Консултативen съвет по законодателството

---

СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за комисията по финансов надзор
№ 254-01-76/02.08.2002 г., внесен от народния представител Иван Искров и група народни представители
На свое заседание на 9 октомври 2002 г. Консултативният съвет по законодателството обсъди обстойно Законопроекта за комисията по финансов надзор, внесен от народния представител Иван Искров и група народни представители, като изразява становище и предлага следните по- важни бележки:

I .ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. През последните години се очертава ясна тенденция за създаване със закони на органи на изпълнителната власт към Народното събрание. Такъв орган е и предвидената с обсъдения Законопроект за комисита по финансов надзор. Тази тенденция отклонява Народното събрание от неговите две основни конституционни функции - законодателна и парламентарен контрол (чл. 62 Конст.). От друга страна, тенденцията на обрастване на Народното събрание с органи на изпълнителната власт нарушава баланса между трите власти в принципа на разделението на властите, който провъзгласява чл. 8 Конст. Ето защо, предлагаме да се обсъди още един път целесъобразността от извеждането на тази дейност от сферата на изпълнителната власт и поставянето й вън от нея под “контрола” на Народното събрание чрез Комисията по финансов надзор
2. Замисленият със законопроекта нов орган - Комисия по финансов надзор (КФН) ще обединява правомощията и функциите на три действащи в момента държавни институции: Държавната комисия по ценните книжа, Националния съвет по застраховане/Агенцията за застрахователен надзор и Държавната агенция по осигурителен надзор. Това създава впечатление за електично събиране на разпоредбите на 6 действащи закона относно правомощията на трите понастоящем действащи органа, чийто функции се обединяват.
От друга страна, правомощията на досегашните три колективни органа се възлагат в преобладаващата си част на три еднолични органа (зам. председателите) и само най-важните правомощия остават в компетентност на колегиалния орган. При това вътрешното конституиране на органа на две нива - еднолични органи и колегиален, който ги контролира и от своя страна има собствена компетентност, ще породи проблеми и ще създаде, по наше мнение, затруднения.

3. На комисията за финансов надзор са предоставени (делегирани) широки нормотворчески правомощия (чл. 10, 13, ал. 1, т. 3 и др.). Вън от правомощието й да приема правилник за устройството и дейността си, нейните нормотворчески правомощия не могат да бъдат споделени. Тази насока на законодателни разрешения дава простор за развитие на подзаконовото ведомствено законодателство и противоречи на принципа на правовата държава (абз. 5 от Преамбюла и чл. 4, ал. 1 Конст.). От друга страна, подобни разрешения обезличават и принизяват ролята на закона и на Народното събрание като законодателен орган. Затова предлагаме те да бъдат рязко съкратени и да бъде разширена първичната законова уредба в закона. А когато е необходимо да се издават подзаконови нормативни актове, издаването им да бъде делегирано на Министерския съвет, който съгласно чл. 114 Конст. разполага с нормотворческа компетентност. Това е толкова по-необходимо в случая, като се има предвид, че по другите “свързани закони”, подзаконовите нормативни актове по прилагането им се издават от Министерския съвет. По този начин овластяването на Правителството с нормотворческа власт и по този закон ще позволи да се създава единна и безпротиворечива подзаконова нормативна уредба.
4. Относно необжалваемостта на някои актове на КФН:
Препоръчваме отново задълбочено обмисляне на това разрешение,
което се предлага в чл. 13, ал. 3, чл. 15, ал. 4, чл. 16, ал. 4 и чл. 17, ал. 4. Въпреки наличието на подобни изключения от конституционния принцип на чл. 120 Конст., налагането и разширяването на подобна тенденция в нашето законодателство не само че не е препоръчително, но и крие опасност от отсъствие на средства за защита на засегнатите лица във визираните случаи. Конституционният съд многократно е обръщал внимание, че съдебният контрол върху административните актове е “конститутивен елемент на правовата държава” (р. № 18 от 14.Х1.19997 г. по к.д. 12/97 г., обн., ДВ, бр. 110 от 1997 г.) и, че “изключването на някои

административни актове от обсега на съдебния контрол за законосъобразност е правомощие на законодателя, с което не следва да се злоупотребява” (р. № 8 от 2 май 1999 г. по к.д. 4/99 г., обн., ДВ, бр. 47 от 1999 г.). Разпоредбата на чл. 120, ал. 2 Конст., която дава възможност някои административни актове да се изключат от съдебния контрол, “е изключение и следва да се тълкува и прилага ограничително - когато са налице достатъчно сериозни и основателни причини, когато изрични конституционни ценности трябва да бъдат приоритетно защитени” (р. № 2 от 30 март 2000 г. по к.д. 2/2000 г., обн., ДВ, бр. 29 от 2000 г.).
5. Относно структурата на законопроекта
Материята на проектозакона е разпределена в 33 члена и организирана в 11 глави, 5 от които се състоят от по един член. Структурно, систематично и правнотехнически законопроектът подлежи на значително подобряване и обединяване на главите в него.
6. Съответните материалноправни правила се намират бе 1е§е 1а1а в 6 закона, което обуславя многобройните препращания в законопроекта. Това прави четенето и разбирането на законопроекта, а това означава и бъдещото му прилагане, доста трудно. Обща препоръка за целия законопроект е да не се правят конкретни препращания към конкретни текстове от “свързаните закони”, а да се формулират текстово съответните разпоредби. Сегашната редакция ще доведе до това, при всяка промяна в тези закони да се налага промяна и на настоящия закон и неговото прилагане да бъде значително затруднено.
II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
По Глава първа “Общи положения”:
7. В чл. 1, ал. 1 предлагаме следната редакция:
“Чл. 1. Този закон урежда създаването, устройството, функциите и дейността на комисията по Финансов надзор.”

По този начин се определя по-пълно предмета на регулиране на закона.
В ал. 2 имаме правнотехническа бележка. Буквите “а”, “б” и “в” трябва да се заменят с точки, така както изисква Указът за прилагане на ЗНА.
8. По същество също в ал. 2, следва да се прецени дали не трябва да бъдат обхванати и дружествата със специална инвестиционна цел, доколкото законопроекта за тези дружества се движи успоредно и той препраща към Държавната комисия за ценни книжа, чийто правомощия с този закон, се предоставят на комисията по финансов надзор.
9. Предлагаме да се създаде нов чл. 2 примерно със следното съдържание:
“Чл. 2. (1) Създава се Комисия за финансов надзор.
(2) Комисията е юридическо лице със самостоятелен бюджет. Седалището на комисията е гр. София.”
Алинея 3, ако се запази идеята на вносителите относно статута на КФН, би следвало да намери място като ал. 3 на предлагания нов чл. 2.
С предлагания нов чл. 2 се постановява със закон създаването на този нов орган. Сега в законопроекта липсва изрично разпоредба, която създава този орган, макар че той е нов и несъществуващ до сега, фигурира в заглавието му и на него е посветен целия законопроект. Но той трябва да бъде създаден със закона и след това да се уреди неговото устройство, функции и дейност.
Наименованието “Държавна комисия...”, според нас, е по-точно. То отговаря на същността и функциите на този орган и съответства на сегашната Държавна комисия по ценни книжа и на досегашните наименования на тези органи: Държавна агенция за осигурителен надзор и т.н.

10. В един нов чл. 3 може да се определи съдържанието на финансовия надзор като се използва съдържанието на сегашната ал. 2 на чл. 1 от законопроекта.
11. По чл. 1, ал. 2 от законопроекта не е ясно надзорът ще се превърне ли в регулираща дейност, както е казано: “по смисъла на този закон “финансов надзор” е надзорът и регулирането”? Надзорът и регулирането са два различни вида държавни дейности. Действително в чл. 12, ал. 1, т. 1 от законопроекта отново е използван този термин “регулира дейността чрез приемане на наредби”. Тази разпоредба е много широка и не се разбира какви наредби ще бъдат издавани от комисията.
12. По чл. 1, ал. 2, б. “б”. Предлагаме тази разпоредба да се съобрази със Закона за застраховането, в който изрично е посочено “застрахователи, застрахователни брокери и застрахователни агенти”. По- добре е буква “б” да се прередактира така: “застрахователите, застрахователните брокери и застрахователните агенти, съгласно Закона за застраховането”. Няма други лица, чиято дейност да се надзирава и да се контролира от държавата. И няма смисъл да посочваме други лица, защото това ще породи колебания и не съответства на чл. 1 от Закона за застраховането.
13. Намираме за излишна ал. 1 на чл. 2. Разпростирането на правилата на Закона за публичното предлагане и на останалите закони по отношение на местни лица в чужбина и на чуждестранни лица в България, следва от разпоредбите на самите закони, т.нар. “свързани с този закон закони”, поради което предлагаме да отпадне.
14. В ал. 2 на чл. 2 би могло да се запази изключването на приложението на закона по отношение на НОИ и НЗОК.

15. Предлагаме да се създаде нов чл. 3 за финансовия надзор, където да се даде легално дефиниране на понятието. Това ще определи предметно контролираните лица и дейности от комисията.
16. По повод двата термина “надзор” или “контрол”. Намираме за уместно да остане наименованието “финансов надзор”, както и да продължи да се използва понятието “надзор”. Даже при един от заместник-председателите и при едно от основните направления на комисията — регулиране и контрол на инвестиционната дейност - нека да бъде “регулиране и надзор”. Това би било симетрично на останалите две. Очевидно нашето законодателство в последните 10 години, което регулира не само капиталовия пазар, но изобщо новите пазарни отношения, започва да възприема това, което е наложено в европейските държави. Тоест, понятието “надзор” в смисъл на публичният контрол върху дейността на тези субекти. А понятието “контрол” с гржданскоправното или цивилистичното му значение на “управление” по отношение на определена категория лица или контролирани лица.
В този смисъл определението, което законопроектът дава в Допълнителните разпоредби (т. 5) за “контрол” има предвид
частноправното разбиране на понятието “контрол”. То е най-доброто в нашето законодателство и съответства на чл. 1 и 2 от Седма директива, което е универсално възприето във всички национални законодателства и съответства на понятието “контрол”в отношенията между честноправните субекти. Така че, нашата препоръка е, това понятие да бъде възприето като модел и с него да бъде уеднаквено сегашното понятие за “контрол” в Закона за публичното предлагане на ценни книжа.
В текста на законопроекта несиметрично, или доста разхвърляно и безкритично са използвани понятията “контрол” и “надзор”, включително и в разпоредбата “лица, които контролират контролирания от този закон лица”. Препоръчваме при изчистването на текстовете на законопроекта да се прецизират в тази част. Тъй като онова, което е означено като “надзор”

твърде често в текстовете на законопроекта се нарича “контрол” или “регулиране”, като “регулиране” двете понятия трябва да се разграничат.
17. В чл. 3, ал. 3 е предвидено, че комисията се отчита само пред НС. Разбираемо е желанието на вносителите за нейната независимост от изпълнителната власт. Но вторият държавен орган, който има отношение към формирането на комисията, е Президента на републиката. Той назначава и част от състава на Комисията. Затова на него трябва да се изпраща поне копие от отчета, за да може да осъществи функциите си по чл. 7 с оглед предварителното прекратяване на мандата на онези членове на комисията, които той назначава.
По Глава Втора:
18. По чл. 4.
Систематично в този текст е мястото на сегашната разпоредба на § 1, т.2 ДР, който дефинира органите на КФН.
19. В чл. 5, ал. 1 предлагаме в комисията да имат възможност да бъдат избирани лица с подходяща квалификация в правото, не само в икономиката и финансите.
20. В чл. 5, ал. 1 да се добави “в сферата на икономиката, финансите и правото”.
21. В чл. 5, ал. 2, т. 2 предлагаме съюзът “или” да бъде заменен с “и”, и текстът да придобие следната редакция:
“2. не са обявени в несъстоятелност като едноличен търговец неограничено отговорен съдружник в търговско дружество и не се намират в производство за обявяване в несъстоятелност.”
Така ще се изрази по-ясно и по-точно идеята на закона.

22. Предлагаме чл. 5, ал. 2 да се прередактира така:
“(2) За членове на комисията се избират и назначават лица с високи нравствени качества. Не могат да бъдат членове на комисията лица, които:
1. са осъждани за умишлено престъпление от общ характер;” и т.н. до т. 6.
23. По чл. 5, ал. 2, т. 4 предлагаме да се добавят думите “не са управители, изпълнителни директори, членове на управителен или контролен орган, или неограничено съдружници” на контролирани по този закон лице.
Съображенията ни за това са, че субектите, които са контролирани по смисъла на този закон са търговци. А съгласно ТЗ и съгласно другите специални закони, те могат да бъдат различни видове търговски дружества. Разбира се, основните видове са акционерни дружества, но например застрахователният брокер и застрахователният агент може да бъде всяко едно търговско дружество. А то може да бъде и дружество на личността, или капиталово дружество.
Освен това, субекти на контрол могат да бъдат и кооперации. При тях имаме и изпълнителни директори, съгласно Закона за кооперациите. И затова правилно би било да се обхванат всички възможни лица, които биха били заинтересовани и би следвало да не стават членове на комисията. И в тази насока предлагам да се допълни посочената разпоредба.
24. В чл. 5, ал. 3 и 4 виждаме различни положения, което засилва впечатлението, че избраните членове на комисията нямат едно и също правно положение в сравнение с членовете, които се назначават от президента. В ал. 3 се предвижда, че председателят и заместник- председателите не могат да извършват друга платена дейност, освен научна, преподавателска или като членове на международни организации.

Докато за другите трима члена няма такова изключение, а те също могат да бъдат уважавани учени или членове, които работят в международни организации. Друг е въпросът дали трябва в конкретния случай да се предвиди такова изключение. Тук е въпрос на целесъобразност.
25. В чл. 6 предлагаме заглавието на разпоредбата да се измени така: “Конституиране на комисията”. По този начин ще се обхване и назначаването от Президента на членове на комисията.
26. Предлагаме в чл. 6, ал. 6 да отпадне като смятаме, че тази разпоредба би създала прецедент в законодателството. Този въпрос трябва да бъде решаван от съдебната практика при правоприлагането.
27. В чл. 6, ал. 1, 2 и 3 разпределението на правомощията по конституирането на комисията е небалансирано. На НС се възлага избирането на 4-ма от ръководството, а на Президента - “другите членове”. Би могло да се помисли това правомощие да се раздели между трите институции: НС, Президент, Министър-председател, при което НС избере председателя, 1 заместник-председател и 1 член; Президентът - 1 заместник-председател и 1 член; Министър-председателя - 1 заместник- председател и 1 член.
Съображения: Това би осигурило хармонично сътрудничество на комисията с въпросните институции и би предотвратило възможни колизии с тях.
28. Предлагаме заглавието на чл. 7 да се измени в “Мандат на комисията”, а като ал. 1 - да бъде възпроизведена сегашната ал. 4 на чл. 6. От сегашния текст на чл. 7 предлагаме да отпадне ал. 1, т. 5.
29. В чл. 8 изразът “свързани с този закон закони”, макар това да е определено и в § 1, т. 3 от ДР за първи път се среща в нашето

законодателство, като техника за препращане. Не е известно, какъв ще бъде резултатът, ако по някакъв начин тези закони претърпят промяна. Затова предлагаме да се каже по общо “освен, ако в друг закон не се предвиждат по-кратки срокове”, или да се изброят законите, но винаги да има и други закони, защото е възможно по един или друг начин, други закони да са свързани с този закон. Например Валутният закон, по някакъв начин може да рефлектира върху дейността на тази комисия, пък не е изброен и не е свързан с нея.
30. По чл. 8.
Препоръчваме КФН да се уреди като постоянно действащ орган с оглед на важността и големия обем работа, който й се възлага със законопроекта. В този смисъл да бъде прередактирана ал. 1.
В ал. 3, изр. 2 да отпадне, както и ал. 5.
31. По чл. 9.
Текстът е декларативен и не е подходящ за законова разпоредба. Ако се цели постигане на прозрачност на решенията на комисията следва да се предвидят конкретни правила за обнародване и оповестяване.
32. В чл. 10, ал. 2 е предвидено, че в рамките на предоставени правомощия със закон и приет от комисията нормативен акт, заместник- председателите организират, ръководят и отговарят за дейността на ръководеното от тях управление. В чл. 10, ал. 1 се предвиждат три управления, а в ал. 4 се говори за дирекции. Когато се определя структурата на комисията е необходимо да се посочи в ал. 1, че освен управления, към нея се създават и дирекции.
Освен това, в чл. 10, ал. 2 не е посочен нормативният акт, който ще приема комисията. Нашето предложение е цялостната дейност на комисията и на нейните органи - ресорните зам.-председатели, като самостоятелни административните органи, със самостоятелни

правомощия, да бъде уредена с правилника по чл. 13, ал. 1 от законопроекта.
33. По чл. 10.
а) Предлагаме за симетричност първото управление да бъде наименовано “Регулиране и надзор на инвестиционната дейност”.
б) Мястото на ал. 2 не е в този член, наречен “Устройство на комисията”. Освен това, функциите на зам.-председателите впоследствие са формулирани точно по този начин още веднъж.
в) Препоръчваме ал. 3 на чл. 10 да отпадне, тъй като крие неяснота, дали заместниците на зам.-председателите са “другите членове” на КФН или лица от администрацията. Ако се имат предвид лица от администрацията, това категорично не може да бъде подкрепено, тъй като става въпрос за упражняване на държавна власт и осъществяване на инвеститура по избор или назначение от висши държавни органи (Народно събрание и Президент), която не може да се прехвърля “по заместване” на служители от администрацията.
По Глава трета:
34. В чл. 12 предлагаме да се промени заглавието като стане “Функции и принципи на дейността на комисията”.
35. В чл. 12, ал. 1, т. 1 считаме, че изразът “задължителни общи указания” е неточен. И с оглед станалата вече дискусия за актовете, които ще издава тази комисия, смятаме, че е по-редно да се означи актът, който би могла да издаде, а именно “предвидените в закона наредби и други инструкции”. Защото задължителните общи указания спорд административното право могат да бъдат и общи ненормативни актове. От станалата вече дискусия стана ясно, че става дума за указания, за окръжни, или писма, които комисията ще издава по прилагането на

приетите от нея подзаконови нормативни актове. Но това са съвсем отделна категория актове.
36. По чл. 12, ал. 2:
а) да отпадне думата “принципи” в заглавието на члена;
б) да отпадне ал. 2.
Повечето от изброените положения трудно се съгласуват с понятието “принципи”.
Точка 1 е саморазбираща се.
Точка 2 - независимостта е уредена в чл. 3,ал. 3 и тук е налице повторение.
Точка 3 - съдържа известен нов елемент - стимулиране на лоялната конкуренция. Този текст би могло да се прехвърли като т. 5 на ал. 1.
Точка 4 - същото е положението и с “прозрачността”, която е предвидена в чл. 9, ал. 1.
37. В чл. 13, ал. 1, т. 3 считаме, че изброяване на “свързаните с този закон закон” е несполучливо и предлагаме по-обща формулировка. Да се посочи, че се приемат наредби и инструкции, когато това е предвидено в този закон или в друг закон.
38. Вече стана дума за обжалването на актовете на комисията по чл. 13, ал. 1, т. 12. С тази разпоредба се получава така, че комисията става колективен орган над своите членове. Тя се произнася по жалби срещу актове на заместник-председателите. Но, ако се възприеме идеята за обжалване по административен ред на актовете на зам.-председателите би било възможно комисията да бъде органа, пред когото ще се обжалват тези актове като задължителна фаза на административно обжалване и след това да се допусне обжалване на нейните решения пред съд, което изцяло поддържаме.




да бъде изрично посочено, като се добави изразът “освен ако съдът не разпореди друго”.
45. В чл. 16, ал. 1, т. 14 се предвижда, че заместник-председателят на комисията, който ръководи управлението “Застрахователен надзор” ще изпраща представители на комисията на заседание на органите на управление на застрахователите. Това правомощие надхвърля представата за надзор. “Изпращането на представители на заседанията”, не определя правното положение на тези представители на самото заседание. От друга страна, няма друг аналог да се постъпва по този начин с други търговски дружества, или в други държави. Формулировката “изпраща представители” е обща и не определя при какви условия тези лица се изпращат, какво ще правят те, какви ще бъдат последиците от тяхното участие? Тези въпроси не са уредени. Подобно правомощие не е предвидено за другите две управления. Ако това правомощие е обусловено от спецификата в дейността на управлението “Застрахователен надзор”, то тя показва, че механично се обединяват тези трима заместник-председатели в една комисия. Изобщо по този въпрос трябва да се помисли: ако има единство в предмета на надзора на комисията на финансовият пазар, трябва да има единство и в правомощията, които са свързани с упражняването на този надзор от заместник-председателите и от комисията като цяло.
46. В чл. 16, ал. 5 също предлагаме да се прибави “освен ако съдът не предвиди спиране на изпълнението на административния акт”.
47. В чл. 17, ал. 1, т. 9 редакцията навежда на мисълта, че е възможно заместник-председателя, ръководещ управление “Осигурителен надзор” да разпореди извършването съвместно с БНБ на проверки на Банките. Банковия надзор се упражнява от самостоятелен орган и един зам.-председател на тази комисия не бива да разпорежда на БНБ

проверки. Затова предлагаме редакцията да бъде, че съвместно с БНБ разпорежда извършването на проверки, а вече със съвместна инструкция да уреждат реда за тези съвместни проверки.
48. В чл. 17, ал. 4 също предлагаме да няма изключение по обжалването по съдебен ред на всички актове на този орган на комисията.
49. В ал. 5 на чл. 17 също да се добави “освен ако съдът не разпореди друго”.
50. По чл. 15,16 и 17:
а) общо предложение разпоредбите на чл. 15, ал. 3-5, чл. 16, ал. 3-5 и чл. 17, ал. 3-5, които са с идентично съдържание, да бъдат обособени в отделен текст със заглавие "Обжалване на актовете на комисията".
б) Текстовете и на трите разпоредби (ал.1), в които се регламентират правомощията на зам.председателите, се нуждаят от по- добро подреждане и систематизиране; по-прецизно формулиране; от изчистване на конкретните препращания съм конкретни текстове на други закони. В момента безразборно са смесени правни и фактически действия без оглед на тяхната хронология и важност.
51. За разлика от останалите правомощия на комисията по повод на надзорната й дейност, които се основават на модела на чл. 16, ал. 2 от ЗППЦК основно и отчасти на чл. 22а от Закона за застраховането, правомощието по т. 7 от чл. 18, ал. 1 е заимствувано от чл. 64, ал. 1, т. 6 от Закона за банките. Там то е уредено като правомощие на централната банка по отношение само на банки, т. е. малък кръг субекти и то такива, чиято дейност е тясно специализирана в рамките на надзора, упражняван от централната банка. Разпростирането на това правомощие по отношение на всички контролирани съгласно законопроекта лица означава включването в него на много голям кръг субекти, в т. ч. и

такива, чиято основна дейност няма нищо общо с финансовите пазари (напр., публичните дружества), както и такива, които въобще нямат колегиални органи на управление и надзор (напр., инвестиционните посредници могат да бъдат и ООД).
Поради което, предлагаме чл. 18, ал. 1, т. 7 да отпадне.
52. В ал. 2 на чл. 18 използуването на думата “проверка” води до смесване на дейността на експерта, назначен от комисията, с проверката като упражняване на надзорните правомощия на комисията.
Предлагаме в чл. 18, ал. 2 “проверка” да се замени с “одит”.
53. В ал. 2 на чл. 18 предвиждането разходите по одита да се понасят винаги от контролираното лице е съвършено неоправдано, тъй като се предполага, че различните такси, които се заплащат за услугите на комисията и финансират дейността й, са достатъчни, за да разполага тя с квалифицирани служители /на тази идея е подчинен и промененият начин на определяне на възнагражденията им - чл. 21 от законопроекта/. Ако все пак се наложи използуването на външен експерт, то би имало основание разходите за това да се възложат на контролираното лице само ако проверката, част от която е така назначеният одит, завърши с налагане на принудителна административна мярка или административно наказание, които са влезли в сила.
Предлагаме в чл. 18, ал. 2, изр. последно се измени така: “Разходите по одита се възстановяват от кнотролираното лице, ако вследствие на одита се стигне до налагане на принудителна административна мярка и/или административно наказание, които са влезли в сила.”
54. За разлика от използувания за модел 31111ЦК (чл. 16а, който се отменя със законопоректа) законопроектът в т. 6 на ал. 6 на чл. 18 предвижда даване на писмени обяснения от длъжностни лица от

администрацията на проверяваното лице, но не урежда правното значение на тези обяснения, както и възможността лицето да се откаже от даването на тези обяснения.
Предлагаме изрично в нова алинея, следваща сегашната ал. 6 (с преномерация на последващите алинеи) да се уреди правното значение на писмените обяснения и предвиди възможност за отказ от даване на такива.
55. Алинея 12 на чл. 18 следва да се прецизира в смисъл, че не се носи отговорност за вреди, а не всякаква отговорност, което би могло да наведе на идея за някакъв имунитет. Ако отговорността на членовете на комисията и служителите й се ограничи само до умишлено причинените вреди, би било необходимо обаче изрично да се предвиди, че за всички вреди, причинени от комисията и нейните служители, отговаря държавата. Подобна разпоредба ще бъде в съответствие с чл. 7 от Конституцията.
Предлагаме в чл. 18, ал. 12 да се добави ново последно изречение: “Държавата носи отговорност за всички вреди, причинени от комисията, нейните членове и служители, при упражняване на правомощията им.”
56. В чл. 18, ал. 4 е предвидено едно задължение на конкурираните лица да осигурят всички условия за нормалното протичане на проверката. Това е малко прекомерно изискване от страна на контролираните органи. “Всички условия” е доста широко понятие и не е желателно да остане така формулировката. Нашето предложение е тази алинея да отпадне, защото в ал. 6 е предвидено едно общо задължение за съдействие от проверяваното лице на органите на комисията. Или пък да отпадне думата “всички”.
57. Чл. 18, ал. 9 дава правомощия на комисията “да има достъп до всякакви информационни регистри, изграждани и поддържани с

бюджетни средства”. Принципният въпрос е дали този текст е съобразен със Закона за защита на класифицираната информация и Закона за защита на личните данни. Досега на друг орган не е предоставяно такова правомощие след влизането на тези закони в сила.
58. В чл. 18, ал. 11 предлагаме вместо комисията да може да поиска извършването на общи проверки, в смисъл да не стои тя с повече правомощия над другите органи, да остане възможността тя да извършва такива общи проверки, пък методологията на общите проверки с данъчната администрация и Агенцията “Бюро за финансово разузнаване” ще бъде уредена с някаква инструкция помежду им. Предлагаме да се включат и органите на “Банков надзор” за извършване на съвместни проверки.
59. Чл. 18 за упражняване правомощията на комисията и нейните органи, съдържа разрешения, които смущават. В наказателния процес извършването на обиск, претърсване и изземване е една много сложна процедура, за която се иска санкцията на съда. На комисията и на определени длъжностни лица, т.е. служители на комисията, е разршен “свободен достъп в служебните помещения на контролираните лица и другите лица” е разрешено да установяват “притежаваните материални ценности, включително и т.н.”, “е разрешен и се предоставя достъп до служебни помещения” (т. 4), “да изискват писмени обяснения”, “да призовават лица в седалището на комисията, които трябва да се явят в сградата на комисията”.
Смущаващо с оглед на Конституцията е, че тези длъжностни лица имат право да изискват данни, сведения, други носители на информация, съгласно т. 1 на чл. 18, ал. 1. Пък Конституцията предвижда (чл. 34), че не само кореспонденцията, но свободата, неприкосновенността и тайната и на другите съобщения са гарантирани. Да се прецезира в тази насока материята, тъй като смущава и ал. 8, че прокуратурата, както и да е, но

останалите “всички държавни органи - вероятно и Президента, са длъжни да оказват съдействие на служителите на комисията”. Обратното не е много сигурно дали е ясно и дали е така.
В ал. 12 се предвижда, че членовете на комисията и определените по реда на този закон лица от администрацията: “не носят отговорност”. Разпоредбата се нуждае от уточнение, за да се посочи, че те не носят гражданска отговорност за причинените от тях вреди, освен ако са действали умишлено или с груба небрежност. А това е разрешението което предвижда чл. 101 от Закона за държавния служител.
60. Правомощията на председателя на комисията (чл. 14) и на заместник-председателите (чл. 15-17) и на реда за тяхното упражняване (чл. 18) показват, че председателят на комисията се оказва без особени властнически правомощия, а заместник-председателите - пълновластни ръководители не само на управленията, които ръководят, а и на самата комисия. Ето какво е положението: председателят - представлява комисията в чужбина, свиква и ръководи заседанията, сключва и прекратява договорите, организира и ръководи дейността на администрацията (чл. 14). А от ал. 2 на чл. 14 се оказва, че и той може да ги прехвърли и тези компетенции на други лица. Следователно, председателят се оказва формален ръководител на комисията. А тя е юридическо лице (чл. 3 от законопроекта) и би трябвало по всички правила, не само на гражданското право, да бъде ръководена от председателя.
По Глава четвърта:
61. Чл. 20, ал. 2 (относно служителите на комисията), чл. 25, ал. 3 (относно и членовете, и служителите на комисията), а и чл. 6, ал. 5 (относно членовете на комисията), предвиждат полагане на клетва от служителите на комисията, както и от нейните членове. Излишно е да се полагат две различни клетви. Би следвало да се въведе една клетва при

встъпване в длъжност, като за образец се използува чл. 14, ал. 2 и 3 от Закона за държавния служител.
Предлагаме чл. 6, ал. 5 и чл. 20, ал. 2 да се изменят така: “Преди встъпването си в длъжност членовете на комисията/ служителите на комисията са длъжни да положат клетва със следното съдържание: "Кълна се при изпълнение на задълженията си като член/служител на Комисията за финансов надзор да спазвам и да се ръководя от Конституцията и законите на Република България, да изпълнявам добросъвестно задължения си и да опазвам поверителността на информацията, станала ми известна в това ми качество. Полагането на клетва се удостоверява с подписването на клетвен лист.”
По Глава пета:
62. В чл. 22, думата “касаещите се” де се замени с “отнасящите се”.
63. По чл. 22, ал. 1, изр. 2 е отбелязано, че декларациите за имущественото състояние на комисията и служителите се съхраняват в специална книга.Предлагам те да се изпращат на Сметната палата по общия ред за другите категории, уредени в съответния закон.
64. В чл. 23 считаме, че заглавието не съответства на съдържанието на текста.
Освен това е пропусната думата “надзор” след “ефективен, финансов”.
По Глава шеста:
65. Предлагаме чл. 25, ал. 3 да отпадне.
Поради неясната редакция, дължаща се може би и на редакционни грешки, разпоредбата на чл. 23 следва да бъде прередактирана, за да стане ясен истинският смисъл, вложен в нея.

66. По чл. 25, ал. 2.
Разпоредбата трябва да се ограничи със срок. В сегашния вид задължението остава за цял живот
По Глава седма:
67. Не споделяме предвиденото в чл. 26, ал. 2, т. 4 разрешение, според което сумите от наложени глоби имуществени санкции да постъпват в бюджета на комисията. По този начин едно лице, което е заинтересовано от постъпването на глобата в неговия бюджет, ще налага и санкции. Това разрешение, според нас, не е правилно.
Освен това, глобите и имуществените санкции се налагат за неизпълнение на задължения към държавата, а не към комисията.
68. В чл. 26, ал. 4 основанията за таксите би трябвало да бъдат посочени в самия закон, а в тарифата, както е обичайната практика и в други ведомства, да се определят техните размери.
69. По чл. 27 предлагаме текстът изцяло да отпадне. Недупустимо е за осъществяваната надзорна дейност като правомощие на контролен орган, проверяваните лица да плащат годишни такси. Това е единственият случай в законодателство, където контролираните лица да си плащат за това, че ги контролират. Единствено само за “обработка на задължителната”, пък и това, след като е задължителна тази информация, защо за нея да се плащат такси. Затова предлагаме целият член да отпадне. На комисията са възложени властнически правомощия по осъществяване на регулаторна и контролна дейност със закон и упражняването им не е услуга за която да се плащат такси.
70. В чл. 28 е предвидено таксите да се събират по принудителен ред по ДПК. Би трябвало да се посочи, че те се събират от Агенцията за събиране на държавните вземания.

71. От сегашната редакция на чл. 29, ал. 3 на законопроекта следва, че НС одобрява бюджета на комисията, така както е предложен от нея. Това разрешение е крайно и ограничава правомощията на Народното събрание. Предлагаме да отпадне цялата алинея, така че НС да може по общия ред да внася промени в проектобюджета на комисията.
72. Излишно е в т. 2 на ал. 2 на чл. 26 да се посочва изрично като приходоизточник продажбата на периодични издания и на формуляри, тъй като това не е обособен приходоизточник със самостоятелно значение (за разлика от годишните такси и таксите за конкретно предоставени услуги).
Предлагаме чл. 26, ал. 2, т. 2 да отпадне.
73. В ал. 3 на чл. 26 е неправилно да се посочва, че средствата се изразходват за “подпомагане дейността на комисията”. Тези средства всъщност финансират дейността, а не я подпомагат.
Затова предлагаме в чл. 26, ал. 3 думата “подпомагане” да отпадне.
74. В ал. 4 на чл. 26 е предвидено, че таксите за конкретно предоставени услуги се определят от самата комисия. Това разрешение не е в съответствие с възприетото в законодателството ни разрешение, че размерът на държавните такси се определя от Министерския съвет (чл. 1, ал. 1 от Закона за държавните такси). Ако се приеме, че това са такси sui generis и следва да се определят от комисията, става неоправдано пък събирането им реда на ДПК (чл. 28 от законопроекта).
Предлагаме в чл. 26, ал. 4 изразът “тарифа, приета от комисията” да се замени с “тарифа, приета от Министерския съвет”.
75. Чл. 27 за първи път установява годишни такси, платими от участниците на финансовите пазари за това, че се извършва надзор върху

дейността им въобще, а не за конкретно предоставяни услуги. По тази причина това плащане придобива по-скоро характеристика на данъчно задължение, а не на такса.
Установяването на това задължение вероятно е проявление на идеята комисията да има не само формална, но и финансова независимост от изпълнителната власт. Това правомощие е изключително за българското право и създава опасен прецедент за органи на изпълнителната власт. Ето защо, предлагаме да се обмисли още веднъж. Това се отнася и за разрешението по чл. 29, ал. 2, което е очевидно проявление на същата идея.
По Глава осма:
76. В чл. 30, ал. 4 предлагаме отчетът на комисията да се приеме с решение от НС, а не само да се публикува
77. Предлагаме чл. 30, ал. 6, т. 2 “отчетът на комисията ще съдържа преценка за адекватността на нормативната уредба на финансовите пазари” да отпадне. Изразът “адекватност на нормативната уредба” е неточен и неясен и поради това, според нас, няма място в закона.
78. Съгласно чл. 30, ал. 2 от Указ № 883 за прилагане на Закона за нормативните актове с наказателните разпоредби следва да завършва нормативният акт.
79. По чл. 30, ал. 6 да се включи като т. 7 следния текст:
“7. Разглежданите жалби и оплаквания срещу решенията на комисията.”
Съображения: Така се заменя неопределената разпоредба на сегашната т. 7 с данни за конкретната дейност на комисията. А и информацията по този въпрос е важна както с оглед на подобряване дейността на комисията, така и с оглед на прозрачността.

80. Предлагаме Глава десета “Административно наказателни разпоредби” да стане Глава единадесета, като смени своето място с досегашната глава единадесета.
По Глава единадесета:
81. В чл. 33, ал. 2 след дмата “участвуват” да се добавят думите “членовете на”, вместо “БНБ”, предлагаме да бъде “управителя на БНБ”. Така по-точно се определя съставът на Консултативния съвет по финансовата стабилност.
82. Предлагаме чл. 33, ал. 1, т. 2 да отпадне.
Съображения: За разлика от останалата част на разпоредбата, която изброява действително правомощия на Консултативния съвет т. 2 от ал. 1 на чл. 33 няма такъв характер. Обменът на информация е само средство, подпомагащо функционирането на съвета.
По Допълнителните разпоредби:
83. По § 1, т. 3 Предлагаме ако в закона остане изразът “свързани с този закон закони” изброяването да не е изчерпателно.
84. Следва да се обмисли още веднъж обединяването на председателя и тримата заместник-председатели на комисията в общото понятие “органи на комисията” съгласно § 1, т. 2 от преходните разпоредби на законопроекта доколкото техните функции са съвършено различни. Функциите на председателя (чл. 14, ал. 3 и чл. 32, ал. 4 от законопроекта) го очертават като вътрешен орган, докато заместник- председателите имат значителна самостоятелна компетентност (в нея са включени част от правомощията на регулаторните органи, които комисията ще замени). Фактът, че техните актове подлежат на обжалване

по административен ред пред комисията (чл. 14, ал. 3, чл. 16, ал. 3 и чл. 17, ал. 3 от законопроекта) не им отнема качеството на самостоятелни органи.
85. Легалното определение за контрол, съдържащо се в § 1, т. 5 от законопроекта е по-широко от това, съдържащо се в § 1, т. 13 от ЗППЦК. Поради неразривната връзка в прилагането на двата закона понятията за контрол би следвало да се уеднаквят. Тъй като понятието, възприето в пар. 1, т. 5 от законопроекта е в по-пълно съотвествие с това, съдържащо се в Седмата директива на ЕИО в областта на дружественото право, уеднаквяването би следвало да стане чрез изменение на пар. 1, т. 13 от преходните разпоредби на ЗППЦК.
По Преходните и заключителни разпоредби:
86. Използуваният в § 3, ал. 1 от законопроекта израз “се
преобразуват чрез сливане” има частноправно, а не публичноправно значение. Обикновено в публичното право в подобни случаи се използува само изразът “се преобразуват”. Излишно е да се казва, че това става от датата на влизане на закона в сила. Изричното указание би било необходимо, ако датата на преобразуване е друга.
Предлагаме в § 3, ал. 1 изразите “чрез сливане” и “от датата на влизане в сила на този закон” да отпаднат.
87. Предлагаме § 4, ал. 2 да отпадне. Новият орган следва да се конституира по правилата на новия закон. Подобно съвместяване на функциите или регламентирана възможност, че "могат да бъдат избрани" не е нито юридически издържана, нито има резон.
88. В § 5 разпоредбата, според която “приетите подзаконови нормативни актове на свързаните с този закон закони, запазват действието си, доколкото не му противоречат”. Предлагаме тази разпоредба да отпадне. Ако бъде приета, прилагането й ще създаде

затруднения и ще породи противоречива практика относно това кои от заварените подзаконови нормативни актове противоречат на подзаконови нормативни актове, приети въз основа на този закон, и кои не му противоречат.
Освен това, ако се запази разрешението по законопроекта, че подзаконови нормативни актове по прилагането му ще издава и комисията (чл.10, ал. 2, чл. 13, ал. 1, т. 3 и др.), въпреки предложението, което правим такова широко правомощие да не й се предоставя (вж. по- горе № 3), ще се окаже, че подзаконови нормативни актове от по-нисък ранг ще отменят и актове на МС, което е недопустимо и противоречи на чл. 15, ал. 1 ЗНА. Това ще създаде правен безпорядък при прилагането на този закон.
Ето защо, след влизането в сила на този закон трябва изрично по съответния законов ред да се отменят противоречащите заварени подзаконови нормативни актове на новата подзаконова нормативна уредба, а не да се обявява тяхната отмяна по този “сумарен” и законово недопустим начин.
89. Предлагаме в § 7 от ПЗР на законопоректа да се създаде нова т. 18 /като досегашната т. 18 стане 19/, с която да се измени пар. 1, т. 13 от допълнителните разпоредби на ЗППЦК така че в понятието контрол като б. “в” и б. “г” да се включи следното съдържание:
“в) има възможността да ръководи, включително и чрез или заедно с дъщерно дружество, по силата на устав или договор дейността на друго лице, или
г) като акционер или съдружник в едно дружество контролира самостоятелно, по силата на сделка с други съдружници или акционери в същото дружество, повече от половината от броя на гласовето в общото събрание на дружеството”.
Досегашната б. “в” стане б. “д”.

90. С измененията, предвидени в т. 1, 2, 3 и 4 от § 7, от глава втора на ЗППЦК (посветена на Държавната комисия по ценни книжа) остават заглавието (което не е много ясно дали е променено на “Комисия по финансов надзор”), чл. 8 и чл. 10, ал. 5- 11. Запазването на отделна глава с такова фрагментарно съдържание и то под заглавие Комисия по финансов надзор (при положение, че нейното правно положение е уредено в отделен закон), е неоправдано.
Ето защо, предлагаме Глава втора от ЗППЦК да бъде отменена, като разпоредбата на чл. 8, чието запазване се предвижда, да стане част от глава първа “Общи положения”. Чл. 10, ал. 5- 11 да бъдат отменени, но тъй като уреждат проблем, проявяващ се и при новия регулаторен орган, а именно опазването на професионалната тайна, да се използуват като модел за прередактиране на чл. 25 от законопроекта /ал. 10 и 11 се отнасят до вече уредена от законопроекта материя, а именно конфликтът на интереси/.
91. Не споделяме разпоредбата на § 10, т. 13, с който се правят изменения в ЗДДПО и се предвиждат принудителни административни мерки. С тези изменения в ал. 4 на чл. 112 на ЗДДПО се допуска при налагането на принудителните административни мерки да не се прилагат някои от разпоредбите на ЗАП относно обясненията и възраженията на заинтересованите лица. Вярно е, че такъв текст има в Закона за банките, но това е изключение, което, според нас, не бива да се повтаря. Ние смятаме, че този текст противоречи на чл. 56 от Конституцията, защото ограничава правото на защита.
Също така, на фона на общите тенденции, смятаме, че всички принудителни административни мерки, следва да могат да бъдат обжалвани по съдебен ред.
92. По § 10:

а) ал. 3 на чл. 112 да придобие следната редакция: “мерките по ал. 1 се прилагат по отношение на и т.н.”
б) ал. 4 да отпадне - принудителните административни мерки се прилагат с индивидуални административни актове и няма никакви основания в производството по прилагането им да не се прилагат основополагащите текстове на чл. 7, ал. 2 и чл. 11, ал. 1 от Закона за административното производство.
в) чл. 14 да придобие следната редакция:
“Чл. 114. (1) Решението по чл. 113, ал. 1 подлежи на обжалване пред Върховния административен съд.
(2) Решението по чл. 113, ал. 2 може да се обжалва по административен ред пред Комисията по реда на Закона за административното производство, а след това и по съдебен ред пред Върховния административен съд по реда на Закона за Върховния административен съд.”