Консултативен съвет по законодателството
СТАНОВИЩЕ
Относно: Законопроекта за изменение и допълнение на
Закона за малките и средните предприятия,
№ 302-01-67/06.11.2003 г., внесен от
Министерския съвет

---

СТАНОВИЩЕ
Относно: Законопроекта за изменение и допълнение на
Закона за малките и средните предприятия,
№ 302-01-67/06.11.2003 г., внесен от
Министерския съвет
На свое заседание на 4 февруари 2004 г. Консултативният
съвет по законодателството обсъди Законопроекта за изменение
и допълнение на Закона за малките и средните предприятия, внесен от Министерския съвет и прави следните предложения за
подобряването му.

I. ; ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. Не споделяме утвърждаващата се в последната година
законодателна практика да се изменят заглавията на действащи
закони и по този начин да се разширява съществено обхвата на
закона и променя неговото съдържание и философия. Това води
до “многобройни и важни” изменения, които съгласно чл. 11 ЗНА
налагат приемането на цялостен нов закон. Този подход беше
приложен при изменението на Закона за чуждестранните
инвестиции. Той се използва и при обсъждания законопроект. По
изложените съображения този подход не може да бъде
подкрепен.
2. Според нас, икономически и социално е оправдано да
продължи законовата подкрепа на малките и средни предприятия
и да се приеме цялостен нов Закон за предприемачеството.
3. Законопроектът трябва в по-голяма степен да се съобрази
и с изискванията на Закона за държавните помощи. В основната си
част насърчаването включва и финансиране на бизнеса под
формата на парични помощи и в този смисъл законопроектът
трябва по категоричен начин да предвиди спазването на
разпоредбите на ЗДП при насърчаването на предприемачеството и
подпомагането на малките и средните предприятия.
4. В мотивите на законопроекта вносителят се позовава на
Препоръка 96/280/ ЕС. Тази препоръка се отнася до правилата за
дефиниране на малкия и средния бизнес. Но тази препоръка е вече
остаряла, тъй като от 01.01.2005 г. влиза в сила друга нова
Препоръка № 2003/361/ ЕС. Тази нова Препоръка не е взета
предвид в законопроекта. Препоръчително е това да бъде
направено между първото и второто гласуване, защото
2

обсъжданият законопроект ще бъде приет и ще действа, когато ще
се прилага Препоръка 2003/361/ ЕС.
5. С отмяната на §7 от ПЗР се отменя и Правилникът за
прилагането на закона, а се предвижда приемането на Наредба
за възлагане на дейностите по чл. 6, ал.1, т. 4-7, Устройствен
правилник на Агенцията, Правилник на министъра на
икономиката за състава и организацията на работата на
Консултативния съвет и др. Предлагаме да се обсъди
възможността всички тези актове да бъдат “обединени” в общ
правилник за прилагане на закона.
6. В законопроекта никъде не се споменават изрично
занаятите, макар че дефиницията на малките и средните
предприятия обхваща и тази дейност. А те се нуждаят от
подпомагане. В чл. 1 от Препоръка 2003/361/ ЕС, която ще влезе в
сила от 2005 г. и ще замени сега действащата Препоръка
96/280/ЕС, е дадено определение на “предприятие”, което изрично
включва “самонаети лица и семеен бизнес, заети в занаятите и
други дейности”.
7. Неясна е уредбата за възлагане на дейности на
обществени организации. Имали са предвид възлагане на
държавни функции или възлагане на дейности чрез договори?
Необходимо е това да се изясни, защото според мотивите на
Решение № 10 от 1994 г. на Конституционния съд за възлагане на
държавни функции на гражданско сдружение се изисква неговото
съгласие.
8. Законопроектът остро се нуждае от редакционно
подобряване. В него се срещат чуждици, непрецизни дефиниции и
з

неопределеност на някои понятия, което противоречи на чл. 36
УПЗНА.
Ето няколко примера:
- срещат се редица неясни и бланкетни изрази като:
"координира", "разработва"; употребяват с множество чуждици като
"експорт" вместо "износ", "донорски" вместо "дарителски", говори
се за “инкубатори”, “промоции”, “имидж” и др. под. журналистически
изрази, които не са възприети в българския юридически език;
- дефиницията на "институционален инвеститор" е излишна,
тъй като тя вече законодателно е уредена в ЗППЦК;
- понятието "неправителствена организация" е възприето
буквално от международноправните актове. Легалният юридически
израз по нашето вътрешно законодателство е “юридическо лице с
нестопанска цел”.
9. На няколко места законопроектът делегира уредбата на
важни въпроси на подзаконови нормативни актове, което не е в
съответствие с изискванията на ЗНА.
Ето няколко примера:
- Правилникът за организация и работа на Консултативния
съвет за насърчаване на предприемачеството би трябвало да се
приеме от Министерския съвет, а не от министъра на икономиката,
тъй като този съвет е междуведомствен орган и неговата правна
уредба не може да се установява само от един ведомствен
министър;
- на изпълнителния директор на Агенцията за насърчаване на
предприемачеството се предоставя правомощието да определя
реда за административно обслужване, но без да е посочено с какъв
акт трябва да стане това. Това е пример на недопустимо
принизяване на нормотворческа компетентност до равнището на
4

ръководител на една изпълнителна агенция, което не
съответствува на чл. 114 и 115 КРБ.
10. В законопроекта се съдържат разпоредби, които
предоставят прекалено голяма оперативна самостоятелност на
органите на изпълнителната власт. Това създава опасност от
непрозрачност и субективизъм при вземане на решения. Не е
предвиден и механизъм за контрол. Редно е да се предвиди
съдебен контрол за всички актовете на администрацията, с които
се прилагат мерките за насърчаване на бизнеса. *
Така например:
- законопроектът допуска възлагане на част от дейностите по
чл. 6, ал. 1 на трети лица, срещу предоставяне на бюджетно
финансиране. Предвижда се правилата за това да се уредят в
специална наредба, издавана от министъра на икономиката. Това е
предпоставка за пряко нарушение на ЗОП, тъй като всички тези
дейности попадат в обхвата на чл. 3 ЗОП;
- в законопроекта липсва механизъм и точни критерии, по
които ще се осъществява финансирането на малките и средни
предприятия. Като че ли финансирането е оставено на свободното
усмотрение на администрацията без да има ясни правила как
точно ще се извършва, няма и предвиден механизъм за контрол;
законопроектът предоставя на администрацията
възможността да определя приоритетите на насърчаването, като
се отказва от законодателното им определяне с отмяната на чл.
14. Правилно би било приоритетите на насърчаването да се
определят в закона.
5

II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
11. По § 1:
Предложената промяна на наименованието на закона не е
сполучлива (вж. по-горе № 1). От друга страна, цитираните
Препоръки на ЕС уреждат малките и средните предприятия (вж. по-
горе № 4).
Предлагаме да остане старото наименование.
12. По § 2, чл. 1:
В законодателството се използуват понятия като "стопанска
дейност", "търговска дейност", но не и “предприемачество”, а с
предлагания законопроект това понятие - предприемачеството, се
превръща в ключово за новата правна уредба, без да се определя
неговото съдържание.
13. В § 3, чл. 2, т. 1 се нуждае от редакционно подобряване.
Предлагаме думата "среда" да се замени с "условия". Не е ясно
какво означава "институционална, нормативна и финансова среда".
Предлагаме да се замени с “институционална рамка, нормативна
уредба и финансови условия”.
В т. 2 думата "експорт" да се замени с "износ".
14. В § 4, чл. 3 се предлага увеличение с около 10 пъти на
максималния праг на сумите на годишния оборот и балансовата
стойност на активите. По наше мнение, не е препоръчително
механично да се възприемат тези цифри от препоръките на ЕС. И
двете препоръки на ЕС въвеждат само максимален праг. Всяка
държава е свободна да определя конкретните цифри сама.
От друга страна, пропуснато е едно съществено изискване на
Препоръката (§ 4), че при изчисляване на праговете за
числеността на персонала, годишният оборот или балансовата
6

стойност следва да се отчитат данните не само на конкретното
предприятие, но и на онези, в които то (конкретното предприятие)
притежава 25% или повече от капитала или от броя на гласовете.
Това е важно, за да се избегнат спекулации, каквито в нашата
действителност са твърде вероятни.
В ал. 5 да се посочи къде и пред кого се представят
писмените декларации.
15. По § 5, чл. 4:
Неоправдано е отпадането на чл. 4. Това досега е била една
бариера. Известно е, че тези икономически сфери са чувствителни.
В тях по принцип печалбата е бърза и не се изискват големи
инвестиции. Така се създава възможност спекулативният капитал
да получи достъп до финансовите помощи от ЕС. По принцип
целта на насърчаването е да бъде подпомогнато производството,
т.е. “реалния сектор”, създаващ продукт, който може да бъде
изнесен.
От друга страна, с отмяната на чл. 4 от категорията на
малките и средните предприятия, се изключват фондовите борси и
инвестиционните дружества, както и предприятия, които извършват
по занятие банкови и застрахователни сделки, сделки с ценни
книжа, организирането на хазартни игри или производство и
търговия с вино и спиртни напитки. Отмяната означава, че ще се
насърчават тези дейности и по-специално последните две. Според
нас, това е неоправдано.
16. По§ 6:
Предложеното наименование на Глава втора не е
сполучливо и предлагаме да стане: "Органи за насърчаване на
предприемачеството".
7

17. По § 7, чл. 5:
Предлагаме Глава втора да започне с текст, който изброява
кои са органите за насърчаване на предприемачеството.
Предлагаме ал.1 да придобие следната редакция:
"(1) Държавните органи за насърчаване на
предприемачеството са: министърът на икономиката,
Консултативният съвет за насърчаване на предприемачеството и
Агенцията за насърчаване на предприемачеството.”
Министърът на икономиката не може да “ръководи,
координира и контролира държавната политика”. Съгласно чл. 105
от Конституцията “ръководството” е функция на Министерския
съвет. Освен това, политика не може да се контролира.
Контролират се дейности, прилагане на закон и др. под.
Предлагаме Министерският съвет да ръководи държавната
политика, а министърът - да координира и контролира
изпълнението на решенията на Министерския съвет -
Националната стратегия за насърчаване на предприемачеството
и годишните програми по нейното прилагане. Изразено беше и
становище, че Министерският съвет трябва да приема
стратегията, а министърът - програми за реализирането й.
Предлагаме ал. 1 и 2 от законопроекта да се обединят. Така
ще се избегне повторението.
Предлагаме ал. 3 и 4 да придобият следната редакция:
“(3) Министърът на икономиката изготвя национална
стратегия и годишни програми, които се приемат с решение на
Министерския съвет.”
(4) Министърът на икономиката изготвя годишен доклад, в
който анализира състоянието и развитието на
предприемачеството. Докладът се приема с решение на
Министерския съвет.”
8

Предлагаме ал. 5 да отпадне като самостоятелна алинея, а
съдържанието й да допълни ал. 1 на чл. 6.
Освен това, думата “изпълнява” да се замени с
“осъществява”. Изпълнява се план, а политика се осъществява или
провежда.
В ал.7 е неоправдано тези дейности да се възлагат само на
“неправителствени организации”, или по-точно на “юридически
лица с нестопанска цел”. Предлагаме да се добавят и другите
юридически лица, като търговски дружества, кооперации, а така
също и едноличните търговци.
Освен това, изразът “по чл. 6, ал.1, т. 4-7” води до
ограничаване на дейността на изброените организации.
Възлагането на държавни функции, както посочихме в общите
бележки (вж. по-горе № 7), винаги е доброволно. Има и колизия
между чл. 5, ал.7 и чл. 6, ал. 2, където се предвижда съвместно
участие при всички дейности по чл. 6, ал. 1.
18. В § 7, чл. 6 трябва да се прередактира, като се направи
ясно разграничение между административния орган, какъвто е
изпълнителният директор на Агенцията за насърчаване на
предприемачеството, и самата Агенция, която е администрация,
служба към съответния министър съгласно разпоредбите на чл. 54
от Закона за администрацията.
Предлагаме ал.1 да придобие следната редакция:
"(1) Създава се Агенция за насърчаване на
предприемачеството."
Едва след това уредбата може да продължи с текстовете,
които предвиждат правомощията на изпълнителния директор.
В т. 1 думата "въздействието" да се замени с "прилагането".
Това правомощие трябва да бъде предоставено на Министерския
съвет с оглед изискванията на Конституцията.
9

Точки 2 и 3 предлагаме да се обединят, за да се избегне
повторението.
Предлагаме т. 5 да придобие следната редакция:
"5. проучва и анализира условията за осъществяване на
стопанска дейност;"
Предлагаме т. 8 да придобие следната редакция:
“8. съдействува на местни и чуждестранни инвеститори при
инвестиране в малки и средни предприятия;"
В т.12 не е посочен нормативният акт, с който се определя
редът за осъществяване на информационното, консултантското и
административно обслужване. Редно е този ред да се определи в
Устройствения правилник на АНП.
В ал. 2 изразът “съвместно участие” е с неясно съдържание.
Следва да се изясни съотношението на чл. 6, ал. 2, в който се
предвижда, че всички дейности могат да се възлагат на
обществени организации с чл. 7, ал. 5 и ал. 3, 4 и 5 на чл. 6,
където се споменават само дейностите по т. 4-7.
Предвиденото възлагане в ал. 3 на част от дейностите на
трети лица чрез създаване на специална наредба в ал. 5,
противоречи на ЗОП. Тези дейности са изрично уредени в чл. 3
ЗОП, а се предвижда също възлагането да е възмездно - срещу
предоставяне на бюджетно финансиране.
В ал. 4 не е ясно защо тези дейности се възлагат само на
организации. Необходимо е да се разшири обхватът на лицата, на
които могат да се възлагат дейностите.
В ал. 5, според нас, не може с наредба да се дерогират
разпоредби на ЗОП. Не е допустимо тези важни условия да се
уреждат в подзаконов нормативен акт. Правната уредба на
условията трябва да се установява в закон. По този начин се
принизява нормотворческата компетентност, което не съответства
на чл. 114 и 115 Конст.
10

Алинея 6 предлагаме да отпадне. В ЗОП е предвиден
достатъчно добър механизъм, който гарантира правилното
изразходване на бюджетните средства и няма нужда от специална
уредба в този закон.
Предлагаме да се препрати към ЗОП, без да се приема
специална наредба.
19. Предлагаме в § 7, чл. 7 да предхожда чл. 6, а ал.1 на чл.
6 да се свърже с ал. 5 на чл. 5.
В чл. 7 има разминаване с разпоредбата на § 22, ал. 1. Тук се
предвижда създаване на Агенцията, а там - "преобразуване чрез
сливане". По-правилно би било разпоредбата на § 22, ал. 1 да
бъде част от чл. 7.
В ал. 4, според нас, дейността на Агенцията трябва да се
уреди в закона, а структурата и организацията й - в устройствен
правилник. Съставът й да се определя от министъра.
Принципният въпрос тук е дали съставът и организацията
на работа на Консултативния съвет трябва да се определя с
правилник на министъра на икономиката или от Министерския
съвет. Предложената редакция предоставя това право на
Министерския съвет като в закона е определена и структурата и
състава, а организацията на работата е предоставена на
вътрешни правила. Смятаме, че действащата правна уредба е по-
добра.
20. По § 8:
Според нас, нецелесъобразно и неоправдано е
премахването на регистъра за малки и средни предприятия с
отмяната на чл. 9. Регистърът създава публичност и улеснява
администрацията при вземане на решение във връзка с
насърчаване на малките и средните предприятия. Така се създава
възможност всеки административен орган да преценява кое
11

предприятие е малко и средно. С премахването на регистъра има
опасност от различна, произволна и противоречива практика. От
друга страна, вписването в регистъра е гаранция за достъп до
финансиране от европейските фондове и създава правна
сигурност за съответното предприятие.
Освен това, удостоверенията по действащия чл. 9 важат за
2-годишен срок. Това съответствува на § 6 от Препоръка 96/280/
ЕС, който изисква да се упражнява контрол на всеки две години
дали съответните малки и средни предприятия не са загубили това
свое качество. С отмяната на регистъра няма механизъм да се
контролира това и е налице несъответствие с Препоръката.
Загубва се публичността на този процес, възпрепятства се
възможността за обществен контрол и предприятията ще бъдат
принудени да доказват своето качество при всеки случай, когато
искат да се позоват на него.
21. Не е ясна съдбата на чл. 10 от действащия закон. Ако
остава, което очевидно е така, следва да се преномерира.
22. В § 10, чл. 11, ал. 1 Консултативният съвет като
съвещателен орган не може да осъществява сътрудничество, а
само да подпомага насърчаването на предприемачеството.
“Осъществяването на сътрудничество” е оперативна
изпълнителска дейност, което не е присъщо на консултантската и
съвещателна природа на този орган.
Предлагаме този текст да придобие следната редакция:
“(1) За подпомагане на министъра при осъществяване на
сътрудничеството в областта на насърчаване на
предприемачеството се създава Консултативен съвет.”
Предлагаме ап. 4 да се раздели на две части, като двете
изречения станат самостоятелни алинеи поради самостоятелния
предмет на правно регулиране, който те съдържат.
12

В ал. 5 не е правилно правилникът да се издава от
министъра на икономиката, тъй като Консултативният съвет за
насърчаване на предприемачеството е междуведомствен орган. В
него участвуват различни министри и органи на местно
самоуправление.
Налице е и вътрешно противоречие в текста. От една
страна, законът определя състава на Съвета (ал. 3 и 4), а в ал. 5 се
делегира компетентността на министъра на икономиката да
определя състава в правилник.
В ал. 6 няма ясни правила и критерии, по които министърът
на икономиката ще преценява кого да включи в състава на съвета.
23. По § 13, чл. 13, ал. 1 и 2: Предвидените мерки са общо
формулирани и едва ли могат да се приемат като пораждащи
задължения за някого. Например “създаване на благоприятни
условия”, “подходящи условия” и др. Някои от изброените мерки са
по-скоро цели.
Мерките по чл.13 в по-голямата си част се повтарят с
функциите на изпълнителния директор по чл. 6.
Освен насърчаване за създаването на малки и средни
предприятия е необходимо да се предвиди и насърчаване
функционирането, т.е. на дейността на вече създадени такива.
Необходимо е да се разграничат мерките за насърчаване на
малките и средни предприятия от мерките за насърчаване на
предприемачеството въобще.
От ал. 1 не е ясно съотношението между този закон и
Закона за държавните помощи. Необходимо е изрично да се
посочи, че Законът за държавните помощи е общ закон, а
обсъжданият закон ще бъде специален спрямо него.
Изразът "когато техните разпоредби са приложими"
предлагаме да отпадне.
13

Предлагаме т. 1 да отпадне, защото съдържанието й се
състои само от декларации, или да се обединят с т. 2, за да се
избегне повторението.
В т. 4 думата "разработване" да отпадне.
Точка 6 предлагаме да отпадне като излишна.
По ал. 2:
В т. 1 думата “разпространяване” да се замени с “въвеждане”
или “внедряване”, а думата “иновации” да се замени с
“нововъведения”. Изразът "разработване на програми, насочени
към” да отпадне.
В т. 2 думите "реализиране на програми" да отпаднат.
В т. 3 думите "изготвяне на методология” да отпаднат.
В т. 7 “експортната ориентация” не се повишава, а се
задълбочава или утвърждава.
В т. 8 думата "промоционно” да отпадне, а думата “имидж” да
се замени с българската дума “доброто име”. Освен това,
неуместна е думата “повишава". Рейтингът се повишава, а
имиджът и то положителният - се утвърждава, подобрява.
В т. 9 думата "разработване" да се замени с "изработване".
24. По §14:
Член 14, според нас, не трябва да отпада, тъй като в него са
формулирани приоритетите на насърчаването. Така на
администрацията се предоставя голяма оперативна
самостоятелност сама да решава кои сфери да насърчава.
Приоритетите на насърчаването трябва да се определят в закона.
Освен това липсва механизъм за контрол. Препоръчително е
да се въведе съдебен контрол върху актовете на администрацията,
с които се определят приоритетите на насърчаването.
14

25. По § 18:
Разделите в Глава четвърта са четири като първият е от
един член, вторият няма членове, третият има три члена, а
четвъртият - два члена.
Новата Глава “четвърта а” е от два члена и може да се
включи като раздел на Глава четвърта, защото от самото й
наименование “Финансиране” следва, че става дума за мярка за
насърчаване, каквато е предвидена в чл.13, ал.1.
Понятието “финансиране" предлагаме да се дефинира в
Допълнителните разпоредби. То представлява безвъзмездно
предоставяне на парични средства. Необходимо е да се посочи и
актът, с който ще се урежда финансирането, както и да се избегне
възможността министърът на икономиката да върши това при
оперативна самостоятелност.
26. В § 18, чл. 26, ал. 1 неправилно е употребен терминът
“държавата”. Необходимо е да се определи конкретно кой
административен орган (министърът на икономиката или
Агенцията) от името на държавата ще подпомага дейностите.
Не е определено съдържанието на финансирането, като не е
ясно и за помощи ли, за субсидии или за безлихвени кредити става
въпрос. Това са различни финансовоправни механизми.
Съществува възможност от злоупотреби, тъй като не са
предвидени гаранции за прозрачност при приемането на решения.
Необходимо е да се предвиди специален механизъм за
финансиране при спазване изискването за прозрачност. Трябва да
се въведе и съдебен контрол върху актовете на администрацията,
с които се извършва финансирането.
В случаите, в които става въпрос за безвъзмездни парични
помощи, трябва да се препрати изрично към реда и условията на
ЗДП. В противен случай министърът на икономиката ще има
15

прекалено голяма оперативна самостоятелност при разпореждане
с бюджетни средства. Има опасност от създаване на ситуации,
които са в противоречие с принципа на свободната конкуренция. В
ЗДП има предвиден механизъм за защита срещу такива ситуации
чрез правомощията на Комисията за защита на конкуренцията.
Алинея 2 представлява неоснователно приватизиране на
бюджетни средства, което е недопустимо.
27. В § 18, чл. 266 предлагаме да се прецени дали не
следва да се посочат по-подробно в закона условията за
приоритетно кредитиране на малките и средни предприятия от
“Насърчителна банка” и да се разработят точно и ясно критериите
за работа на “Насърчителна банка”.
По Допълнителни разпоредби:
28. В § 19, т. 9 дефиницията на “институционален
инвеститор” предлагаме да отпадне, тъй като тя вече е
законодателно уредена в § 1, т. 1,6. "в" ЗППЦК. Трябва само да се
препрати към ЗППЦК.
По Преходните и заключителни разпоредби:
29. В § 22, ал.1 терминът “сливане” не е използуван точно в
случая. Чрез сливане се създава нов субект. По-точно е да се
употреби терминът “вливане", тъй като съществуващите агенции
ще се влеят във вече създадената в чл. 7 Агенция за насърчаване
на предприемачеството.
30. В § 22, ал. 3:
За трудовите правоотношения ще се приложи чл. 123 КТ,
поради което е необходимо изрично да се препрати към него.
Що се отнася обаче до служебните правоотношения в Закона
за държавния служител липсва такава обща уредба - симетрична
16

на чл. 123 КТ за трудовите правоотношения. Ето защо, предлагаме
по тези въпроси за нуждите на този закон да. се създаде в. него
конкретна уредба, като се обсъди примерно следната редакция:
“Служебните правоотношения с държавните служители
продължават да съществуват с Агенцията за насърчаване на
предприемачеството.”
31. По §24:
Наименованието на закона (ЗМСП) вероятно е използувано
не само в Закона за патентите. Да се провери в кои други закони се
употребява това наименование и изрично да се предвиди промяна
в заглавието му навсякъде в законодателството, където то се
употребява.
32. От съдържанието на § 27, като норма с адресати всички
областни управители и кметове, може да се стигне до извода, че
във всеки областен град или кметство ще има поделения на
Агенцията. За да се избегне това тълкуване в закона трябва да се
посочи териториалната структура на Агенцията.
33. По § 28:
Посоченото изключение за 8 26 е излишно. Не е нужно
законът да влезе в сила, за да може Министерският съвет да
издаде правилник. В 8 26 изрично е предвидено, че срокът започва
да тече от обнародването на закона в “Държавен вестник”, а не от
неговото влизане в сила.