Консултативен съвет по законодателството

СТАНОВИЩЕ
Относно: законопроектите за изменение и допълнение на
Закона за държавната собственост, № 402-01-3
от 28.01.2004 г., внесен от Министерския съвет и
№ 454-01-12/19.02.2004 г., внесен от Юлияна Дончева
и група народни представители

---

СТАНОВИЩЕ
Относно: законопроектите за изменение и допълнение на
Закона за държавната собственост, № 402-01-3
от 28.01.2004 г., внесен от Министерския съвет и
№ 454-01-12/19.02.2004 г., внесен от Юлияна Дончева
и група народни представители
На свое заседание на 11 март 2004 г. Консултативният съвет
по законодателството обсъди законопроектите за изменение и
допълнение на Закона за държавната собственост, внесени от
Министерския съвет и от народния представител Юлияна Дончева
и група народни представители и прави следните предложения.

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. Предлаганият законопроект е 16-то по ред изменение и
допълнение на Закона за държавната собственост (ЗДС) за
изтеклите непълни 8 год. от приемането му през 1996 г.
Последният път той е изменян през м. юли 2003 г. (обн., ДВ, бр. 63
от 15.VII.2003 г.). И само 6 мес. след него се внася настоящият
законопроект. Това е порочна практика, която показва недобрата
подготовка на предходните изменения, щом като толкова често се
прибягва до последващи промени. Честите изменения създават
голяма правна несигурност, сериозни обективна трудности за
прилагането на законовите разпоредби, пораждат опасност от
грешки при тълкуването на уредените в закона институти и в
крайна сметка не осигуряват надеждна защита на държавната
собственост.
2. Предложените изменения и допълнения на Закона за
държавната собственост са широки по обхват и засягат много от
принципните постановки, върху които е изграден действащият
закон.
3. Законопроектът не е съобразен със Закона за
нормативните актове и Указ № 883 за неговото прилагане, които
изискват да бъде проучена необходимостта от изменението и
допълнението на ЗДС и обсега на това изменение и допълнение.
Наред с някои необходими и полезни изменения и допълнения,
законопроектът съдържа от ненужни и самоцелни промени, които
вместо да подобряват, влошават регулативните качества на ЗДС.
4. Законопроектът съдържа разпоредби, в които се откроява
опасността от увреждане на държавната собственост. Такива са
например нормите на § 2, чл. 2, ал. 2, т. 5; § 12, чл. 15, ал. 1; § 14,
чл. 16, ал. 1; § 16, чл. 18, ал.2; § 27, чл. 43, ал. 2, чл. 45, ал. 1; § 30,
2

чл. 49, ал. 1; § 32, чл. 52; § 33, чл. 54; § 37, чл. 58, ал. 2, изр. 2. От
средство за защита на държавната собственост, посочените
изменения се превръщат в законодателни разрешения, които я
увреждат.
5. Законопроектът акцентира върху вредната изходната
позиция за промяна на понятието “вещ”. Тази промяна не е само
терминологична, а и понятийна. Въвежда се терминът “вещ” само
за движимите вещи и терминът “имот” само за недвижимите вещи.
По такъв начин се изоставя утвърденото и считано за безспорно в
действащото законодателство, съдебната практика и правната
литература съотношение между родовото понятие “вещ” и
видовите понятия “недвижима вещ” (недвижим имот) и “движима
вещ”. Промяната ще засегне голям брой нормативни актове, освен
ЗС, в които понятието “вещ” като родово обхваща и двата вида
вещи и може да породи сериозни проблеми при прилагането на
нормите, в които тези термини се използват.
6. В законопроекта липсва ясна концепция и изработени
критерии за отграничаване на обектите на публична държавна
собственост. В някои текстове разликата между държавната
публична и държавната частна собственост не е достатъчно ясно
прокарана. Предвидени са отклонения от сега съдържащите се в
ЗДС правила, които приближават в много насоки публичната
държавна собственост към правния режим на частната държавна
собственост, в ущърб на публичната държавна собственост.
7. Законопроектът продължава порочната и многократно
критикувана практика да препраща за уреждане на законова
материя към подзаконов нормативен акт по важни въпроси, които
трябва да бъдат уредени в закона. Конкретните примери за това
ще бъдат посочени в Конкретните бележки.
3

II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
8. По § 1, чл. 1:
Предлагаме да бъде запазена сегашната редакция на
нормата, която отдавна е придобила гражданственост и класическо
деление на вещите (вж. по-горе № 5).
9. По § 2, чл. 2, ал. 2:
Смятаме, че следва да се ограничи правото на Министерския
съвет да превръща един вид държавна собственост в друг, без в
закона да са посочени условията за това, вкл. и характеристика на
съответните имоти. В този член се използват два критерия за
определяне обектите на публичната собственост - Конституцията
и закони, които в т. 3, 4 и 5, се изоставят. Вещите, предоставени на
ведомства за изпълнение на техните държавни функции и дейност,
според нас, трябва да са публична собственост.
В петте точки по чл. 2 не се съдържат критерии за
обособяване на обектите на публичната държавна собственост.
Разширен е кръгът от обекти публична държавна собственост с т. 2
- имотите и вещите, обявени със закон за публична държавна
собственост и т. 5 - имотите и вещите, обявени с решение на
Министерския съвет. Промените пораждат възможности за
различни тълкувания и съдържат опасност за използването им по
начин, който противоречи на Конституцията и основните принципи
на ЗДС. Неоправдано е разширен кръгът на имотите публична
държавна собственост, като е предоставена компетентност и на
Министерския съвет с решение да обявява недвижими и движими
вещи за публична държавна собственост без да са налице
критерии, въз основа на които да бъде взето това решение.
Предлагаме т. 4 да запази сегашната си редакция, в която е
отпаднало важното изискване имотите от национално значение
да служат за трайно задоволяване на обществените потребности
4


от национално значение чрез общо ползване, както това е
предвидено в нейната действаща редакция от 1998 г.
10. По § 3, чл. 3:
Изброяването на придобивните способи е непълно. Способи
за придобиване на собственост върху недвижими имоти и движими
вещи от държавата предвижда и чл. 43 от законопроекта. По-
сполучливо, според нас, ще бъде ако се възприеме редакция,
подобна на тази на чл. 55 и чл. 77 ЗС, която посочва най-
типичните, първични и деривативни придобивни способи -
придобивната давност и правните сделки, с широката формула
"или по други начини предвидени в закона". По такъв начин ще
бъде избегната опасността едно изчерпателно изброяване на
способите да се окаже непълно.
11. По § 4:
Предлагаме да не се отменя, а да се запази сегашният чл. 4,
защото чрез него се утвърждава и прокарва справедливостта.
Отмяната му ще създаде благоприятен режим само за държавата
като я освободи безусловно от задълженията по отношение на
кредитори, на лица, чиито имоти и вещи тя безвъзмездно е
придобила.
12. В § 5, ал. 2 думите "съставен от длъжностно лице по ред
и форма, определени в закона" да отпаднат. Това уточнение е
ненужно, защото тези белези са присъщи на всеки официален
документ (чл. 143, ал. 1 ГПК).
13. По § 6, чл. 6, ал. 3:
Предлагаме ал. 3 да придобие следната редакция:
“(3) Обекти - изключителна държавна собственост не могат
да се обявяват за имоти - частна държавна собственост.”
5

По този начин се утвърждава обща забрана за всички органи.
Иначе се остава с впечатлението, че забраната се отнася само за
Министерския съвет. От друга страна, не бива да се остава с
впечатление, че Министерският съвет може да конкретизира
Конституцията със свои актове. В чл. 6, ал. 2 не са предвидени
законови критерии, при които Министерският съвет ще
трансформира частната държавна собственост в публична.
14. По § 7, чл. 7, ал. 3:
Предлагаме изр. 1 да придобие следната редакция:
“Вещите - частна държавна собственост, могат да бъдат
обект на разпореждане”.
Според нас, всякаква държавна собственост да не може да
се придобива по давност и ако това следва от общите разпоредби
на Закона за собствеността, смятаме, че и той трябва да се
промени в този дух.
Предлагаме изр. 2 да придобие следната редакция:
"За тях се прилагат разпоредбите на Закона за
собствеността, доколкото в този закон не е предвидено друго."
15. В § 8, чл. 8, ал. 1, според нас, от израза “по реда на този
закон в съответствие със законодателството по
местонахождението на имотите” не става ясно при противоречия
между двата закона кой ще се прилага. Затова предлагаме
възникналата колизия да се уреди изрично в отделна алинея.
В двете алинеи на чл. 8 се съдържа логическо
противоречие, което на практика ще направи нормата на чл. 8
неприложима. В ал. 1 се посочва, че придобиването, управлението
и разпореждането с имоти извън страната - собственост на
българската държава, се извършва по реда на “този закон”. “Този
закон” обаче не съдържа правна уредба на тези въпроси, а в ал. 2
препраща за уреждането им към Министерския съвет, който ще
6

осъществява управлението и разпореждането при условия и ред,
определени с правилника за прилагане на закона.
16. В § 11, чл. 14, ал. 1 предлагаме изразът “от свое име, за
своя сметка и на своя отговорност в пределите на закона” да се
замени с “министрите и ръководителите на другите ведомства
управляват предоставените им вещи - държавна собственост”, като
този израз се използва навсякъде в закона.
Предлагаме в чл. 14, ал. 1 да придобие следната редакция:
“(1) Министрите и ръководителите на другите ведомства
управляват предоставените им вещи - държавна собственост.”
17. По § 12:
В ал. 3 на чл. 15 преди думата “ведомства да се добави
“други”, тъй като министерствата също са ведомства. Предлагаме
това да се направи и във всички други текстове на законопроекта,
където се говори за “министерства и ведомства”.
18. По § 16:
В чл. 18, ал. 2 съдържа опасност намаляването на капитала
да бъде използвано за обособяване на имоти и вещи, върху които
министрите да осъществяват управление. С апорта на един имот
той престава да бъде държавен и се превръща в частна
собственост. Придобиването обратно от държавата на този имот
може да стане само, след като той бъде прехвърлен изрично на
държавата. При ликвидация имотът трябва да бъде отново
актуван, като държавен.
19. По § 17 и 18, чл. 19, ал. 1 и 3, чл. 20, ал. 1 и 2 и чл. 22 и
в други текстове - § 27, 30 и 32:
7

В тези текстове се предвижда уреждането на извършването
на определена дейност да стане при условия и по ред, определени
в подзаконов нормативен акт.
Тук трябва да се направят разграничения: “условията” са
законова материя и трябва да се уредят в закона, а само редът - в
подзаконовия нормативен акт.
20. По §17, чл.19:
Предлагаме сегашната ал. 2 на чл. 19 да се запази като
последна ал. 5 на чл.19.
В ал. 1 и 3 да бъде прибавена думата "частна", за да бъде
ясно, че само частна държавна собственост може да бъде
отдавана под наем.
В ал. 3 смятаме, че с оглед множеството юридически лица с
нестопанска цел за общественополезна дейност, се налага и за тях
да се отнася процедурата на търг или конкурс.
В ал. 3 предлагаме да бъде запазено изискването за
провеждане на търг и конкурс, които при много юридически лица,
кандидати за наематели на имоти държавна собственост, ще
облекчат определянето на онези лица с нестопанска цел, на които
да бъдат отдадени под наем имотите.
В ал. 4 смятаме, че срокът за отдаване под наем - Юг. е
прекалено дълъг и може чрез него да се стигне до нарушаване на
държавни интереси, поради което предлагаме да се обсъди
въвеждането на по-кратък срок - например 5 г.
21. По § 17, чл. 20:
В ал. 1 и 2 след като с други закони (в Закона за
политическите партии и в Кодекса на труда) са определени
условията за предоставянето на имоти - частна държавна
собственост на парламентарно представени политически партии и
8

на синдикалните организации, не би могло Министерският съвет да
ги преурежда. Ето защо, предлагаме чл. 20 да отпадне, или ако се
запази делегацията за Министерския съвет да бъде ограничена
само относно реда за предоставянето на тези имоти.
Освен това, ако текстът на чл. 20, ал. 2 се запази трябва да
отпадне ограничението, че такива вещи се предоставят само на
представителните синдикални организации. Това ограничение
противоречи на конвенциите на МОТ (№№ 87 и 98), по които
България е страна. Предоставянето на такива имоти трябва да се
предоставя на всички синдикални организации (вж. и чл. 46 КТ).
22. В § 18, чл. 22 условията за настаняване под наем в
държавни ведомствени жилища, ателиета и гаражи, трябва да
бъдат посочени в закона.
23. По §22:
В чл. 28, ал. 1 и 3 не е ясна процедурата на предоставяне на
вещите държавна собственост. Би трябвало МС да предостави
правото на стопанисване на министрите и ръководители на други
ведомства или областен управител, а те да преотстъпват права на
ЮЛ на бюджетна издръжка.
Предлагаме текстовете на ал. 1 и 3 да се обединят в една
алинея с примерно следната редакция:
“(1) Вещите - частна държавна собственост, предоставени от
Министерския съвет за стопанисване на съответния министър,
ръководител на друго ведомство или на областен управител, могат
да се предоставят безвъзмездно за стопанисване на юридически
лица на бюджетна издръжка или на съответните разпоредители с
бюджетни кредити.”
24. По § 23: според нас, няма основания да се отменя чл. 29.
Предлагаме да се запази.
9

25. В § 25, чл. 31 думата "специален" да се замени с
"отделен", защото в правото изразът “специален закон” има друго
значение.
26. По § 27:
В чл. 43, ал. 3, чл. 44, ал. 1 и 2 и чл. 46 предлагаме
условията за една или друга сделка да се уредят в закон.
Принципно смятаме, че е възможно или дори наложително да се
създаде отделна глава в закона, която да урежда режима на
разпореждане с имоти, предоставени на държавни предприятия по
реда на чл. 62, ал. 3 ТЗ и въобще на търговски дружества с
държавно имущество.
27. По § 27, чл. 43:
Придобивните способи не са посочени изчерпателно.
Изпуснати са цялата голяма група на първичните способи,
спогодбата, завета и др., поради което по-целесъобразно е една
по-обща формулировка на тези придобивни способи, ако въобще е
необходима. В ЗДС се съдържа уредба на всеки един от
придобивните способи и такъв обобщаващ текст като предлаганият
на ал. 1, според нас, не е необходим.
В т. 2 е допусната груба грешка, защото за завещанието не
може да се сключва договор. То е едностранна правна сделка.
В ал. 1 и 2 предлагаме от способите, предвидени за
разпореждане с държавни имоти, да бъде изключено “дарението”,
защото от сегашната редакция на тези текстове следва, че то може
да бъде и възмездно, нещо което е немислимо и абсурдно за
дарението.
От друга страна, органите, които управляват и се
разпореждат с държавна собственост не трябва да имат право да
даряват тази собственост. Тази собственост е народно благо и да я
дарява този, който не е нейн собственик и на когото тя е поверена
10

за разумно и стопански оправдано управление, е недопустимо.
Подобно законодателно разрешение води до пряко увреждане на
патримониума на държавната собственост “въз основа на закона”,
което противоречи на чл. 17, ал. 1 Конст., защото по този начин не
се защитава, а се уврежда правото на държавна собственост.
Предлагаме ал. 4 да отпадне. Редакцията създава
погрешното впечатление, че преди разпоредителни действия да
бъдат извършени с имоти частна държавна собственост, тези
имоти трябва да бъдат вписани в актовете на службата за
вписване. Вписването на актовете цели да даде гласност на
извършените актове с недвижими имоти и вещни права. То не
представлява някаква регистрация на съществуващи недвижими
имоти и такова вписване на имоти не може да бъде предпоставка
за законосъобразни разпоредителни актове.
28. По § 27, чл. 45:
В ал. 1 е необходимо да бъдат предвидени изисквания за
равностойност по местонахождение и вид на имота, приблизителна
еднаква стойност на заменяните имоти и вещни права, преценка за
нужда на държавата от имота или вещното право. Предлаганата
разпоредба не съдържа такива гаранции за държавата и поражда
основателни опасения, че ще бъде използвана, за да бъдат
предоставени на физически и юридически лица качествени и скъпи
държавни имоти и учредени вещни права в централни части на
градовете, срещу обекти по замяната, които ще бъдат без стойност
за държавата и сериозно ще увредят патримониума на държавната
собственост. Освен това, предлаганото в законопроекта
законодателно разрешение може да се окаже и източник на
корупция. Законът е призван да се бори срещу корупцията, а не да
създава легални способи за нейното разширяване.
11

В ал. 2 цифрата “500 хил. лв.” предлагаме да бъде заменена
с “200 хил. лв.”.
29. Към чл. 43 на действащия ЗДС, се предлагат изменения и
допълнения от народния представител Юлияна Дончева и
група народни представители. Оценяваме предложенията като
разумни и издържани от правнотехническо естество.
30. В § 4, новата ал. 3 на чл. 46 на същия законопроект, се
предлага въвеждането на изискване за стаж на държавни
служители и служители по трудово правоотношение ако желаят да
придобият недвижими имоти частна държавна собственост,
предоставени за управление на съответните ведомства.
Предлагаме да се предвиди по-дълъг стаж (поне 5 год.) в
съответната администрация.
Освен това, смятаме, че изброяването в § 4 не е пълно. Не
са включени например съдиите от Конституционния съд, съдии,
прокурори и следователи.
31. В § 29, чл. 48, ал. 1 от законопроекта на Министерския
съвет, не е ясна. В нея е уреден фактическият състав на
придобиването на имоти - частна държавна собственост от
физически и юридически лица.
32. По § 30 и 32:
В чл. 49 и 52 предлагаме условията да се уредят в закон. С
оглед на обществения интерес тази материя се нуждае от по-
трайна уредба. Така ще се създадат и законови гаранции срещу
евентуални необосновани оттегляния на съгласие от ръководители
на ведомства в случаите, когато са налице условията за продажба
или замяна.
12

33. В § 30, чл. 49, ал. 1 трябва да бъдат посочени условията,
при които могат да се продават държавни ведомствени жилища,
ателиета и гаражи на настанените в тях работници и служители.
Липсата на условия за продажба или определянето им в
правилник, съдържа опасност за разпореждане, което уврежда
държавната собственост и може да създаде условия за корупция.
34. По § 32, чл. 52:
Замяната на държавни ведомствени жилища, ателиета и
гаражи с такива обекти, собственост на работниците и служителите
на ведомството, трябва да бъде допустима при посочени в закона
гаранции за интересите на държавата - вид и местонахождение на
имота, приблизително еднаква стойност, преценка за нуждите на
държавата. При замяна без такива гаранции изкушението да се
облагодетелстват едни или други лица ще бъде често явление, за
съжаление, формално погледнато, съвсем “законосъобразно”.
Такава безусловна замяна или при условия, уговорени в
правилника, не бива да се допуска.
35. Предлагаме в § 33, чл. 54 да отпадне. Органите, на които
е предоставен за управление този държавен имот, не могат да
правят в никакви случаи и при никакви обстоятелства дарение.
36. В § 36, чл. 57, ал. 1 предлагаме правото на собственост
на държавата в търговски дружества да се упражнява от
Министерския съвет чрез министрите, така както предвижда и чл.
106 от Конституцията.
37. По § 37, чл. 58, ал. 2, изр. 2 предлагаме да отпадне.
Възлагане на строеж, срещу равностойно имотно обезщетение в
новопостроената сграда съдържа огромна опасност от корупция и
13

законово прикриване на намерение за увреждане на държавния
интерес.
38. По § 41, чл. 63, ал. 1 и 2:
Смятаме, че вещи - държавна собственост, не трябва да се
даряват, а ако това не се възприеме, смятаме, че стойността на
вещите, за които ще се иска съгласие на министъра на финансите,
трябва да е определена със закон.
39. По § 45, чл. 67.
Предлагаме ал.1 да придобие следната редакция:
“(1) Към Министерството на регионалното развитие и
благоустройство се създава звено “Държавна собственост”.”
Не е ясно, а, според нас, не е и целесъобразно да има две
звена - “Държавна собственост” и “Управление на собствеността”.
40. В § 47, чл. 71 думите в скоби "кадастрален план" да
отпаднат.
41. В § 50, чл. 74:
Двете алинеи предлагаме да бъдат приведени в
съответствие със Закона за кадастъра и имотния регистър.
42. По § 51, чл.75 и 76:
Според нас, Главният регистър трябва да е на едно място - в
МРРБ, а останалите регистри да са спомагателни.
43. По § 55, чл. 80, ал. 3:
Предлагаме да остане сегашната редакция. Не бива да се
отнема правото на съда да преценява дали да спре изпълнението
на административния акт. След като жалбата не спира
изпълнението това е достатъчно отклонение от общия принцип.
Съдебната преценка дали да бъде спряно или не изпълнението на
14

заповедта на областния управител за изземване на държавния
имот, е сериозна гаранция за субективните права на лицата,
засегнати от тази заповед.
По § 57 “Допълнителни разпоредби“:
44. Предлагаме § 2 да придобие следната редакция:
"§ 2. “Ведомства" по смисъла на този закон са Народното
събрание, Администрацията на Президента на Република
България, Конституционният съд, Министерският съвет,
министерствата и други държавни органи и организации на
бюджетна издръжка, на които е възложено стопанисване на
държавна собственост."
45. Параграф 2а предлагаме да отпадне.
46. По § 2б.
Понятието за “крайбрежна ивица”, според нас, трябва да е с
по-конкретно съдържание. Например, какво значи “трайно ползване
за рекреационни цели”. Съдържанието трябва да изключва
противоречива практика. Думата “рекреационни” да се замени с
подходяща дума от българския език .