите сдружения” да бъде изведено в отделна алинея и да се отнася до всички функции на Агенцията по туризма.
Вместо “диверсификация” да се употреби подходяща българска дума, евентуално “разнообразие”. Освен това не е ясно кой определя политиката по диверсификацията на продукта.
Препоръчително е т. 5 и 6 да се обединят, тъй като и двете се отнасят за националната реклама..
За т. 7 вж. бележката по § 4, чл. 5, т. 6.
По т. 8 възниква въпросът дали това правомощие на Агенцията е практически приложимо.
В т. 9 не е ясно как ще се извършва това съдействие.
5

В т. 12 е желателно предвидената в тази точка дейност да се свърже с точките, които уреждат годишната програма за национална реклама.
В т. 13 изразът “включително по програми и проекти, финансирани от ЕС и от други международни организации” предлагаме да отпадне. Ако зад него стои друга идея, предлагаме тя да се формулира по-ясно.
В ал. 3 относно финансирането на Агенцията се поставя въпросът, какво се има предвид под “приходи от собствена дейност”, след като законът не предвижда такава дейност.
8. По § 9:
Принципно се поставя въпросът, защо е необходимо създаването на органи по туризма на три нива: министър, агенция по туризъм (респ. изпълнителен директор) и Експертна комисия по лицензиране и категоризиране? Какъв ще е статутът на този орган - с представители на министерството и на национално представените туристически сдружения, чиито функции в крайна сметка ще са само да прави предложения пред министъра за издаване на лицензи и категории? Възниква и въпросът: това не е ли неоправдано усложняване на управленската дейност на туризма?
Правилата за назначаване на ЕКЛК (ал. 2 и 3) не са ясни: от една страна, членовете се назначават от изпълнителния директор на АТ след съгласуване с МИ. Същевременно предложенията се правят от ръководителите на ведомствата. По ал. 2 членовете се излъчват от Министерство на икономиката и от АТ. Пита се това две ведомства ли са и дали министърът на икономиката ще трябва да прави предложение до изпълнителния директор на АТ, а след това като министър да съгласува състава?
Думата “оправомощено” предлагаме да се замени с думата “определено”.
В ал. 3 думата “съгласувано” да се замени с думите “след вземане мнението на”.
6

9. В § 10, чл. 10:
В ал. 2, т. 1 доколкото става дума за общинските програми, се поставя въпросът дали общините ще следва да изграждат и поддържат и инфраструктурата, която е извън населените места и се отнася към сферата на дейност на МРРБ?
Предлагаме изразът “мероприятия за” да се замени с “дейности по”.
В ал. 3, т. 2 думите “с равни квоти” може да предизвикат множество проблеми, тъй като примерно изброените в законовия текст организации може да са няколко, някои от тях трудно могат да бъдат определени или идентифицирани като попадащи под тази норма. Освен това не става ясно всички ли съществуващи организации на територията на общината ще имат равни квоти, или квотният принцип ще се прилага по отношение на типовете организации?
10. В § 15, чл. 17, ал. 1 предлагаме думата “оправомощено” да се замени с думата “определено”.
11. По § 20, чл. 24:
В ал. 1 смятаме, че се разширява неоправдано лицензионният режим. Защо трябва например да бъдат лицензирани и аниматорите? Лицензирането на широк кръг от лица в областта на туризма отива в крайност, която противоречи на закрепените принципи в Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност
Друг аргумент в подкрепа на възраженията против лицензирането на тези категории дейности и лица са и значителните неясноти, които биха произтекли от това. Така например лицензните на екскурзоводите дали ще се ограничават до определена географска територия или до определен език; как ще се отрази това на тяхното правно положение - дали те ще могат занапред да бъдат назначавани по трудов договор, ще бъдат лица със свободни професии или пък ще могат да се регистрират като търговци?
7

В новата ал. 2 думите “Условията и” трябва да отпаднат. Условията вече са определени в предходни текстове. Ако е необходимо да се добавят нови условия, това трябва да стане в закона, а не в наредбата.
12. По § 27, чл. 42: нужно е редакционно подобрение. Думите “в 14-дневен срок от сключването му” трябва да се добавят по-напред в текста на ал. 4, например след думата “уведомява”.
13. По § 30:
По принцип възприемаме положително въвеждането на задължително застраховане на отговорността на лица, които извършват дейности, при които може да бъдат причинени вреди на множество хора. Това съответства на концепцията на закона за подчертана защита на потребителите на туристическия продукт.
Тълкуването на тази нова разпоредба във връзка със Закона за застраховането показва, че става дума за задължителната застраховка “Обща гражданска отговорност”, доколкото не са предвидени други специални задължителни застраховки.
Предлагаме да се обмисли идеята да се въведе общо правило за обективна отговорност на лицата, които експлоатират търговски обекти, за всички вреди, причинени в обекта. Действащото ни материално право свързва общата гражданска отговорност и респективно задължителната застраховка “Гражданска отговорност” с отговорността за вреди, причинени виновно при непозволено увреждане. Когато едно лице упражнява дейност като хотелиер например, то не следва да може да се дезинтересира и съответно да се освободи от отговорност за всичко онова, което може да се случи на неговия гост по време на пребиваването му в хотела, като отговаря само за собственото си виновно поведение. Първообразът на тази отговорност се намира в римското право и въвеждането й с изрична разпоредба би обогатило съвременното ни гражданско право,от една страна, и, от друга - би довело до по пълно
8

защитаване на интересите на туриста-потребител, би създало нов юридически стимул у лицето, което предоставя туристическата услуга да осигури необезпокояваното пребиваване на потребителя от всякакви фактори.
Предлагаме също така да се обмисли и идеята, с това изменение на ЗТур да се въведат подобни застраховки на всички лица, от чиято или при чиято дейност има риск да бъдат причинени вреди - напр. спасители, планински водачи и пр. с цел да се избегне евентуално последващо изменение на закона в тази посока.
14. По § 31, чл. 50:
Сегашната ал. 1 трябва да се синхронизира с новите ал. 7 и 8, тъй като в нея не са посочени новите обекти, подлежащи на категоризация, изброени в новите алинеи
В ал. 2 изразът “или упълномощено от него лице” предлагаме да отпадне.
В ал. 7 и 8 относно въвеждането на категоризиране на плажовете и на ски-пистите не е ясно какво категоризиране се има предвид. В мотивите на законопроекта се казва, че то няма да е със звезди.
Категоризирането на хотели и ресторанти се отнася за определен период и за определен субект - собственик, респ. извършващ дейността. А при плажове и ски-писти категоризирането може да стане по-скоро чрез обекта (поне докато не е предвиден критерий чрез кой субект би било възможно категоризиране).
От двата текста не е ясно дали става дума за категоризиране на плажовете по чистота или по други критерии, или на ски-пистите - по трудност (в цветове) или по други критерии като например природни дадености (надморска височина, атмосферно налягане, кислородно съдържание на въздуха и др.под. Това следва да бъде посочено в закона. Уместно е създаването на разпоредба, подобна на чл. 50, ал. 4, която определя основните критерии за категоризирането.
9

Целесъобразно е да се предвиди също, какви ще са последиците от категоризирането на плажовете и ски-пистите.
Понятието “плаж” би трябвало да бъде пояснено - дали в него ще се включват и плажовете около басейни и изкуствени езера или само морската плажна ивица.
В ал. 7 и 8 думите “съвместно с” да се заменят със съюза “и”.
Текстът на ал. 9 е уместно се раздели, като в една алинея се визират неподлежащите поради спецификата им обекти за хранене и развлечения, а в друга алинея тези, които са с предвидения от закона незначителен капацитет.
15. По § 32, чл. 52, промяната в ал. 3, е основателна и е в съответствие с разпоредбата на чл. 50, ал. 2. В чл. 53, ал. 1, т. 2 обаче продължава да стои собственикът, а не извършващото дейността лице като оправомощено да иска прекратяването. Пропуск ли е, или съзнателно е целено това?
16. По § 38, чл. 61:
В ал. 1, б. “з” не е ясно защо се заличава думата “издаване”. Тъй като и издаването трябва да може да се обжалва.
В б. “о” думите “застрахователния договор” да се заменят със “застрахователната полица”.
17. По § 42, чл. 64а:
Текстът неоправдано е изразен в теоретична форма (видове контрол и пр.). Според нас е за предпочитане ал. 1 да отпадне, а ал. 2 и 3 да се прередактират, като в тях се посочи в какво по-конкретно се състоят контролните действия. По този начин разпоредбата ще придобие по-ясно изразено нормативно съдържание.
Наред с това едва ли е уместно да се формулират по еднакъв начин контролните правомощия на изпълнителния директор на Агенцията по туризъм и на председателя на Комисията по търговия и защита на
10

потребителите (КТЗП). Така се получава, че два органа към министъра на икономиката трябва да контролират туристическите дейности, което може да доведе до противоречия при упражняване на правомощията им и до създаване на противоречива практика при упражняването на контрола от тези органи.
От друга страна, КТЗП е “надведомствен” орган и възниква въпросът доколко е уместно да се регламентират нейни правомощия в този закон. Нейните правомощия се регламентират от общия Закон за защита на потребителите и правилата за търговия.
1. По § 42, чл. 646:
Предлагаме ал. 1 да отпадне, а в ал. 2 и 3 да отпаднат думите “Председателят на”. Контролът в случая се осъществява от Комисията по търговия и защита на потребителите. Контролният орган е Комисията, като колективен орган. Председателят й сам не е административен орган. Според вътрешната организация на Комисията контролна дейност се извършва оперативно от нейните структури. Такава е уредбата според Устройствения правилник на Комисията.
И в чл. 646 трябва да се изостави теоретичната форма за текущ и последващ контрол, като се посочат конкретните контролни действия.
В ал. 4, т. 4 думата “налага” да се замени с думата “прилага”, а след думата “мерки” да се добави думата “налага”.
2. По § 43, чл. 65, ал. 3 и 4.
Текстът на двете алинеи трябва да отпадне по съображенията, изложени по-горе към чл. 646: Комисията не трябва да бъде измествана от председателя й.
3. По § 45, чл. 70а:
Текстът да се прередактира, за да се разшири кръгът на адресатите му, с което ще се отрази реалната възможност туристически агенти да бъдат както юридически лица, така и еднолични търговци.
11

Предлагаме чл. 70а да придобие следната редакция:
“Чл. 70а. Туристически агент - юридическо лице или едноличен търговец, който издаде ...(по досегашния текст).
Допълнителни разпоредби:
21. По § 48, т. 17, б. “б” текстът не е ясно формулиран, акцентът неоправдано е поставен само върху броя туристически обекти, в които членовете на едно сдружение извършват туристическа дейност, без да се държи сметка за тяхната големина, относителна значимост, вид и пр.
Преходни и заключителни разпоредби:
22. По § 50:
Новата агенция се създава с този закон (§ 8), а преобразуването се постановява в § 50, ал. 1. При това положение не е необходимо предвиденото в § 50, ал. 3 постановление на Министерския съвет за преобразуване, тъй като това следва ех lege. Нужно е да се приеме само Устройствен правилник на новата агенция.
23. По § 51, 52, 53 и 54:
Сроковете са неоснователно удължени, което може да затрудни прилагането на закона и, според нас, неоправдано отлага във времето неговото действие. При това те не са съобразени с чл. 45, ал. 1 от Указа за прилагане на Закона за нормативните актове (ДВ, бр. 39 от 21 май 1974
г.).
24. По § 54 и 55:
Член 46а не съдържа ал. 3! Да се уточни за кой текст става дума.