Консултативен съвет по законодателството

СТАНОВИЩЕ
Относно: Законопроекта за регистър БУЛСТАТ, № 402-01-39 от 29.07.2004 г., внесен от Министерския съвет

---

ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА
КОМИСИЯТА ПО ИКОНОМИЧЕСКАТА
ПОЛИТИКА
Проф. Валери Димитров


СТАНОВИЩЕ
Относно: Законопроекта за регистър БУЛСТАТ, № 402-01-39 от 29.07.2004 г., внесен от Министерския съвет
На свое заседание на 9 февруари 2005 г., Консултативният съвет по законодателството обсъди Законопроекта за регистър БУЛСТАТ, внесен от Министерския съвет и прави следните предложения за неговото подобряване.

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ:
1. Необходимостта от създаване на специален закон, който урежда обществените отношения, възникващи по повод въвеждането, поддържането и използването на регистър Булстат, се налага от две основни причини: първо, от препоръката при хармонизирането на българското законодателство с правото на страните от Европейския съюз административните задачи да бъдат отделени от статистическите и, второ, от обстоятелството, че в законопроекта са направени многобройни и важни изменения в сравнение с раздели II и III от гл. VII на Закона за статистиката от 1999 г., където сега се уреждат обществените отношения, възникващи по повод поддържането на регистър Булстат. Това второ обстоятелство е самостоятелно основание за приемане на нов закон съгласно чл. 11, ал. 1 от Закона за нормативните актове.
2. Създаването на такъв закон се налага и от необходимостта взаимоотношенията между регистър Булстат и регистрите за вписванията при окръжните съдилища да отиват към окончателно въвеждане на “регистрация на едно гише”.
3. При очертаващите се множество регистри за вписванията при окръжните съдилища (вж. по-горе № 2) предлагаме да се уредят по-подробно взаимоотношенията на регистър Булстат с всички други регистри и съответната част от Наредбата за поддържане и функциониране на регистър Булстат и за взаимоотношенията му с другите регистри, трябва да дойде в закона. Необходимостта от законова уредба на тези въпроси се налага от важността на тези въпроси - техния характер на основни обществени отношения, които се поддават на трайна уредба (чл. 3, ал. 1 ЗНА).
2

4. Съществена част от разпоредбите на законопроекта представляват процедурно-технически правила, които не би трябвало да са съдържание на нормативен акт от такъв ранг. Има разпоредби, възприети буквално от наредбата, действаща в момента. Съществуват много обстоятелствени и описателни текстове, мястото на които е в подзаконов акт, а не в закон.
5. Предложеният законопроект не кореспондира с декларираната правителствената концепция за преодоляване на “бюрократичния подход” и за въвеждане “принципа на обслужване на едно гише”. Този принцип е изложен в мотивите на законопроекта, но за съжаление уредбата не го въвежда, а потвърждава досегашната поредица от вписвания, като дори разширява приложното поле по отношение на лицата. Продължава се с досегашната практика за лично явяване на лицата и представяне на документи в кратки срокове в различни институции.
6. Предлагаме да се обсъди въпросът за намаляване на броя на регистрациите и да се въведе регистрация на едно гише (която има правообразуващо (конститутивно) действие). Следващите регистрации да се извършват по служебен път, чрез размяна на база данни между различните регистри. Така би се изпълнила целта на закона - постигане на единна регистрация и обслужване на едно гише.
7. Законопроектът не е съобразен с декларираното намерение за извеждане на търговския регистър от съдебната система и преместването му към друг орган. Ако действително се работи по преместването на търговския регистър, би трябвало да не се бърза с приемането на този закон.
3

4. По наше мнение, законопроектът не отчита новите тенденции в световната и европейската практика по вписванията, а именно въвеждането на електронни носители на информация. Според нас, този законопроект пренебрегва действието на Закона за електронния подпис и електронния документ и Стратегията за електронното правителство. Не се допуска регистрация, представяне на документи или получаването на преписи от регистъра по електронен път. Продължава стария бюрократичен поход на дублиране на действията, като едни и същи документи се представят пред няколко различни държавни органи и институции. Така се разпиляват обществени средства и ресурси и се губи времето на гражданите.
Нещо повече, в тази насока законопроектът е непоследователен и донякъде даже дискриминационен. Предвижда се електронен достъп само между органите на администрацията и между отделните регистри (чл. 36, ал. 2 и чл. 37), а за гражданите и юридическите лица такъв достъп не е предвиден. В това отношение законопроектът представлява отстъпление, тъй като някои закони вече допускат деклариране на данни на електронен носител (ДПК, ЗДДС, актове по прилагане на КСО и др.).
Предлагаме принципът за електронен достъп да се въведе докрай, като се предвиди и за граждани и юридически лица.
5. Законопроектът би трябвало концептуално да изясни принципния въпрос дали се регистрират само частни субекти или и публични субекти, като: държавните и местни органи, органите на изпълнителната власт и др. Тази възможност е само загатната в някои разпоредби, но това, според нас, не е правилен подход.
4

Ако все пак законодателят смята за целесъобразно на регистрация Булстат да подлежат и публичните субекти, предлагаме те да се включат в отделен текст на чл. 3.
10. Законопроектът се нуждае от значително редакционно подобряване. В него се използуват термини, наложени от бюрократичната практика като - “администрира”, вместо “води”, “статут” вместо “правно положение”, “подсистема”, “номенклатури”, “единици в регистъра”, “статистически единици” и др.
11. Липсва единство при използуване на понятията. На няколко места различни термини се използуват за обозначаване на едни и същи понятия. Например терминът “регистрира” се използува едновременно с “вписва”, терминът “лица” се използува едновременно със “субекти”. Непоследователното използуване оставя впечатлението, че е налице разлика между тях.
12. Законопроектът се нуждае от подобрение в структурно отношение. Съдържанието от 51 текста, се разделя на шест глави, като има глави с по два текста. Не е оправдано наличието на раздели, тъй като главите са кратки.
13. Законопроектът страда от прекалено чести вътрешни препращания, които са стигнали до крайност и правят уредбата твърде тромава и изключително трудна за прилагане. Чрез редакционно подобряване би могло да се избегне този недостатък. Наблюдава се и вътрешна несъгласуваност и взаимна противоречивост в действието на няколко разпоредби, които могат да блокират приложението на закона.
5

6. В законопроекта не се съдържат разпоредби, които са в пряка колизия с разпоредбите на Конституцията. Изключение прави само възможността публичните субекти (но не и граждани и юридически лица) да получават достъп до регистъра по електронен път. Това положение не съответства на чл. 19, ал. 2 Конст., който изисква “законът да създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност”.
7. Налице е необходимост от обща правна уредба на материята по вписванията. Тази обща правна уредба би могла да се постигне, чрез приемането на Закон за уреждане правното положение на Агенцията по вписванията или на Закон за вписванията. В него би могло да се определят основните правили и принципи на материята и да се уреди правното положение на Агенцията по вписванията (съкр. АВ). В момента правното положение на Агенцията се урежда в Закона за кадастъра и имотния регистър, който й придава функцията по водене на имотния регистър (чл. 5 от ЗКИР). Със законопроекта на Агенцията по вписванията се предоставят съвършено нови функции - да води регистър Булстат. Освен това се понижава и рангът на органа по вписването. В момента НСИ е институция на пряко подчинение на Министерски съвет, а законопроектът предвижда Агенцията по вписванията да е към министъра на правосъдието. Според нас правилно би било Агенцията да се изведе на по-висок ранг, като остане на пряко подчинение на Министерски съвет.
От друга страна, не би било препоръчително в отделни закони да се определят различни функции на един и същи орган. По-правилно е в отделен закон да се регламентират всички негови функции.
6

II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
16. Наименованието на закона не е особено сполучливо. По-сполучливо би било наименование като: “Закон за единен регистър” или “Закон за единен идентификационен код”.
Според нас, регистърът неподходящо е наречен “Булстат”. Това наименование произтича от статистическите цели, за които е създаден досегашният регистър и абреавиатурата показва това предназначение. По-подходящо е регистърът да се нарече “единен регистър” и да се въведе понятието “единен идентификационен код (ЕИК)”, което по-нататък се използува в законопроекта, но непоследователно. Това наименование е по-точно, по добре отговаря на целите на закона и е по-кратко.
Все пак съществуват и аргументи за запазване на наименованието “регистър Булстат”. Те се състоят в традицията и навиците при неговото използване в продължение на повече от шест години, поради което адресатите на закона са свикнали с него.
17. По чл. 1:
Законопроектът няма изяснен предмет на правно регулиране. Предлагаме чл. 1 да придобие следната редакция:
“Чл. 1. С този закон се уреждат условията и редът за единна регистрация в регистър Булстат за поддържането и използването на информацията и за връзките на регистър Булстат с другите регистри и информационни системи.”
18. По чл. 2:
Предлагаме чл. 2 да придобие следната редакция:
“Чл. 2. (1) Агенцията по вписванията към министъра на правосъдието поддържа Булстат като единен, национален административен регистър и осъществява всички дейности по
7

вписванията в него, както и издаването на справки и удостоверения за вписаните обстоятелства.
(2) Агенцията по вписванията създава и поддържа специален регистър Булстат за регистрация на субекти, чиито дейности съдържат класифицирана информация.”
Ако не се възприеме предложението, то в ал. 1 и 2 думата “администрира” да се замени с “води”, а “административен” да отпадне.
Използуването на термина “подсистема” не е съвсем точно, тъй като това не правен термин. Предлагаме да се замени с “особен”, “специален” или “отделен” регистър” по ЗЗКИ.
8. В гл. II предлагаме разделите да отпаднат.
9. По чл. 3:
В ал. 1, според нас, моделът на изреждане на субектите, подлежащи на вписване, не е точен. Не са обхванати всички субекти и не са систематически подредени.
В т. 2 предлагаме “физически лица” да отпадне и да остане само “еднолични търговци”, тъй като само физически лица могат да бъдат еднолични търговци.
В т. 5, б. “б” се използват термините “действително” и “ефективно” управление (по-нататък в чл. 9, ал.7). Трябва да се въведе единство в използуваните понятия. По-точно е, според нас, да се използува “ефективно” управление. Това понятие е утвърдено в данъчните закони и международните актове.
В т. 6 неперсонифицираните дружества да се отделят в отделна точка. Правната уредба на двата субекта е различна и няма основание да се съберат в една точка.
В т. 8 клоновете и поделенията имат различна правна уредба и предлагаме да се отделят в самостоятелни текстове.
8

В т. 9 предлагаме да се обмисли дали е обществено оправдано да се включват в този регистър и физическите лица, упражняващи свободна професия или занаятчийска дейност.
В т. 10 предлагаме съюзът “и” пред двуточието да се замени с “когато” или “ако” извършват търговска дейност и т.н.
В ал. 2 да се изясни дали това е доброволна или задължителна регистрация.
10. По чл. 4:
Предлагаме думата “уникален” да отпадне.
В ал. 2 текстът не е ясен и препращането е некоректно, тъй клоновете и поделенията по т. 8 на чл. 3, ал.1 не са лица.
11. По чл. 5:
Тази разпоредба на практика е неизпълнима, тъй като регистър Булстат е вторичен регистър и вписването в него няма конститутивно действие. Така например търговският регистър няма как да използува код по Булстат, тъй като той се получава след регистрацията в търговския регистър. Не е предвиден механизъм след това този код да стане известен на органите, водещи търговския регистър. Не е препоръчително и да се предвиди ново задължение за лицата да представят нови документи в търговския регистър.
Освен това търговският регистър действа вече 15 години и в него са вписани значителен брой лица. В досегашния търговски регистър няма място (отделна графа) за добавяне на Булстат кода.
12. По чл. 6:
В ал. 3 ЕГН е част от личните данни на физическите лица. Вписването му в регистъра Булстат прави тези данни публично
9

достояние. Налице е колизия със Закона за защита на личните данни.
13. Предлагаме раздел II, ако останат разделите в законопроекта, да се промени на “Съдържание на регистъра”.
14. По чл. 7:
В ал. 1 едновременно се използуват двата термина “ЕИК” и “код по Булстат”. Предлагаме да се използва само единият, като се прецени кой е по-подходящият.
В т. 12 не е ясно какво означава “състояние”.
Изреждането на обстоятелствата, подлежащи на вписване в регистъра, е съобразено само за юридическите лица - търговци. Тези обстоятелствата не са съобразени със спецификата на юридическите лица с нестопанска цел.
В ал. 2 част от обстоятелствата за физическите лица като: адрес, документ за самоличност и др., представляват лични данни. Вписването им в регистъра Булстат прави тези данни публично достояние. Налице е противоречие със Закона за защита на личните данни.
В ал. 4 съюзът “и” оставя впечатлението, че данните ще се вписват два пъти: веднъж на български език с кирилица и втори път - с латиница, съобразно транслитерацията. Това трябва да се прецизира.
15. В чл. 8, ал. 3 предлагаме да се прередактира текстът, тъй като е неясен.
16. В гл. Ill основната част от текста, според нас, е прекалено казуистична и обстоятелствена и не е подходяща за уредба на закон. Освен това, на много места в главата се среща 5-дневният
10

срок за различни, предимно процесуални действия. Този срок е необичаен за българското законодателство Възможно е в някои хипотези този срок да се окаже кратък, особено ако в него се включват двата почивни дни от седмицата. Предлагаме да се увеличи на 7 дни.
28. По чл. 9:
В ал. 1, според нас, съществува несъответствие между този текст с териториалната компетентност на службите по вписванията. Съгласно чл. 58а ЗКИР и чл. 4 от УПАВ, службите по вписванията са териториални звена на Агенцията по вписванията, към седалището на районните съдилища. Няма служби по вписванията към окръжните съдилища. Седалището на окръжния съд е областният град. В областния град има служба по вписване към съответния районен съд.
Съществува противоречие в тестовете, уреждащи компетентната служба за вписване на субектите, които не се регистрират в съда. Тези от тях, които имат седалище извън областния град, трябва да се регистрират в службите по вписванията по седалището им, т.е. в службите по вписванията към съответния районен съд. В същото време компетентна е само на Службата по вписванията към районния съд на областния град. (Например гражданско дружество със седалище Несебър, би трябвало да се впише в Службата по вписванията към Районен Съд - Несебър, но тя не е компетентна. По смисъла на чл. 9, ал. 1 компетентна е бургаската Служба по вписванията, тъй като тя е в седалището на Окръжния съд.)
Този проблем съществува за разпоредбите на ал. 3,4, 6, 7.
В ал. 8 предлагаме да се добави “в централния регистър на Агенцията по вписване”.
11

29. По чл.10:
В ал.1 думата “статут” предлагаме да се замени с “правно положение”.
В б. ”в” не е ясно за какъв документ става въпрос и кой го издава. В изр. 2 се изисква документ за регистрация. Съществуват чуждестранни юридически лица, които не се регистрират. Има различни правни системи и не всички предвиждат регистрация. Според нас, текстът би трябвало да се прередактира като “документа за регистрация” се замени с “документ, установяващ възникването на чуждестранното юридическо лице”.
30. В чл. 11 да се уточни формата на упълномощаването: обикновена писмена форма или с нотариална заверка на подписа?
31. По чл. 12:
В ал. 1 предлагаме “възникване задължението за вписване” да се замени с “от възникване на обстоятелството, подлежащо на вписване”.
В ал. 4 редакцията на текста е далеч от добрия тон за акт от такъв ранг. Предлагаме “да се яви в съответната служба по вписванията за вписване на промените”, да се замени с “да впише промените”. Така, по наше мнение, редакцията е по-кратка и по- коректна.
32. По чл. 14:
Тази разпоредбата показва, че съществува механизъм за достъп на Агенцията за вписване до другите регистри. В този смисъл, служебното вписване би могло да се въведе, тъй като някои вписвания и сега се извършват служебно.
12

33. В чл. 17, ал. 2 предлагаме да се уточни, че се обявяват за издирване само изгубените удостоверения.
34. В чл. 22, ал. 2 задължението за обявление в “Държавен вестник” предлагаме да отпадне, тъй като целта може да се постигне и чрез други обявления. Не е нужно да се обременява допълнително съдържанието на “Държавен вестник”.
35. По чл. 24:
Тази разпоредба доказва ненужното дублиране на дейности, при положение, че администрацията може да препрати данни и служебно да извърши регистрация в регистър Булстат.
В ал. 3 предлагаме “да се яви в съответната служба по вписванията за вписване на промените” да се замени с “да впише промените”.
36. Предлагаме наименованието на гл. IV да се промени на “Взаимодействие със други регистри” и разделите да отпаднат.
37. По чл. 27:
Предлагаме ал. 1 и 2 да се обединят.
В ал. 4 съгласуването на наредбата на министъра на правосъдието с Висшия съдебен съвет, според нас, не е оправдано. То е чуждо на конституционните правомощия на ВСС по чл. 133 от Основния закон и затова предлагаме да отпадне.
38. В чл. 28, ал. 3 и чл. 33, ал. 5, според нас, не е изяснено какво представлява “национална мрежа на държавната администрация” и кой нормативен акт я урежда. Предлагаме текстът да препрати към нормативния акт, който урежда нейното правно положение.
13

39. В чл. 29, ал. 3 предлагаме в закона да се дадат основните параметри на взаимодействието между регистрите и информационните системи по ал. 2, а подробностите относно реда и начина на взаимодействието, да се уредят в наредбата.
40. В чл. 32, 33 и 34 предлагаме думата “репликация” да се замени с “обмен или “дублиране на данни”.
41. В чл. 36, ал. 2, според нас, текст е дискриминационен, тъй като третира различно публичните и частните субекти. Допуска се електронен достъп само за публичните органи. Предлагаме да се предвиди еднаква възможност за електронния достъп на всички субекти.
42. Същият проблем съществува и в чл. 37.
43. В чл. 41 изразът “опазване на данните”, според нас, има нужда от поясняване.
44. Разпоредбите на чл. 42 и 43 представляват неоснователно приватизиране на бюджетни средства, поради което предлагаме да отпаднат.
45. По чл. 43:
Във връзка с чл. 83 ЗАНН може да остане стимулирането, но само за суми, събрани от такси. Глобите и имуществените санкции се налагат за неизпълнение на задължения към държавата. Затова сумите, събрани от тях, трябва да отидат в републиканския бюджет.
14

46. По гл. VI “Административнонаказателни разпоредби’’
предлагаме: съставите на административните нарушения да се формулират по-пълно. От тях би трябвало да личи естеството на неизпълненото задължение, а не да се препраща единствено към номера на нарушената разпоредба.
47. В чл. 44 предвиденото административно наказание за неизползуване на Булстат кода, е прекалено. Препращането към чл. 5, ал. 3 е неточно, тъй като се отнася за органите на държавна власт, местно самоуправление и съдебна власт, на които не може да се наложи административно наказание.
48. Според нас в чл. 49 се възпроизвеждат готови текстове от ЗАНН, което не е допустимо.
По Допълнителната разпоредба:
49. По § 1:
Предлагаме т. 1 да отпадне. Определението е неточно и излишно.
В т. 2 думата “администриране” да се замени с “водене”.
В т. 3 думата “репликация” да се замени с “обмен” или “дублиране на данни”.
Предлагаме т. 4 да отпадне.
По Преходните и заключителни разпоредби:
50. По § 3:
Според нас, в § 3 се разширява обхвата на регистъра Булстат по отношение на субектите. Всички физически лица, които са осигурители, трябва да се впишат в регистър Булстат, като се индивидуализират с ЕГН. Налице е колизия със ЗЗЛД, тъй като това са лични данни.
51. В § 10, ал. 3 е налице несъгласуваност с чл. 8 КСО по отношение на осигурителните каси. Сега те се регистрират в териториалното поделение по тяхното седалище (чл. 8, ал. 1, изр. 1 КСО).