Консултативен съвет по законодателството
Относно: Законопроекта за регионалното развитие
№ 302-01-14/28.02.2003 г., внесен от Министерския съвет

---

СТАНОВИЩЕ
Относно: Законопроекта за регионалното развитие
№ 302-01-14/28.02.2003 г., внесен от Министерския съвет
На свое заседание на 26 март 2003 г. Консултативният съвет по законодателството обсъди Законопроекта за регионалното развитие, внесен от Министерския съвет и прави следните предложения за неговото подобряване.

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. Предвидената в законопроекта система от планове, стратегии и схеми, е твърде сложна. Предлагаме да се обсъди възможността за нейното опростяване.
2. Законопроектът предвижда сложна и скъпоструваща система от органи за управление на регионалното развитие. Това ще доведе до увеличаване за администрацията в тези нови органи. Предлагаме да се потърси известно опростяване на системата на регионалното развитие.
3. Съществува терминологично и понятийно объркване в текстовете като се започне от заглавието и се стигне до пъстрата и непоследователна употреба на двата термина “регионално развитие” и “райони”. Щом се въвежда в законопроекта като основно понятието “регионално развитие” (то е включено още в заглавието на законопроекта, то и “единиците” (образуванията), в които то се осъществява, би трябвало да бъдат назовани “региони”. “Регионално развитие” в “райони” е нелогично и терминологично е несиметрично.
От друга страна, в българското законодателство терминът “район” се употребява в друг смисъл (напр. чл. 2, ал. 2 ЗМСМА, чл. 2-4 от Закона за териториалното деление на Столичната община и големите градове). Използването на този термин и в обсъждания законопроект ще създаде объркване. Ето защо предлагаме да се обсъди възможността за възприемане на термина “регион” в този законопроект, което ще съответства на основното понятие “регионално развитие”.
4. Идеята да се създадат нови органи и нови деления в страната не попада под чл. 135, ал. 2 от Конституцията. Това не са нови административно-териториални единици, които със закон могат да бъдат създавани, вън от областите и общините. Цели се диференцирано и деконцентрирано развитие на обособени части в страната за планиране и

развитие, които носят общото наименование “регионално развитие”, а навсякъде в законопроекта те биват наименовани “райони”. Идеята на законопроекта е да обособи региона като “надобластно” образувание и това личи от Глава втора. Тази идея е концептуална и тя трябва да бъде последователно проведена в целия законопроект.
5. Тъй като законопроектът е сравнително малък по обем и относително хомогенен по своя предмет на регулиране, препоръчително е да се предвиди издаването на един общ подзаконов нормативен акт - правилник за прилагането на закона. Това ще позволи “кодифицирането” на подзаконовата нормативна уредба, ще създаде възможност за нейната изчерпателност и за избягване на вътрешните противоречия в нея, ще намали броя на подзаконовите нормативни актове по прилагането на закона и ще улесни правоприлагането. Това отговаря на изискванията на чл. 44, ал. 1 от Указа за прилагането на ЗНА. Подготовката на проекта за този правилник трябва да започне възможно по-рано, за да се осигури влизането му в сила заедно със закона и да се осигури пълноценно действие на закона (арг. чл. 45, ал. 1 от Указа за прилагането на ЗНА).
II КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
6. По чл. 1: Редакцията на този текст трябва бъде по-обобщена. Тя може да започва така:
“Чл. 1. Този закон урежда планирането и т.н.”
Трябва да се добави и че законът урежда и финансирането на регионалното развитие.
7. В чл. 2, т. 4 идеята е по-скоро за междурегионално развитие или развитието между отделните области и региони. “Трансгранично” означава “междудържавно” извън “границите на държавата”. Поне такова е сега установилото се негово съдържание. Предлагаме да се намери по-

подходящ изказ вместо “трасгранично”. Може да се обсъждат термини като “междурегионално” или “между различни области” и др.под.
8. По чл. 3: По-добре би било, ако районите за планиране се наричат “региони”. Освен това, и съветите за развитие, които се създават в районите за планиране, се наричат “регионални съвети за развитие” (вж. по-горе № 3).
9. Алинея 2 на чл. 4 би могла да отпадне. Ако остане, трябва да се допълни с това, че дейностите за регионално развитие се осъществяват от централните и областните административни органи, както и от органите на местното самоуправление и местната администрация.
10. По чл. 5:
а) В т. 2 се говори за “концентрация на ресурсите”. Тоест, в общини и райони могат да се набират някакви средства по различни линии за осъществяване на различни проекти. Но тези средства ще отидат в някакъв център и оттам вече ще се разпределят. Струва ни се, че това е в разрез с политиката за насърчаване на местното самоуправление. Ако не са такива намеренията, предлагаме да се подобри редакцията.
б) В т. 5 преди думата “компетентните” да се добави “дейността
на”.
в) По т. 6 понятието “инструменти” е неясно. Предлагаме да се даде описателно.
г) Точка 7 да отпадне, тъй като, според нас, тя не урежда принцип на държавната политика в областта на регионалното развитие.
11. По чл. 6, ал. 2: трябва да се укажат и другите критерии за формиране на районите за планиране, тъй като географското им разположение не е единствен критерий.

Освен това, изразът “определен брой” в ал. 2 не е прецизен, защото той не е определен брой и не се казва, че се формират от три или четири области - някъде са четири, някъде са пет, а някъде са три.
В ал. 3 е неоправдано включването и на София към един от тези региони. София е определена като столица в Конституцията (чл. 169). Тя има специфични проблеми като национален административен, културен, политически център и най-голям град в страната с развита икономика. По този начин има опасност обективно да бъдат засегнати интересите и на другите градове, които са регион заедно със София област и София град, а именно Перник, Кюстендил и Благоевград.
12. По чл. 7:
а) Промяната на границите на районите (регионите) за планиране, както и на административните им центрове и на наименованието им, е законова материя, както личи от чл. 6 от законопроекта. Затова и в ал. 1, изр. 2 от законопроекта, промяната на границите на район (регион) за планиране да се утвърждава от Министерския съвет по предложение на министъра на регионалното развитие и благоустройството и председателя на Националния статистически институт след съгласуване с областните управители, не може да бъде споделено. По този начин се предвижда промяната на една определена като законова материя уредба по смисъла на чл. 3, ал. 1 да се извършва и решава от Министерския съвет. Това противоречи на чл. 3, ал. 1 ЗНА и създава опасност волята на законодателя, изразена в чл. 6 от законопроекта, да се подменя от Министерския съвет, което е недопустимо.
б) Ако не се възприеме горното предложение, чл. 7 да се усъвършенства като думите “се извършва” се заменят с “прави”, а “утвърждава” и в двете алинеи да бъде “извършва”.
Не е уместно Министерският съвет да прави промените след съгласуване с областните управители, а трябва да бъде: “след вземане мнението на областните управители”.

Необходимо е законодателят да разграничи хипотезите и да каже за какви промени и за промени на какви граници става дума. Защото в някои случаи ще е възможно това да се извършва от Министерския съвет, а в други - това би било нарушаване на законовото уреждане на основните положения.
13. По чл. 8:
а) Предлагаме да се обмисли въпросът дали не трябва да се създават и райони за целенасочено въздействие, наречени “райони със специфични проблеми” и това да бъде т. 7 на чл. 3 (вж. и чл. 2, т. 3 от законопроекта).
б) Да се създаде нова алинея, в която да се укаже, че районите за целенасочено въздействие се обособяват от Министерския съвет. Сега този въпрос не е изрично уреден в закона, а неговото решаване има важно практическо значение за прилагането на тази уредба, която е една от основните в закона.
в) Критериите за създаване на районите за целенасочено въздействие се съдържат донякъде имплицитно в определенията на различните видове райони, които са дадени в Допълнителната разпоредба. Ако трябва още нещо да се добави, това трябва да стане в закона. Това са основни въпроси и те трябва да бъдат уредени в закона.
г) Не е необходимо да се издава специална наредба за критериите за определяне на районите за целенасочено въздействие. Тук става дума за едно разпределение въз основа на критериите, които се съдържат, а не за установяване на критерии.
д) Би могло да се помисли за една обща разпоредба, която да посочи и други случаи, когато особеностите на района налагат това. Но това ще промени характера на изброяването и ще го направи от изчерпателно примерно.

14. По чл. 12, ал. 4, т. 4: думата “проектопредложение” да се замени е “предложение”.
Съкращението “т.ч.” в чл. 12, ал. 4, т. 4 е неуместно за закон и предлагаме да се изпише изцяло.
15. По чл. 14:
а) Трябва да се изясни дали средствата по този текст са част от бюджета на общината или са самостоятелни.
б) Думите “реализация на дейности” да отпаднат или да се заменят е “извършване на дейности”.
16. По чл. 16:
а) Алинея 2 на този текст и чл. 18 не са съгласувани: в ал. 2 се казва, че Националната оперативна програма за регионално развитие е част от Националния план за развитие на страната, а в чл. 18 - че Програмата се разработва в съответствие с плана. Не става въпрос за редакционна неточност, а за неизясненост по същество, която се отнася до един важен въпрос.
б) По ал. 3 понятието “мерки” по смисъла на този текст не съвпада с понятието “мярка”, дадено в т. 15 на Допълнителната разпоредба, затова трябва да се изясни какво се съдържа в употребеното в ал. 3 понятие “мерки”.
17. Съдържанието на Националната стратегия за регионално развитие съвпада частично със съдържанието на Националната оперативна програма за регионално развитие (вж. чл. 10 и 17).; Дублирането следва да се избегне или евентуално да се помисли за отпадането на програмата от законопроекта.
Програмното допълнение по чл. 17, ал. 2 от законопроекта може да се включи в Националната оперативна програма за регионално развитие,

още повече, че има частично повтаряне между неговото съдържание и съдържанието на Програмата.
18. По чл. 19, ал. 2: има терминологична неяснота. Програмата е по-висока степен на обобщение в сравнение с плана. Планът е нещо по- конкретно, което детайлизира програмата. Тук обаче техните роли са разменени. Казва се: “общинският съвет приема програма за реализация на общинския план”. А би трябвало да е обратно.
19. Материята по чл. 20 трябва да се уреди не с наредба, а с правилника за прилагане на закона (вж. по-долу бележките по чл. 25, ал. 2 от законопроекта).
20. Систематическото място на Глава пета е по-напред. Съгласно чл. 30, ал. 2 от Указа за прилагане ЗНА, когато особеностите на закона са с различен предмет те се подреждат по следния начин: устройствени, материалноправни и наказателни разпоредби. Въпросите, уредени в Глава пета са устройствени.
21. Да се възприеме един общ начин за определяне и изброяване на функциите на множеството органи в Глава пета. Може би най-простият начин е като се посочи наименованието на съответния орган, сложат се две точки и започне изброяването. Този правнотехнически способ на определението на функциите на държавни органи се използва в Конституцията (чл. 84, 98 и др.) и в редица закони.
22. По чл. 21:
а) По т. 8 думата “документите” да се замени с “плановете, стратегиите и схемите”.
б) Точка 10 да отпадне, тъй като хармонизирането на българското законодателство в областта на регионалното развитие с нормите на

европейското право не се осъществява от министъра на регионалното развитие и благоустройството, а от Народното събрание.
23. По чл. 22:
а) Не е ясно дали се създава Национален съвет за регионално развитие (за което оставя впечатление ал. 2), или само регионални съвети за развитие. По този въпрос трябва да се внесе яснота в закона.
б) Ако ще се създадат и Национален съвет и регионални съвети, трябва в отделни разпоредби на закона да се определи съставът и на Националния съвет и на регионалните съвети, тъй като това са различни по функции и управленско равнище съвети.
Ако се възприеме като законодателно разрешение създаването на Национален съвет за регионално развити, според нас, трябва да се обсъди принципният въпрос дали това не противоречи на основната идея на законопроекта за регионално развитие. В Съвета бяха изразени съмнения по този въпрос.
в) В ал. 5 не е изяснен въпросът дали “участието” в регионалните съвети е “по ведомства” или персонално. Ако се приеме, че това участие е “персонално”, в закона трябва да се посочи органът, който ще определя “поименно” членовете на регионалните съвети за развитие.
24. По чл. 23:
а) Алинея 1 трябва да започва така:
“(1) Регионалните съвети за развитие:” и после да следват точките на ал. 1, в които се определят техните функции.
б) Не е необходимо регионалните съвети за развитие да се квалифицират изрично като консултативни органи, още повече, че в чл. 23, ал. 1 са предвидени и правомощия, които не са консултативни (съгласуване на стратегии и планове, осъществяване на взаимодействие между различни органи, изпълняване и на други функции, възложени с акт на Министерския съвет или на министъра на регионалното развитие и

благоустройството). По-правилно би било да се установят точно функциите на тези съвети, от които ще се прави заключение за техния консултативен или решаващ характер, а не да се дава квалификация в закона за техния консултативен характер, а функциите им да бъдат ту решаващи, ту консултативни.
25. По чл. 24 и 25:
Да се помисли не може ли вместо да се създават специални дирекции “Техническо съдействие, координация и управление на регионални програми и планове” дейността по чл. 24 и 25 да се осъществява от съществуващи звена към областните администрации в центровете на регионите за планиране, съответно засилени
организационно и евентуално - и кадрово, а в администрациите на другите области да се определи служител (група служители), които да работят по прилагането на този закон. Това би било, според нас, “по- икономичното” законодателно решение.
26. Ако не се възприеме горното предложение да се има предвид следното:
Предвидената в ал. 3 на чл. 24 система за назначаване на служителите в дирекциите, е тромава и много сложна. Не е уместно министри да правят предложения на областни управители. Назначаването на служителите в тези дирекции трябва да се извършва по по-опростена система, евентуално - от областните управители на центровете на регионите за планиране, след вземане мнението на областните управители на областите, включени в съответните региони за планиране. Трябва да се уреди и трудовоправното положение на тези служители. Сега по тези въпроси няма яснота в законопроекта.

27. По чл. 25:
а) В ал. 1, т. 1 функциите на Секретариат да се определят предметно и описателно. Ще има ли ротация на самите секретариати, когато седалището на “секретариата”се премества в друг областен център на региона?
б) Думите “изпълняват следните функции” в началото на чл. 25 да отпаднат.
в) В т. 6 да се поясни кандидати за какво има предвид текстът.
г) В т. 9 думите “напредъка на” да отпаднат.
д) В т. 11 думата “функции” да се замени със “задачи”.
е) Правилникът по ал. 2 трябва да бъде не само за организацията и дейността на дирекциите, а за цялостното прилагане на закона и да се издаде от Министерския съвет. Това ще направи излишно издаването на наредби по прилагане на отделни разпоредби на закона.
28. По чл. 27:
а) За да стане ясно, че във всяка област от заварените като административно-териториални единици, с този закон се създава съвет като специализиран орган в областта на регионалното развитие текстът да започне с думите “в областта се създава областен съвет за развитие”.
б) Не е нужно областните съвети за развитие да се дефинират изрично като консултативни, още повече, че в ал. 3 са им възложени и функции, които не са консултативни (вж. по-горе бележка № 23).
в) В ал. 3, т. 1 да се укаже с кого се съгласува проектът за областна стратегия и схема за развитие и устройство. Без това уточнение идеята за съгласуване няма смисъл.
29. По чл. 30: редакцията на текста трябва да се подобри, като ал. 1 се редактира примерно така:
“(1) Регионалното развитие се финансира от...”.
В т. 3 думите “участие на” да се заменят със “средства на”.

30. Разпоредбата на чл. 32, т. 3 е излишна и предлагаме да отпадне. Ако все пак се запази, трябва да отпаднат думите “участие на...”
31. Заглавието на Глава седма е тромаво, дълго и сложно. Предлагаме от него да отпадне думата “управление”, тъй като систематическото място на управлението е в Глава пета (вж. по-горе № 19). Предлагаме за обсъждане примерно следното заглавие на Глава седма: “Контрол върху изпълнението на програмите и плановете за регионално развитие”.
32. По чл. 33: това, което представлява основни обществени отношения, поддаващи се на трайна уредба, трябва да се уреди в закона, а да се развие и конкретизира - в правилника за прилагане на закона, а не в наредба.
33. По чл. 34: не е необходимо, а и, според нас, не е правилно предварителната оценка да се обявява за съставна част на плановете и програмите за регионално развитие. Затова думите “която представлява тяхна съставна част” от чл. 34, ал. 1 трябва да отпаднат.
34. Член 39 да отпадне, тъй като се отнася за обществени отношения, които следва да се уредят във финансовото законодателство, съответно - в Закона за Сметната палата. Освен това, ал. 1 е много обща и не съставлява същинска правна норма.
35. По чл. 40:
а) В ал. 1 основното понятие “официална обществена информация” е неясно.
б) По ал. 2 думата “обществото” да се замени с “обществеността”. Така текстът добива смисъл.

По Допълнителната разпоредба:
36. Точки 1 до 7 от § 1, включително, могат да отпаднат, тъй като дефинират понятия, които са ясни и тяхното съдържание личи от текстовете на закона. Като допълнителни могат да останат т. 8-16 от § 1.
37. Предлагаме да се даде дефиниция на понятието “регион”, което е основно понятие, върху което се изгражда цялата нормативна уредба в законопроекта.
38. В § 1, т. 1 и 2 понятията “регионално развитие” и “регионална политика” трябва да бъдат пренесени в Общите положения, където е тяхното систематическо място.
39. В § 1, т. 4, 5 и 6 да се заличи изразът “нормативен документ”. Да се определи съдържанието на тези актове, което е юридически важният въпрос, а не да се дават дефиниции.
40. Точка 8 от § 1 да стане текст в Глава втора, защото в стремежа да се даде дефиниция за това що е район за целенасочено действие, всъщност се посочват критериите. И тогава със закон ще бъдат посочени и критериите за определяне на районите за целенасочено въздействие. Не може да се делят критериите за определяне районите за планиране за по- важни, отколкото критериите за определяне на район за целенасочено въздействие.
41. В т. 16 от § 1 изразът “краен ползвател - бенефициент на помощта” да се замени е “краен получател на помощта” (вж. по-горе бележката по чл. 25, ал. 1, т. 5).
42. Ако се възприеме идеята да се създават и райони със специфични проблеми (вж. по-горе № 13), да се добави на съответното

систематично място и точка, която определя съдържанието на това понятие.
По Преходните и заключителни разпоредби:
43. В Народното събрание е внесен Законопроект за изменение и допълнение на Закона за устройство на територията, който е приет на първо четене от Парламента.
Ето защо предлагаме Законопроектът за изменение и допълнение на ЗУТ да се съгласува с предвидените изменения в § 3 от законопроекта.