Консултативен съвет по законодателството

---

СТАНОВИЩЕ
Относно: Законопроекта за изменение и допълнение на
Закона за застраховането, № 202-01-24/22.04.2002 г., внесен от Министерския съвет
На заседание на 4 юли 2002 г. направление “Гражданскоправни отрасли” на Консултативния съвет по законодателството обсъди Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за застраховането, внесен от Министерския съвет. След обстойно обсъждане Консултативният съвет - направление “Гражданскоправни отрасли”, изразява становище и предлага следните по-важни бележки:

ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
I. Бележките в настоящето становище са направени въз основа на Конституцията на Република България, Търговския закон, Закона за защита на личните данни, решения на Конституционния съд на Република България № 4 от 1999 г. и № 6 от 1997 г., доколкото последните две съдържат основни методологически напътствия, които са от принципен характер и имат значение при решаване на общи въпроси, които законопроект поставя.
Законопроектът за изменение и допълнение на закона за застраховането взема предвид необходимостта от съобразяване на препоръката на Комисията на Европейския съюз за подобряване надзора върху застраховането, намерила място в редовния доклад на Комисията за 2001 г. и основните принципи на застраховането, изработени от Международната асоциация на службите за застрахователен надзор, както и Третата директива на ЕИО 92/49 относно общото застраховане и Третата директива на ЕИО 92/96 относно животозастраховането и по- специално, задължението за преддоговорна информация.
II. Общата констатация е, че се засилва намесата на държавата в дейността на застрахователите, установява се всестранен и всеобхватен надзор върху тях, утвърждава се принципът на необжалваемост на индивидуалните административни актове на Агенцията за застрахователен надзор и се засилва строгостта на правния режим.
1. Агенцията за застрахователен надзор получава неограничени възможности за намеса във вътрешните работи на застрахователите и се увеличават случаите на действия при условията на оперативна самостоятелност, без да са изрично уредени законовите предпоставки, при които и в рамките на които е допустима нейната намеса. Доколко това е оправдано, е въпрос на законодателна преценка. Но тук може да се открие противоречие с норми на Конституцията на Република България -
принципното положение на обжалваемост на всички индивидуални административни актове на държавните органи - чл. 120, ал. 2; защита на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове на държавни органи; стопанска самостоятелност, т.е. свобода на стопанската инициатива - чл. 19, ал. 1; защита на личността на гражданите - (вж. Закон за защита на личните данни) и други.
2. Законопроектът създава голяма дискреционна власт на агенцията. Тя няма да действа като орган с обвързана компетентност, който упражнява само надзор за законност. В редица от новите предложения не се определят в закона предпоставките и процедурата, при която агенцията може да предприеме съответните принудителни или санкционни мерки. По този начин се влиза в противоречие с принципната разпоредба на чл. 21, ал. 1 от Закона за застраховането, според който Агенцията за застрахователен надзор упражнява контрол за законосъобразност върху дейността на застрахователите. Застрахователният надзор, който упражнява държавата върху застрахователите, е надзор за законност, а не за целесъобразност. Това означава, че Агенцията е длъжна да следи само доколко правилно се прилага законът от застрахователите. Законопроектът обаче излиза извън рамките на надзора за законност. Чрез разширяване на дискреционната власт на Агенцията контролът за законосъобразност се трансформира върху контрол по целесъобразност. Усъвършенстването на правната уредба на застрахователния надзор се разбира като увеличаване на оперативната самостоятелност на Агенцията и засилване на нейната намеса във вътрешните работи на застрахователите. Създаването на подобен прецедент - изключване на съдебния контрол и невъзможност на засегнатите да се бранят срещу незаконосъобразни действия крие и нови опасности от бюрократичен произвол и корупция. Няма правна защита срещу евентуални незаконосъобразни актове на Агенцията за застрахователен надзор.

3. Чрез дискрецията и увеличаване на оперативната самостоятелност на Агенцията се стига и до друг негативен резултат - невъзможност на съда да упражнява надзор за законност върху нейните актове. Не случайно в случаите, където агенцията действа по собствено усмотрение, изрично е изключена обжалваемостта на актовете. Съдът не би могъл да реши дали правилно е приложен законът при издаването на съответния индивидуален административен акт, след като изрично в закона не са уредени нито материалноправните предпоставки, нито процедурата, по която могат да се налагат принудителни административни мерки, при които се дава разрешение, одобрение и т.н.
Необжалваемостта на повечето актове на Агенцията влиза в противоречие с чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, където необжалваемостта е установена като изключение, а не като правило. Законопроектът обаче установява необжалваемостта на актовете на Агенцията като правило, а не като изключение. По този начин се нарушават още чл. 6, ал. 1 от Европейската конвенция за основните права и свободи, чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България относно правото на свободна стопанска дейност, която изключва намесата на държавата във вътрешните дела на търговците.
Освен това, не са налице някакви особени съображения, някаква изключителна обществена необходимост за изключване на съдебния контрол върху актовете на Агенцията. Дори се получава парадокс - по начало решенията на Националния съвет по застраховане, който е висшестоящ колективен орган спрямо Агенцията, са обжалваеми пред съда и само някои негови решения не подлежат на обжалване. А при актовете на Агенцията положението е точно обратното - необжалваемостта е въздигната в принцип. Не са установни правни гаранции на засегнатите и защита.
4. Законопроектът установява принципа, че Агенцията за застрахователен надзор има неограничен и нерегламентиран достъп до
данните, съдържащи се в застрахователните полици. Безспорно е, че тези данни са лични по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за защита на личните данни. Те съставляват информация за физическо лице, която разкрива неговата физическа, семейна, икономическа, а в определени случаи и психологическа идентичност. Според чл. 35, ал. 1 от същия закон обаче лични данни могат да се предоставят на трети лица само при наличието на изрично и изчерпателно изброени в същата алинея законови предпоставки. Законопроектът за изменение и допълнение на Закона за застраховането обаче не определя при какви предпоставки застрахователят може да предостави данни на агенцията. Липсва законова регламентация на достъпа на трети лица до лични данни, отнасящи се до застрахованите физически лица. Нито една от предпоставките, посочени в чл. 35, ал. 1 от Закона за защита на личните данни, не би могла да намери приложение в застрахователния надзор.
5. Прави впечатление увеличаването на административните наказания - на тях са отделени множество разпоредби - от § 53 до § 58 от законопроекта. Наблюдава се една голяма казуистика, както и увлечение по административното наказване. Предвидени са много глоби и имуществени санкции, като при повторност те се увеличават в двоен размер, без обаче да се отчита тежестта на нарушението и степента на вината (чл. 105).
6. На редица места в законопроекта неправилно се говори за “чуждестранна банка, получила разрешение на БНБ за извършване на банкова дейност”. Трябва да се извърши корекция, като след думата “дейност” се добави изразът “на територията на Република България”.
7. В направлението се обсъди и се прави едно генерално предложение:

Да се допълни Законът за застраховането, като в него се включи и правната уредба на договора за застраховка, която сега се намира в Търговския закон. По този начин ще се постигне цялостно и пълно уреждане на застраховането у нас в един закон.
КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
1. Предлагаме в § 1, чл. 1, в края на изречението да се добави след думите “застрахователи брокери” - “застрахователни агенти”. По този начин ще се получи синхрон със заглавието на Глава пета, озаглавена “Застрахователен брокер и застрахователен агент”.
2. По § 2, чл. 7.
Новата алинея 3, противоречи на Закона за защита на личните данни и на правната логика. Не може Агенцията за застрахователен надзор да узнава сведенията по застрахователното отношение без съгласието на страните по него. Това би съставлявало една намеса в личната интимна сфера на гражданите, особено в областта на личното застраховане. Принципът е, че само с решение на съда може да се постанови разкриване на сведения по застрахователното отношение и то при наличие на данни за извършено престъпление. Дори прокурорът, който упражнява общ надзор за законност, няма право да изисква и да получи тези сведения без съгласието на страните или решение на съда. Не може Агенцията без решение на съда, без съгласие на гражданите и юридическите лица, които са застраховани, да има пълен и неограничен достъп до сведения, които често пъти имат доверителен характер - например сведения за някакъв физически недъг на застрахования, за наличие на заболяване, което той не иска да става достояние на трети лица.
Поставя се и въпросът, какъв е смисълът и предназначението на предлаганото ново право на Агенцията. То би имало смисъл, само ако по
този начин се защитават интересите на застрахованите лица. Но ако самите застраховани лица са застрашени от развитието на застрахователното отношение, те биха дали съгласието и тогава разкриването на сведенията ще може да стане по силата на сега действащата алинея 2 на чл. 7 от закона, без да е нужно да се създава нова алинея 3. (Според Закона за защита на личните данни - чл. 35, ал. 1, т. 1 такива данни могат да станат достояние на трети лица със съгласие на засегнатото лице.)
Затова предлагаме § 2 да отпадне.
3. По § 3.
Първият въпрос е относно систематичното място на предлаганата разпоредба - чл. 7а, което се отнася до преддоговорната информация относно сключването на застрахователния договор. Дали не е по-удачно мястото на чл. 7а да бъде в Търговския закон в глава 27, където е уреден договора за застраховка.
Вторият въпрос се отнася до необходимото, задължителното съдържание на преддоговорната информация. Принципът е, че застрахованият, преди да реши дали ще сключи даден застрахователен договор трябва да знае, какви ще бъдат неговите клаузи. В чл. 381 ТЗ изрично са посочени задължителните елементи на застрахователната полица. Оказва се, обаче, че има несъответствие между информацията, която застрахователят трябва да даде на застрахования преди сключването на договора и съдържанието на самия договор.
На следващо място, има правни неточности при формулировката на отделните точки по чл. 7а, ал. 1.
а) в т. 1 търговската фирма поначало включва указания за правноорганизационната форма на търговеца, затова не е необходимо тези две понятия да се дават комулативно;
б) в т. 2 не е ясно откъде идва терминът “агенцията”. В застрахователното право има застраховател, клон на застраховател,

застрахователен брокер и застрахователен агент. Затова не е ясно за каква агенция споменава т. 2;
в) точка 3 директно отпраща към възможностите за изменение на застрахователния договор, без преди това застрахованият да е информиран за самия договор - застрахованият да знае, дали ще може да изменя нещо, което все още не му е известно. Оставя впечатление, че застрахованият ще бъде информиран за всичко друго, но не и за съществените елементи на застрахователния договор, като напр. за риска, за изключенията от застрахователна защита, за началото и края на застрахователната закрила и прочие;
г) в т. 8 не е ясно за какви видове инвестиционни фондове става дума, след като у нас не са уредени отделни видове инвестиционни фондове. Предлагаме следната по-точна редакция на т. 8:
“8. при договор за застраховка “живот”, свързана с инвестиционен фонд, да се изброят изчерпателно конкретните инвестиционни фондове, в които могат да бъдат инвестирани средствата;”
д) точка 9 противоречи на правната логика. Застрахователното обезщетение, което се изплаща при настъпване на вредите, не се намалява, а то се определя като от уговорената в договора застрахователна сума се приспада съответния процент овехтяване на имуществото;
е) неточности има и т. 10 - не може да се дава информация за цялата процедура по извънсъдебно уреждане на спорове - напр. ако е предвидено арбитражно решаване на споровете е невъзможно този, който иска да сключва застраховка, да се запознае примерно с Правилника на арбитражния съд. По-скоро следва да се укаже възможността за извънсъдебно уреждане на спора.
Във връзка с гореизложеното предлагаме:

Първо, да отпадне чл. 7а и да отиде в Търговския закон. Би могло в Закона за застраховането да остане само една препращаща норма със следното съдържание:
“Чл. 7а. Застрахователят е длъжен да предостави на кандидата за застраховане преди сключването на застрахователния договор информация в писмена форма за съответния вид застраховка съобразно изискванията за съдържанието на договора, определени в чл. 381 от Търговския закон.”
Второ, чл. 7а да се синхронизира с чл. 381 ТЗ.
Трето, чл. 7а, ал. 1, т. 1 и 2 да се слеят в т. 1 със следното съдържание:
“1. фирмата, седалището и адресът на застрахователя, застрахователния брокер или клона на застрахователя;”
Четвърто, предлагаме следната редакция на ал. 2, т. 1: “за всяка промяна в обстоятелствата по ал. 1, ако е възможно тя да се извършва едностранно от застрахователя.”
Пето, чл. 7а, ал. 3 след думата “чрез” да се добави “застрахователен” (брокер).
4. Предлагаме в § 5, ал. 1 да отпадне, защото поначало в Република България няма многогласни акции и не бива да се повтаря принципът, установен в търговското право - чл. 181, ал. 1 ТЗ - акцията дава право на един глас в общото събрание на акционерите.
Изказа се и противно мнение, че няма пречка § 5 да остане, защото той не вреди на ничии интереси. Ще има потвърдително, информационно значение.
5. Предлаганото изменение на чл. 9, ал. 3 следва да отпадне, защото не са посочени в закона предпоставките, при които Агенцията за застрахователен надзор издава или отказва да издаде разрешението за придобиване на 5 или повече на сто от акциите на застрахователно
дружество. Всъщност става въпрос за намеса на държавата в делата на застрахователите. Но ако разпоредбата остане, предлагаме да се определят критериите, от които задължително трябва да се ръководи агенцията. Освен това, предлагаме отказът й да даде разрешение да бъде мотивиран и обжалваем. Иначе би се стигнало до бюрократичен произвол и до невъзможност за защита на акционерите срещу незаконосъобразни откази на агенцията.
Същите съображения важат и за ал. 4.
6. Относно § 5, чл. 9, ал. 5 - съмнително е Централният депозитар да регистрира в книгата на акционерите промяната в акционерното участие, след като той се занимава само с безналични ценни книжа и по начало води книгите за безналични акции и облигации - чл. 127, ал. 2, т. 4 от Закона за публичното предлагане на ценни книжа, но не и книгите на поименните акционери, притежатели на налични акции, каквито по начало са акционерите в застрахователните дружества.
Тази нова разпоредба има смисъл, ако застрахователното дружество издава безналични акции.
Редакционно предлагаме, ако тя остане, да започне с членуване на “застрахователното дружество”.
7. По § 6 - желателно е в закона да се предвидят едни и същи изисквания за лицата, които управляват застрахователя или неговите клонове, без да се установяват отделни и то по-малки изисквания към управителя на клона.
8. По § 6, т. 6 - относно промяната на чл. 10, ал. 5. Нелогично - не може притежаването на необходимия професионален опит в застраховането да се доказва с документ за стаж в банка или преподавател по икономика и право. Поначало не може един опит да се доказва с документ. Освен това, преподавателят може да е преподавал различни
правни дисциплини напр. международно публично право, правна информатика или авторско право и по този начин да не е имал възможност да натрупа никакъв професионален опит в областта на застраховането. На следващо място има съществени различия между банкова и застрахователна дейност и затова не бива опитът в банковата дейност да се приравнява на опит в застраховането.
Предлагаме чл. 10, ал. 5 да се уточни и коригира в горепосочения смисъл.
9. По § 6, т. 7 - относно чл. 10, ал. 6. Създава се прецедент в нашето право - лицата, които влизат в ръководните органи на едно търговско дружество да се одобряват от държавата. Налице е правна алогичност. Те се назначават най-напред, а след това се одобряват от агенцията. А какво ще стане, ако не бъдат одобрени?!
Предлагаме § 6, т. 7 да отпадне или да се коригира в светлината на правната логика.
10. По § 7 допълнението, което се предлага, следва да отпадне. То противоречи на ал. 2 на чл. 12, в която е предвидена застраховка за една година.
11. Не е ясно в § 8 - чл. 13, ал. 1 - защо отпада “председател на кооперация” и “председател на контролен съвет”. Макар и да не са отделни органи на кооперацията, изискванията на закона следва да важат и за тях.
Предлагаме да остане, както е в действащия текст.
12. По § 8, чл. 13, ал. 3, който поначало е по-правилен като съдържание от § 3, не е синхронизиран с него. Оказва се, че притежаването на необходимия професионален опит в застраховането в

акционерно застрахователно дружество се доказва с едни документи, а във взаимозастрахователна кооперация - с други.
Предлагаме да се синхронизират двете разпоредби, като се възприеме разрешението, предложено в § 8, т. 2, защото то е издържано.
13. Предлагаме § 9 - чл. 17в, ал. 1, т. 1 - да отпадне. Не може агенцията да има две правомощия - едното да издава разрешение, а другото - да отказва неговото издаване. Досега за нито един административен орган не е предвидено, освен правото да издава индивидуални административни актове, и правото да отказва да ги издава.
14. В горепосочения смисъл да се отстранят допълненията, въведени в § 12, чл. 22, ал. 1, т. 3, 4 и 5.
15. Предлагаме в § 10 - чл. 20, ал. 6 да отпадне застраховката “живот” и да остане само застраховката “злополука”, защото само последната покрива риска от увреждане на служителите на агенцията при упражняване на техните правомощия. Застраховката “живот” има по- скоро спестовен характер и ще се използва за допълнително финансиране на служителите от държавния бюджет, което обаче в случая не е оправдано.
16. По § 12 - чл. 22, ал. 1, т. 7 противоречи на чл. 6, ал. 2, в който е установен принципът на законоустановеност на видовете застраховки. Видовете застраховки се определят в закона, а не от Агенцията за застрахователен надзор. Подобно положение противоречи на световно установения принцип, че могат да се извършват тези видове застраховане, които законът изрично допуска в една държава.
Предлагаме точката да отпадне.

17. По § 12 - чл. 22, ал. , ал. 1, т. 6 да посочи точно и се конкретизира предметът на контрола. Предлаганата формулировка е много обща и създава несигурност, неяснота, както и предпоставки за бюрократичен произвол.
18. По § 12 - чл. 22, ал. 1, т. 19 отново установява оперативната самостоятелност на агенцията - не са уточнени по какви други въпроси ще се вземат решения, поради което са възможни злоупотреби и манипулации - реално е възможно да се вземат решения по неограничен и неопределен брой и вид въпроси. Не е допустимо Агенцията сама да решава това.
19. По § 13 - чл. 226, ал. 1 е алогична. Необходимо е първо да се посочат какви видове мерки ще прилага агенцията, а след това - в кои случаи.
Предлагаме разпоредбата да бъде прередактирана.
20. По § 13 - чл. 226, ал. 1, т. 1 - да отпаднат “както и на одобрените от нея общи условия”, защото последните не са нормативни актове и страните по застрахователния договор могат да се отклоняват от тях. Това влиза в тяхната договорна свобода.
21. По § 13 - чл. 226, ал. 2 т. 4 е много опасна, защото не се посочва в какви случаи, при наличието на какви предпоставки Агенцията за застрахователен надзор може да задължи застрахователя да увеличава капитала си. Така, както е формулирано предложението, се оказва, че по свое усмотрение, по всяко време, без да се упражнява контрол върху акта на Агенцията, защото той е обявен за необжалваем, може да бъде задължен застрахователят да увеличава капитала.
Предлагаме тази точка да се прецизира и конкретизира.

22. Същите съображения важат и за чл. 226, ал. 2, т. 7 и т. 9 на чл. 22б - при какви условия ще се забрани временното изплащане на дивиденти или ще се забрани на акционер да упражнява правото си на глас? Това противоречи на ТЗ. Още повече, че не е предвиден съдебен контрол върху индивидуалните административни актове на агенцията. Това граничи с неограничена и неконтролируема намеса на държавата във вътрешните дела на застрахователите.
Предлагаме в т. 7 и т. 9 да се посочат условията, при които възниква правомощието на Агенцията за застрахователен надзор да забранява изплащането на дивиденти и да отнема правото на глас.
23. В § 15 - чл. 24, ал. 1, т. 1 предлагаме да отпадне изразът “свързани с изискванията на закона и подзаконовите актове по прилагането му”, защото е излишно. Разпоредбата не казва нищо ново. Принципът е, че на вписване подлежат само факти и обстоятелства, които са предвидени в нормативен акт.
24. В § 19, чл. 31, ал. 1:
а) т. 4 има съдържание и смисъл еднакъв със сега действащата т. 4, поради което предлагаме да отпадне. Ако се придава друг смисъл - той остава неясен;
б) т. 8 е особено опасна за интересите на застрахователите, защото: не са предвидени законовите предпоставки, при които може да се наложи принудителна административна мярка; не може да се обжалва наложената административна мярка; нейното неизпълнение - дори тя да не е законосъобразна, може да доведе директно до отнемане на лиценза. Прекадено голяма власт се предоставя на Агенцията за застрахователен надзор.
26. Предлагаме § 19, чл. 31, ал. 3 да отпадне, защото не само в посочените в тази точка случаи, но и при всяко извършено престъпление

Агенцията за застрахователен надзор е длъжна да уведоми прокуратурата.
27. Предлагаме в § 20 - чл. 33, ал. 2, новосъздаденото изречение да се промени, като размерът на възнаграждението се “определя”, а не “съгласува” с Агенцията за застрахователен надзор. Съображението е, че терминът “съгласува” няма в случая никакво правно значение.
28. В § 21 “думите” да отпаде, защото това не са думи, а точки.
29. В § 27 - чл. 43в, ал. 1, т. 6 - след думата “преобразуване” да се добави изразът “по смисъла на този закон”, защото освен в Закона за застраховането, преобразуването е уредено и в Търговския закон, където под “преобразуване” се разбира не само сливане, вливане, разделяне и отделяне, но и смяна на правно-организационната форма на дружеството, при която обаче не се извършва прекратяване.
30. В § 28 - чл. 43г., ал. 2 - не е ясно защо е необходимо това допълнение.
31. В § 37 - чл. 52, ал. 2.
Така както е формулирана, разпоредбата създава опасност за търговския оборот и преди всичко за правата и интересите на трети лица, които не биха могли да знаят, че в тези активи са инвестирани застрахователните резерви на застрахователя. Третите добросъвестни лица не бива да бъдат злепоставени с нищожност на залога или ипотеката. Друг е въпросът, че може да се предвиди административнонаказателна отговорност на застрахователя, който нарушава тази забрана. Няма защо обаче да бъдат наказват и третите лица и да се създаде несигурност в търговския оборот.

Затова, предлагаме ал. 2 да отпадне или да бъде прередактирана в следния смисъл:
“(2) Застрахователят е длъжен да не залага, ипотекира или обремянява с други тежести активите по ал. 1
32. Параграф 40 - относно чл. 62, ал. 2 е безсмислена и предлагаме да отпадне - няма на кого друг, освен на застраховател, да се прехвърля застрахователният портфейл.
Според някои членове на направлението разпоредбата може да остане. Тя ще има информационно значение.
33. В § 41 - не “наименованието”, а “заглавието” на Глава десета се изменя.
34. В § 42 - чл. 65, ал. 1 - не “застрахователите”, а “застрахователят”.
Чл. 65, ал. 2 да отпадне, защото това се разбира от само себе си. Общо положение на търговското право, част от което е застрахователното право, че отчетите и справките се изготвят от управителните органи.
35. В § 42 - чл. 65, ал. 3 и 4 - не е ясно дали актюерът само подписва или и съставя годишния актюерски доклад? Изобщо не е ясна ролята на одобрения от Агенцията актюер - дали той само проверява и заверява този доклад, или го и съставя, и какво е правното значение на подписването.
Предлагаме да се изясни правното значение на термина “подписва”.
36. В § 44 - чл. 70, ал. 3 предлагаме да отпадне, защото противоречи на Търговския закон. Синдиците се назначават от съда и са подчинени на съда, поради което не могат да се подчиняват на


задължителните предписания на Агенцията, които при това не подлежат на обжалване.
37. В § 46 - чл. 77, нова ал. 3 - да отпадне, защото така редактирана, е неясна и объркваща. Тя не е вярна като съдържание и създава опасност от превратно тълкуване. Въпросът кой застраховател е длъжен да плати застрахователното обезщетение при настъпване на застрахователното събитие, зависи от обстоятелството кой от застрахованите лица носи гражданска отговорност за настъпилите вреди и не може да се пререшава в закона.
38. В § 59 - т. 3 и т. 4 предлагаме да отпаднат, защото противоречат на чл. 277 и сл. от Търговския закон и не отговарят на правната същност на холдинга.