Консултативен съвет по законодателството
ОТНОСНО: Законопроекта за мерките срещу финансиране на тероризма, № 202-01-36, внесен от Министерския съвет

---

СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за мерките срещу финансиране на тероризма, № 202-01-36/22.04.2002 г., внесен от Министерския съвет
На свои заседания на 4, 9 и 10 юли 2002 г. направления “Конституционно, административно и финансово право”, “Международно право” и “Наказателно право” на Консултативния съвет по законодателството обсъдиха обстойно Законопроекта за мерките срещу финансирането на тероризма, внесен от Министерския съвет, като изразяват становище и предлагат следните по-важни бележки:



1. Законопроектът съдържа шестнадесет разпоредби, обособени в членове и общо три преходни и заключителни разпоредби. Малкият му обем и простата му структура не предполага той да бъде разделен на глави. Като цяло законопроектът е в съответствие с Указа за прилагане на ЗНА.
2. Съответствието на закона с международните договори, по които е страна РБългария, също не буди съмнение. Действително, законопроектът предвижда ограничаване на правото на собственост върху замразените активи. Такова ограничение обаче е допустимо в международното право. Изрично Допълнителният протокол към Конвенцията за правата на човека и основните свободи (обнародван през 1992 година) предвижда, че защитата на правото на собственост не накърнява “по никакъв начин правото на държавите да въвеждат такива закони, каквито счетат за необходими за осъществяване на контрол върху ползването на собствеността в съответствие с общия интерес”. Законопроектът не противоречи и на Всеобщата декларация за правата на човека, която в чл. 17, т. 2 предвижда, че никой не може да бъде произволно лишаван от своята собственост. Ограниченията върху собствеността, предвидени в законопроекта, като цяло почиват на ясни критерии и не дават основание да се заключи, че се създават предпоставки за произволно лишаване от собственост.
3. Съответствието на закона с разпоредбата на чл. 17 от Конституцията може да се окаже спорно. Ако по принцип се допуска, че в определени случаи неприкосновеността на частната собственост може да бъде ограничавана в обществен интерес, то това ограничение трябва да бъде временно. Законопроектът обаче дава повод за съмнение, че лицата по чл. 6, ал. 2, т. 2 могат да бъдат на практика окончателно лишени от

възможността да ползват своята собственост. Доколкото те нямат възможността дори да обжалват включването им в списъка на лица, чиито активи подлежат на замразяване и доколкото основанието да бъдат включени в списъка е присъдата, то те биха останали в този списък на практика до края на живота си. Подобно ограничаване на собствеността за произволно дълъг срок не само е неоправдано, но може да се окаже и противоконституционно. Поради това, ние предлагаме да се предвиди срок, след изтичането на който лицата, включени в списъка по чл. 6 да могат свободно да ползват собствеността си. За лицата, включени в списъка на Съвета за сигурност такъв срок не може да се предвиди. За лицата, срещу които е повдигнато обвинение срокът до голяма степен е ясен - влизането на присъдата в сила или прекратяването на предварителното производство. Що се отнася до осъдените лица, този срок може бъде свързан с настъпването на реабилитацията.
4. Законопроектът отразява изискванията на международните актове, за изпълнение на които се предлага. Ползваме се от случая само да отбележим, че той пропуска да отрази предвиденото в 1 /с/ от Резолюция на Съвета за сигурност 1373 от 2001 година, според която трябва да се замразят и активите на юридически лица, притежавани пряко или косвено от лица, финансиращи тероризма. Конкретна бележка в този смисъл ще направим на систематическото й място.
5. До този момент въпросите на финансирането на тероризма са били уреждани от ПМС 277 от 12.12.2001 година, което на практика има същото съдържание като законопроекта. Като изхождаме от естеството на регулираната материя, не можем да не подкрепим разбирането на вносителите, че тези въпроси трябва да бъдат уредени със закон.
6. Бихме искали да подчертаем, че законопроектът използва понятието “тероризъм” и свързаните с него престъпления без това

понятие все още да е легално. Очевидно е, следователно, че законопроектът може да бъде приет едва след като бъдат приети измененията на НК, които уреждат престъплението “тероризъм” (юридическите понятия “тероризъм”, “международен тероризъм”) и свързаните с него престъпления. Бихме искали да обърнем внимание още и върху това, че обхватът на законопроекта трябва да бъде разширен и да включва не само самото престъпление “тероризъм”, а и самостоятелното престъпление “финансиране на тероризма”, което е уредено в отделен състав на законопроекта за изменение на НК.
7. Правилно разпоредбата на чл. 1 изисква законът да уреди организацията по прилагането на мерките за противодействие на финансирането на тероризма. За съжаление обаче законопроектът на практика не регламентира този въпрос. Не е ясно например, как ще бъдат изпълнявани мерките по чл. 7. Не можем да си представим, как точно едно лице, включено в списъка, само ще блокира онези активи, върху които упражнява фактическа власт. Неясен остава и механизмът, по който активите ще бъдат блокирани от физически лица, които държат активи на лицата, включени в списъка. Посочените два примера, без претенции за изчерпателност, посочват и първата основна слабост на законопроекта - той не предвижда механизмите, по които реално ще се изпълняват мерките, насочени против финансирането на тероризма. Вероятно за вносителите е съществувало изкушението тези механизми да се уредят в правилника за прилагането на закона. Подобен подход трудно може да бъде споделен - засягането на права на гражданите трябва да се урежда само със закон - както по съдържанието на мерките, така и по процедурата за тяхното прилагане.
8. Изготвянето на Закон за мерките срещу финансирането на тероризма е част от действията, които България предприема в изпълнение на свои международни задължения. Никъде обаче не се открива - изрично

посочено - задължението за приемане именно на тъкъв закон. Материята на закона е свързана най-тясно с влизане в сила на Конвенцията за борба с финансирането на тероризма, приемането и влизането в сила на измененията на НК и в частност на чл.108а.
Необходимо е да се реши и въпросът за изработването на Закон за борба с тероризма, както е посочено в Националния доклад.
Освен това, на Комитета по тероризма се предлага да създаде закони-образци, програми за съдействие и тяхното съгласуване.
9. В законопроекта се използва изразът “физически и юридически лица”. Да се има предвид, че във всички актове на Съвета за сигурност, на Общото събрание и в международните договори се говори за “лица и организации”.
II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
10. По чл. 1.
а) След края на чл. 1 да се добави “в съответствие с международните договори, по които България е страна”.
Мотиви: Допълнението цели отпращане към съответния български закон. В него се уреждат правните последици не само на международните договори, но и на задължителните актове на международни организации. Това е нужно, защото целия проект е обусловен главно от задължителни актове на ООН и в по-малка степен от задължения по конвенции. Освен това новият текст отпраща и пряко към международните договори.
б) Думата “организацията” да бъде заменена с “редът”.
11. По чл. 2.
Целите на закона би трябвало да се определят като “разкриване, предотвратяване и наказание”.

Изразът “насочени към” да се замени с думата “целящи” или “предназначени за”.
Мотиви: Това съответства на съдържанието на закона и на международните инструменти.
12. В чл. 3, ал. 1, т. 1.
Вместо “на физически и юридически лица” да се запише “на физически лица, юридически лица, групи и организации”.
Мотиви: Това са термините, използвани в конвециите на ООН (напр. чл. 15 буква “а” на Международната конвенция за борба с бомбения тероризъм); съществува списък на организации, посочени в резолюция на Съвета за сигурност на ООН.
13. По чл. 4.
Очевидно е, че разпоредбата не се стреми да уреди някакво екстериториално действие на закона, макар че в частта й относно чуждестранните физически и юридически лица съмнение е възможно да възникне. Според нас обаче, тази разпоредба е ненужна - задълженията на всички лица да прилагат закона ясно личат от формулирането на съответните мерки, поради което предлагаме текстът да бъде заличен.
14. По чл. 5.
а) Думата “анализира” да се постави пред “съхранява”.
б) Може да се обсъди дали съдържанието на чл. 5 не е по-добре да бъде отнесено като ал. 1 на чл. 10, а сегашната ал. 1 на чл. 10 да стане ал. 2. Струва ни се, че двете разпоредби - на чл. 5 и на чл. 10, ал. 1 са свързани и би могло да бъдат уредени в един текст.

15. По чл. 6.
Тук се налагат повече бележки.
а) Първата бележка е свързана с възможността на главния прокурор да предлага на МС включването на лица в списъка (ал. 1). За да може главният прокурор реално да изпълни това свое задължение, предлагаме в чл. 6 да се създаде една нова алинея със следното съдържание: “Следователите и прокурорите незабавно уведомяват главния прокурор, когато повдигнат обвинение за престъпленията тероризъм, заплаха с тероризъм, явно подбуждане към тероризъм, приготовление към тероризъм и финансиране на тероризъм.”
б) В ал. 2, т. 1 да се посочи, че санкциите, наложени с резолюция на Съвета за сигурност на ООН, са свързани с тероризъм.
в) В ал. 2, т. 2 и 3 думите “закана със” да се заменят със “заплаха с тероризъм”; същото се отнася и за т. 1 на § 1 от Допълнителната разпоредба.
Мотиви: Международното право използва този термин.
г) Възражение буди лишаването на лицата по чл. 6, ал. 2, т. 2 да обжалват съдебно включването си в списъка. Лицето трябва да има правото да обжалва включването си в списъка, ако то по погрешка е била включено там, тъй като не е било осъдено за тероризъм, а за друго престъпление.
Поради това предлагаме в чл. 6, ал. 6 думите “и 2” да отпаднат.
Въпросът може да се постави и по-общо. В ал. 6 не се предвижда възможност за обжалване по т. 1 и 2 на ал. 2. Това не е в съответствие с чл. 13 на Европейската конвенция за правата на човека. Според него всяко лице, чиито права, защитени от конвенцията, са нарушени, трябва да разполага с ефикасни вътрешноправни средства за тяхната защита. Същото съображение се отнася и към ал. 4 на чл 10.
Горното важи особено за лицата по ал. 3. Включването им в списъка не почива на международноправно задължение.
д) Предлагаме т. 3 на ал. 2 да се редактира така:

“3. лица, на които е повдигнато обвинение за тероризъм, заплаха с тероризъм, явно подбуждане към тероризъм, приготовление към тероризъм или финансиране на тероризъм по смисъла на Наказателния кодекс.”
е) В ал. 6 пред думата “обжалване” да се добави “съдебно”, тъй като на такова обжалване подлежат административните актове на Министерския съвет.
ж) В ал. 7 изразът “изключване на това лице” да се замени със “заличаване”.
Мотиви: За единство с чл.13 ЕКПЧ.
Наред с това намираме за необходимо в ал. 7 да се извършат още две корекции. Първата от тях е да се предвиди право на лицата, за които са отпаднали основанията да бъдат включени в списъка, да сезират директно Министерския съвет, а не чрез министъра на вътрешните работи или главния прокурор. Това е необходимо за по-голяма оперативност при свалянето на рестриктивните мерки по отношение на лице, за което тези мерки нямат повече основание да се прилагат. Така се гарантират по- добре правата на лицето.
Втората корекция, която препоръчваме, е да се предвиди възможност отказът на МС да отпише лицето от списъка да подлежи на обжалване пред ВАС.
з) Необходимо е да се предвиди решенията на ВАС, с които се удовлетворява искането на едно лице да бъде заличено от списъка, да бъдат изпращани задължително в МС, за да може правителството да коригира обнародвания в ДВ списък. Поради това предлагаме следната нова алинея на чл. 6: “Препис от решението на ВАС, с което се удовлетворява жалбата на лице да бъде отписано от списъка, се изпраща на Министерския съвет, който незабавно извършва съответните промени.”
и) Накрая, чл. 6 повдига възражение и поради това, че той не предвижда възможност в списъка да се включват юридически лица, извън

посочените от Съвета за сигурност. Този пропуск е в противоречие с 1 /с/ от Резолюция на Съвета за сигурност 1373 от 2001 година, изискващ да се замразят и активите на юридически лица, притежавани пряко или косвено от лица, финансиращи тероризма. Такава възможност трябва да бъде предвидена в закона, тъй като на практика най-опасните форми на финансиране на тероризма се осъществяват от организации, притежаващи значителни финансови средства, а не от физически лица.
16. По чл. 7.
а) Отново подчертаваме, че законът пропуска да уреди реда, по който ще стане посоченото в него блокиране.
б) Не намираме убедително основание за съществуването на критерия, по който са обособени ал. 4 и 5. Няма сериозна причина министърът на финансите да не е длъжен да отблокира средства, с които да се изпълнят задължения към държавата (данъци, глоби) и вноски по ДОО. Поради това предлагаме съдържанието на ал. 5 да се включи в ал. 4, като ал. 5 в сегашната й редакция се заличи.
в) В ал. 4 предлагаме да се заличи определението “хуманитарни” в израза “или за други неотложни хуманитарни нужди на лицето”.
Мотиви: Неотложността е достатъчно ясен критерий и не е нужно допълнително ограничаване по хуманни съображения. Още повече не може да се предполага, че изпълнителната власт би действувала в противоречие с хуманноста. И най-накрая, в международното право има почти единодушно мнение че “хуманитарно” е специален термин използван за правото по време на война.
г) В ал. 5 (ако тя се запази - вж. по-горе б. “б”) думите “може да даде” да се заменят с “дава”, т.е. компетентността на министъра да бъде обвързана, тъй като това се налага от основанията за даване на разрешението по тази алинея.

д) Отказът на министъра по ал. 5 трябва също, както този по ал. 4, да подлежи на обжалване пред Върховния административен съд - предвид основанията за даване на разрешението по ал. 5.
е) ал. 6 срокът от 24 часа е прекомерно къс, да бъде поне 48 часа.
Освен това, предлагаме в ал. 6 изразът “а когато се отнася до
погасяване на задължения към държавата - и по инициатива на министъра на финансите” да отпадне, тъй като министърът няма как да издаде разрешение на някой, който не го е искал. В ал. 6 трябва да отпадне и позоваването на ал. 5, ако предложението ни за нейното отпадане бъде прето.
ж) Ал. 7 на чл. 7, според нас, е излишна и трябва да бъде заличена. Предвиденият в § 3 правилник следва да уреди и този въпрос, без това изрично да се указва в текста на закона.
По-правилно е обаче да не се приема правилник за прилагане на този закон. Ако предложението се приеме, следва да се заличи и § 3 от Заключителните разпоредби.
Мотиви: Законопроектът е силно рестриктивен, ограничанията, въвеждани от него са много съществени и материята не би следвало да се прехвърля на изпълнителната власт. Чл 1 от Първи протокол на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (Европейска конвенция) разрешава ограничаване правото на собственост само със закон.
17. По чл. 9.
Предлагаме нова редакция на чл. 9, ал. 1 и ал. 2, които позволяват да се избегнат спорове относно реда за прогласяване на недействителността и начина за конфискация на съответните имущества:
“Чл. 9. (1) Забраняват се сделките, извършени с блокирани
парични средства, финансови активи и имущество на лица, включени в списъка по чл. 6, както и сделките по предоставянето на парични средства, финансови активи и имущество на такива лица.

(2) Предоставените в нарушение на ал. 1 парични средства, активи и имущество се отнемат в полза на държавата със заповед на министъра на финансите.”
18. По чл. 10.
а) Предлагаме нова редакция на чл. 10, която да премахне възможния субективизъм в преценката за това, кога е налице съмнение (то трябва да бъде основателно):
“Чл. 10. (1) Всеки, който разполага с достатъчно данни, че дадени операции или сделки са насочени към финансиране на тероризъм, е длъжен незабавно да уведоми за това министъра на вътрешните работи.
(2) Когато при изпълнение на функциите на Агенция “Бюро за финансово разузнаване” се съберат данни, че дадени операции или сделки са насочени към финансиране на тероризъм, директорът на агенцията незабавно уведомява министъра на вътрешните работи.
(3) Лицата по чл. 3, ал. 2 и 3 от Закона за мерките срещу изпирането на пари са длъжни при наличие на достатъчно данни за финансиране на тероризъм да уведомят и Агенция “Бюро за финансово разузнаване”. В тези случаи агенцията упражнява правомощията си по чл. 13,17 и 22 от Закона за мерките срещу изпирането на пари.
(4) Разкриването на информация по ал. 1, 2 и 3 не може да бъде ограничено по съображения за служебна, банкова или търговска тайна.”
б) Поначало ал. 1 и 4 на чл. 10 пораждат съмнения за извънреден характер на закона. Наистина законопроектът се предлага като следствие от извънредни обстоятелства. Но това не освобождава България от нейните задължения по международното право. В частност на това се обръща внимание в чл. 14 на Международната конвенция за борба с бомбения тероризъм и чл. 17 на Международната конвенция за борба срещу финансирането на тероризма.

19. По чл. 12.
а) Препоръчваме да се обмисли дали да остане краткият 3-дневен срок по ал. 1. Той може да се окаже недостатъчен за прокуратурата да анализира събраните данни и да предприеме необходимите мерки, които да осуетят извършването на сделката след изтичането на срока. Със съзнанието, че спирането на сделката, когато се окаже неоснователно може съществено да накърни значителни финансови интереси, според нас, целта на закона би оправдала и спиране за по-дълъг срок. Този срок трябва да позволява на прокуратурата да провери събраните данни по категоричен начин, щото да повдигне обвинение и предприеме мерките, предвидени в НПК, които да осуетят извършването на сделката, чрез която се финансира тероризъм.
б) Срокът за произнасяне на Върховния административен съд в случаите на ал. 3 и 5 на чл. 12 е прекомерно къс, трябва да бъде поне 48 часа.
в) Да се обмисли дали ал. 4 на чл. 12 трябва да бъде заличена, а като резултат от това - и ал. 5.
Мотивите ни са, че 45-дневният срок е напълно достатъчен прокуратурата да анализира събраните данни и ако те дават основание да се повдигне обвинение на заподозряното лице, такова обвинение да бъде повдигнато. Повдигането на обвинение обаче автоматично ще доведе до включването на лицето в списъка по чл. 6 и цялото му имущество ще бъде блокирано, без за това да е необходим съдебен акт. Сегашната ал. 4 развива хипотезата на ал. 2, където съответната мярка е уредена като форма на противодействие в неотложни случаи. За 45 дни случаят очевидно би загубил неотложния си характер и ако прокуратурата не е намерила основания да обвини лицето, то продължаването на мярката по ал. 2 губи смисъла си.

20. По чл. 13.
Предлагаме разпоредбата на чл. 13 да се прередактира, като от нея отпадне изразът “или от датата на влизане в сила на решението на ВАС, с което е отменена мярката.”
Мотивите ни за това предложение са, че с други предложени изменения на законопроекта се гарантира незабавното изпълнение на решението на ВАС и на промяната в списъка.
Тук още веднъж препоръчваме да се укаже на временния характер на мерките по отношение на осъдените лица, като се предвиди, че те се заличават от списъка с настъпването на реабилитацията им.
21. В чл. 15, края на изречението, думите “международни актове и договори” да се заменят с “международни споразумения”.
Мотиви: Обменът на информация може да се извърши и въз основа на многостранни конвенции, и на актове на международни организации и на споразумение за отделен случай, което може да бъде и в устна форма.
22. По Административнонаказателните разпоредби - чл. 16:
а) не е ясно в какво се изразява изпълнителното деяние на нарушението по чл. 7;
б) за нарушение по чл. 10, ал. 1 евентуално да се предвиди по-леко наказание в сравнение с наказанието за нарушение по чл. 8, тъй като нарушението по чл. 8 е много по-тежко.
23. По чл. 17, ал. 2.
Думите “съставянето на актовете” да се заменят с “установяването на нарушенията”, тъй като има случаи, когато нарушенията се установяват без съставяне на акт. (Вж. чл. 36, ал. 2 от Закона за административните нарушения и наказания.)

24. По Допълнителнителната разпоредба:
Според нас, т. 3 на § 1 може да бъде заличена, тъй като не дава никакво специфично определение на понятията “парични средства, финансови активи и имущество”, а тяхното съдържание отдавна е установено. В допълнение към това използваното определение съдържа и редица спорни и неясни елементи, поради което препоръчваме да се преосмисли необходимостта от запазването на т. 3.