Консултативен съвет по законодателството
СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за частната охранителна дейност
№ 302-01-16/25.03.2003 г., внесен от Министерския съвет

---

СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за частната охранителна дейност
№ 302-01-16/25.03.2003 г., внесен от Министерския съвет
На свое заседание на 23 април 2003 г. Консултативният съвет по законодателството обсъди Законопроекта за частната охранителна дейност, внесен от Министерския съвет и прави следните предложения за неговото подобряване.

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. При определянето на частната охранителна дейност (чл. 3), както и на други места в законопроекта не се взема предвид разликата между понятията “охрана” (опазване) и “защита” (реакция срещу посегателства). Според случая да се използва българския израз “дейност по опазване” вместо “охранителна дейност” (русизъм).
2. Законопроектът се нуждае от редакционни подобрения, тъй като съдържа излишно многословие, езикови повторения и др. (вж. конкретните бележки).
3. Законопроектът е много сдържан и пестелив на разпоредби, които се отнасят до богатството на отношения, които възникват между частните охранители и трети лица. Всъщност законопроектът се ограничава основно до лицензионната процедура. Дори на регистрационния режим са посветени малко правила.
4. В законопроекта има някои празноти и неуредени въпроси. Той не урежда отношенията на частните охранители с други правни субекти, нито определя техните принципни положения. Липсва уредба и за договорите, които те сключват с други лица, за опасността това да бъдат “диктувани” договори и т.н. Очевидно е, че тези отношения ще се уреждат от ЗЗД - договора за поръчка.
5. Във връзка с празнотите в правната уредба тук следва да се отбележи липсата на разпоредби относно отговорността на лицата, които извършват частна охранителна дейност - външна охрана и самоохрана. По-специално отсъства разпоредба, която ще урежда отговорността на работодателя в случаите на самоохрана. Предлагаме да се включи правна норма, в която изрично да се предвиди, че при самоохрана едноличните
2

търговци и юридическите лица, в чиито структури са обособени звена за самоохрана, отговарят за техните действия и бездействия като за свои. Става въпрос за отговорност за имуществени и неимуществени вреди, причинени на трети лица при извършване на самоохрана.
1. Не е предвидена задължителна застраховка за вреди, причинени на трети лица при упражняване на частна охранителна дейност. В модерното ни законодателство е налице едно целенасочено установяване на застраховането на професионалната отговорност за вреди, причинени на трети лица - напр. на туроператори, туристически агенти, застрахователни брокери и агенти, нотариуси, изпълнители в строителството и пр., докато тук това липсва.
2. Законопроектът допуска две форми на частна охранителна дейност: външна охрана, която се осъществява само от търговци по силата на писмен договор с охранявания субект - възложителя, който договор няма специална уредба и затова трябва да се прилагат правилата на ЗЗД за договора за поръчка; самоохрана, която се осъществява от лица, обособени в специално звено на самия охраняван субект, който трябва да бъде едноличен търговец или юридическо лице, като охранителите се намират в трудови договори с охранявания субект. В крайна сметка разликата е в характера на договора - договор за поръчка или трудов договор, а в същото време законопроектът установява такава съществена диференциация и два различни правни режима - лицензионен за първата и регистрационен - за втората. При това положение ще се стигне до предпочитание на самоохраната, защото режимът за нея е по-лек.
3. Един от съществените въпроси е може ли частната охранителна дейност да се извършва заедно с други видове търговски дейности и могат ли търговци, които охраняват един обект, да охраняват и други обекти, дори да има конкуренция между тях и колизия на интересите им.
3

Ако това е допустимо, могат да възникнат следните спорни ситуации - една охранителна фирма охранява спедитор и в същото време извършва и тя успоредно с охранителната още и спедиторска дейност. Като охранява обаче спедиторската фирма, на нея ще й станат достояние много данни и тайни от дейността и имуществото й, което може да накърни нейните търговски интереси и конкурентноспособността й. Това поражда въпроса за ограничаване на дейността на търговците, извършващи охранителна дейност по отношение на дейности, които са идентични с охраняваните дейности или по отношение на обекти, в които се извършват дейности, идентични на дейностите, които извършва и съответната охранителна фирма.
9. Никъде в законопроекта не е предвидено задължението на охранителните фирми да пазят в тайна данните, които са им станали известни по време на изпълнението на договора, и след неговото прекратяване. Заслужава да се обсъди необходимостта от въвеждането на това задължение. Ако то се предвиди, трябва да се уреди и въпросът, как може да стане разкриването на сведения.
10. Принципите, по които ще се осъществява частната охранителна дейност (чл. 4 от законопроекта), са твърде общо формулирани - това са принципи, които не са специфични само за този вид дейност, държавната охранителна дейност. В същото време липсва един от най-важните принципи при осъществяване на частната охранителна дейност - принципа на доброволното сключване на договори за охрана на обекти и дейности, изключването на принудата и на рекета при тази дейност.
11. В законопроекта е възприето основното положение частната охранителна дейност да се извършва само от търговци, но цялата правна уредба е съобразена само с два вида търговци - едноличните търговци и капиталови търговски дружества. Правната уредба не отразява
4

особеностите и спецификата на персоналните търговски дружества - събирателни и командитни, които по принцип не са изключени от възможността да извършват частна охранителна дейност, но законопроектът е игнорирал този вид търговски дружества в уредбата на процедурата по издаване на разрешително и при определяне на изискванията към лицата, които извършват частна охранителна дейност. Правната уредба не отчита и спецификата на кооперациите, които, в качеството им на търговци, също така могат да извършват частна охранителна дейност.
4. Прави впечатление, че законопроектът предвижда по-либерален правен режим относно изискванията за осъществяване на частна охранителна дейност. Изискванията към лицата при издаването и отнемането на разрешение са редуцирани, от една страна, а от друга - се установява регистрационен режим за самоохрана. Досега самоохраната се осъществяваше по системата на разрешителния режим. Струва ни се, че не бива да отпадат някои от изискванията, които Законът за МВР определя за лицата, които ще извършват частна охранителна дейност.
5. Предлагаме в законопроекта да не се използват съкращения. Вместо тях да се изписват съответните наименования.
6. Предлагаме редица разпоредби на законопроекта да бъдат прередактирани така, че по-пълно да отговорят на изискването на чл. 30, ал. 2 КРБ - “Никой не може да бъде задържан, подлаган на оглед, обиск или на друго посегателство върху личната му неприкосновеност, освен при условията и по реда, определени със закон.” Конкретни бележки ще бъдат направени на систематическото им място.
7. Неясната дума “мероприятия”, използвана на няколко места в законопроекта, създава впечаглението, че на частните охранители могат
5

да бъдат възлагани и функции по опазване на обществения ред при охраната на публични прояви. Този въпрос трябва да намери своето решение в закона. Не е неприемливо частни охранители да участват в опазването на обществения ред при провеждането на митинги, събрания и манифестации, например. Тази публичноправна функция трябва да се изпълнява от държавата чрез органите на МВР.
16. Необходимо е да се обмисли въпросът в закона да се създаде възможност частните охранители да събират доказателства. Такава възможност е предвидена и сега за капитаните на кораби в открито море, което идва да покаже, че държавните органи нямат “монопол” върху събирането на доказателства. Доколкото в някои случаи тези лица по естеството на задълженията си ще пресичат извършването на престъпления, желателно е те да могат да събират и доказателства, които да обслужат наказателния процес.
17. Охранителната дейност на интересите на едно търговско дружество включва не само опазването на неговите материални активи, но и на търговските му тайни, на интелектуалната му собственост. Очевидно е, че законопроектът не урежда извършването на подобен тип охрана. Предлагаме да се обмисли и целесъобразността от разширяването на предмета на охрана и въвеждането с оглед това на специфични охранителни техники.
18. Последният принципен въпрос, който бихме искали да поставим, е за регулирането на самоохраната. Независимо от конкретните бележки по-нататък, може да се каже, че двата режима - на охраната и на самоохраната - съществено се различават по гаранциите, които се предоставят на обществото при упражняването на охранителната дейност, която по естеството си, е своеобразен източник на повишена опасност. От гледна точка на обикновените български граждани нуждата от този закон
6

е преди всичко да ограничи показното демонстриране на сила от охраната на съмнителни “бизнесмени”, които често пъти тероризират околните. Следва да се обмисли възможността и самоохраната да подлежи на лицензиране и да се подчинява на същите строги правила, както охраната на трети лица.
II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
8. По чл. 1.
Предлагаме нова редакция: “Този закон урежда частната
охранителна дейност.” Не е необходимо да се уточнява, че законът няма екстериториално действие, тъй като това е саморазбираемо.
9. По чл. 2:
Изискването в ал. 2 да се дава разрешение за охранителна дейност само за една област е смущаващо. За някои видове охранителна дейност то е и неизпълнимо. Ако едно дружество в Пловдив е лицензирано за охрана само на територията на областта това означава ли, че то не може да охранява ценни пратки или лица и извън тази територия?
Неясно е изобщо защо лицензирането трябва да може да се ограничи до една област, когато изискванията за национален и областен лиценз са еднакви.
Лицензирането от страна на регионални структури на МВР ще позволи в някои случаи лични отношения, основани на местни връзки и контакти, да вземат превес над принципите. Доколкото тази важна дейност трябва да се подчинява на еднакви стандарти в цялата страна, най-сигурният начин това да се осигури е, ако лицензните се дават от едно и също място - Национална служба “Полиция”. Няма пречка тя да издава и регионални лицензни, ако това изобщо се приеме за целесъобразно. Друг е въпросът, че за да не се натовари излишно директорът на националната служба, лицензните могат да бъдат давани както от него, така и от упълномощени от него заместник-директори.
7

Ако се прецени, че издаването на лицензни за една област трябва да отпадне, то ал. 2 на чл. 2 трябва да се заличи. Възможно е обаче и прередактиране на текста, като вместо думите “отделна област” се напише “отделни области”, за да се отрази възможността за извършване на охранителна дейност на територията на повече от една област, но не и на територията на цялата страна
21. По чл. 3:
Предлагаме изразът “търговци по смисъла на Търговския закон” да се замени с “физически или юридически лица, регистрирани като търговци”. Това е изразът, който се използва в специалните закони спрямо Търговския закон. При това сегашният текст “на техни законни права и интереси” е некоректен. По-точно е да се предвиди “права и законни интереси”.
22. Да се помисли дали разпоредбата на чл. 4, която е твърде декларативна, трябва да се запази. Не е нужно да се заявява, че частната охранителна дейност се извършва “в съответствие с Конституцията и законите на страната, тъй като това е саморазбиращо се. Обозначаването на принципите има смисъл само при тълкуването на закона. По начина, по който са формулирани обаче, принципите едва ли могат реално да изпълнят тази функция. Те са отразени в разпоредбите на закона - чл. 31, ал. 3 и цялата Глава четвърта. От принципите, според нас, важно значение има т. 4, където не бива превантивната дейност да се ограничава само до анализиране, т.е. само до мисловна дейност, а трябва да се изрази в активни действия и мерки, насочени към отстраняване на условията и причините за престъпленията.
Текстът на т. 1, ако тя се запази, предлагаме следната редакция:
“1. охраняване на правата, свободите и достойнството на гражданите;”
В т. 3 има тавталогия - “осигуряване на сигурност”.
8

23. По чл. 5.
Видовете дейности са квалифицирани според различни систематични критерии - обект на охрана, средства за нейното осъществяване, субекти на охранителната дейност. Поради това е възможно смесване на отделните видове охранителни дейности. Така например охраната с помощта на сигнално-известителна техника е специфицирана с използването на специални методи за оповестяване на противозаконното посегателство, а не като отделен вид охранителна дейност, защото тя може да бъде едновременно с това или лична охрана или охрана на имущество. Освен това, изразът “лична(персонална) охрана” в т. 1 е неуместен, не само защото е тавтологичен, но и защото не е препоръчително в закон да се използват скоби. По-добре е да се предвиди само лична охрана.
В т. 2 мероприятията (мерките) да се обособят в самостоятелна точка, а останалите точки да се преномерират.
Да се помисли, дали т. 4 не трябва да се заличи, тъй като в отклонение от възприетия в чл. 5 принцип не определя обекта, а начина на охрана. Освен това, възможността да се използва такава техника е заложена в чл. 9.
24. В чл. 6 предлагаме думите “както и” да се заменят с думата “чрез”. Така ще стане ясно, че предотвратяването и пресичането на противозаконните посегателства е форма за защита.
25. В чл. 7, ал. 1 е уместно да се използва примерното, а не изчерпателното изброяване. Необходимо е колкото се може по-широко да се определят обектите на защита, а това са застроени и незастроени недвижими имоти, движими вещи, ценни пратки, транспортни средства и товарите, както и багажите, превозвани в тях. Освен това, първата дума “имущество” да отпадне поради създаденото повторение.
9

10. В чл. 7, ал. 2 трябва да се определи същността на пропускателния режим, защото той ограничава правата на трети лица, които искат да получат достъп в съответното място. Освен това в чл. 7, ал. 2 се допуска да се използват животни за охрана и е споменато само за оборудваните помещения за тях, но нищо не се казва за изискванията към самите животни и за начина за тяхното използване, за защитата на гражданите от нападения от страна на животните.
11. В чл. 7 предлагаме да се създаде нова ал. 3, в която да се определи охранителната дейност, чийто обект е мероприятието (мерките).
12. По чл. 8.
В текста да отпадне думата “задължително”, тъй като това следва от начина, по който е формулирана разпоредбата.
13. По чл. 9
Предлагаме тази разпоредба да отиде систематически след чл. 11 (ако се приеме идеята за отпадане на т. 4 от чл. 5).
Неясно е съдържанието на ал. 2. Съмнително е дали тя ще съдържа така необходимите изисквания за безопасност на ползваните средства. Неясно е и защо тя трябва да бъде внесена и от министъра на регионалното развитие и благоустройството.
14. В чл. 10 думите “длъжностни лица” да се заместят със “служители и сътрудници”, тъй като е възможно един особено ценен специалист (консултант) да не е длъжностно лице в съответното дружество. Предлагаме такава защита да може да се предоставя и на членовете на семействата на тези лица, тъй като те биха могли да бъдат засегнати и от противозаконни посегателства върху техните близки.
10

31. По чл. 11.
Препращането към ЗКВВООБ не е достатъчно, макар че е много полезна, тъй като въвежда ограничения върху носенето на огнестрелно оръжие и за частните охранители - чл. 156. Тя обаче не дава представа в какви случаи един охранител има правото да ползва оръжие. На практика изискванията за това са уредени в чл. 80 от ЗМВР, към който също трябва да се препрати.
Друг е въпросът, че в случая препращането не е подходящ начин за формулиране на правната норма. Условията, при които един частен охранител има правото да носи и използва оръжие трябва да са предвидени в онзи закон, който се очаква, че той ще прочете. Нещо повече, изискванията в чл. 80 ЗМВР трябва да бъдат допълнени с още изисквания, тъй като не можем да приравним опасността от използването на оръжие от страна на един обучен служител на МВР, с тази на един частен охранител със съмнителна професионална подготовка. Систематически тази забележка се отнася преди всичко към чл. 31, в който са уредени правата на охранителите.
32. По чл. 12.
В чл. 12 не е уреден въпросът, в кой нормативен акт ще се предвидят държавните такси за регистрация в случаите, когато охранителната дейност се осъществява чрез самоохрана.
В текста да отпаднат думите “реда на”.
33. В чл. 13 - съмнителна е необходимостта от тази разпоредба с оглед на съществуването на Глава четвърта от законопроекта.
34. В заглавието на Глава втора да се разграничат ясно въпросите относно разрешенията и регистрацията. За целта след думата “дейност” да се постави точка, а съюзът “и” да отпадне.
11

35. В чл. 14 е налице повторение с чл. 2, ал. 1 и не е необходимо отново да се посочва, че разрешение се издава само на търговци. Затова предлагаме да отпадне.
36. По чл. 15, ал. 1.
При издаване на разрешението да се взема мнението на регионалните дирекции.
37. Предлагаме в чл. 16, ал. 1 “писменото искане” да се замени с “писмена молба”. Ако остане производството по издаване на разрешение в закона, би следвало да отпадне приложението към него. Вместо това законът трябва да посочи съдържанието на молбата - наименование, седалище и адрес на управление на търговеца - молител; вид на охранителната дейност, териториалният обхват на дейността. Необходимо е да се посочат и задължителните приложения към молбата - документите за търговеца и документите за физическите лица, които непосредствено ще осъществяват охранителната дейност - охранителите, ако са назначени такива. Да се имат пред вид сегашните чл. 11, ал. 2 и 3 от Наредбата за условията и реда за частна охранителна дейност.
38. В чл. 16, ал. 2, т. 3 да се добави, че “неограничено отговорните съдружници нямат неиздължени в срок данъчни задължения”.
39. В чл. 16, ал. 2, т. 5 след едноличен търговец да се добави ”за физическите лица - неограничено отговорни съдружници”, защото те осъществяват управлението и представителството на персоналните дружества, а управителят - управлява и представлява ООД. По този начин ще бъдат обхванати всички видове търговски дружества.
40. В чл. 16, ал. 2, т. 5, б. “б” и “в” и навсякъде в законопроекта, където са използвани подобни изрази като “започнати наказателни
12

производства”, “започнато полицейско производство” да бъдат заменени с по-точния израз “не е привлечен в качеството на обвиняем”.
41. По чл. 17, ал. 2 предлагаме първото изречение да отпадне, а второто изречение да придобие следната редакция ”Когато представените документи не са пълни или не отговарят на задължителните изисквания на закона, търговецът се уведомява писмено за това в 14-дневен срок от директора на Районната дирекция на вътрешните работи (Столичната дирекция на вътрешните работи).” По този начин, ще се избегне двусмислието, което се поражда с оглед на чл. 16, ал. 3 и “служебната проверка”, която в хипотезата на чл. 17, ал. 2 прави директорът на Районната дирекция на вътрешните работи.
42. В чл. 17, ал. 3 би трябвало да се посочи, че “ако в този срок не бъдат отстранени недостатъците на искането, производството по издаване на разрешение се прекратява”.
43. Предлагаме следната редакция на чл. 19, ал. 1:
“(1) Разрешението се издава за срок от три години.”
В ал. 2 преди думата “три” да се добави “Не по-късно от“.
44. В чл. 20, ал. 1 не може да се иска спазване на тридневния срок от настъпване на обстоятелството, защото е възможно търговецът да не е узнал за противозаконното отнемане, изгубване или унищожаване на разрешението. Би следвало срокът за уведомяването на държавния орган да започва да тече от деня на узнаването за настъпилото обстоятелство, а не от деня на неговото проявление. Нищо не е посочено за случаите, когато не бъде спазен този срок.
13

45. По чл. 22:
а) В ал. 1, т. 1, б. “а” - не е ясно какво съдържание се влага в думата “укривам”. За укривателство няма състав в Наказателния кодекс.
И в административнонаказателните разпоредби на данъчните закони (чл. 64 и 65 ЗКПО; чл. 61, 62 и 63 ЗОДФЛ, чл. 123, 124 и 125 ЗМДТ) не се говори за “укриване на данъци” и не е възможно е наказателно постановление да се установи такова административно нарушение.
Само в чл. 109, ал. 1, т. 2 от Данъчния процесуален кодекс се предвиждат “за укрити доходи или приходи”. За тази хипотеза обаче се предвижда издаване на данъчен ревизионен акт по специално производство.
Предлаганата разпоредба е е неясен смисъл и на практика не може да се приложи. От друга страна, не е ясно съотношението между чл. 22, ал. 1, т. 1, б. “а”, “б” и “д” на същия член, където се предвижда, че е достатъчно лицето да “има неиздължени в срок данъчни задължения”, за да се откаже или отнеме разрешение.
Необходимо е да предвиди в друг закон задължение за данъчните органи да уведомяват контролните органи от МВР за настъпилото обстоятелство. Иначе то няма как да бъде отчетено и разрешението не може да бъде отнето. Освен това бихме искали да посочим, че е трудно да се докаже укриването на доходи от облагане и по-добре би било ударението да се постави върху обективното наличие на неуредени данъчни задължения.
б) По ал. 1, т. 1, б. “б”: ако търговецът е обявен в несъстоятелност дейността му се прекратява. Смятаме, че при прекратяване на дейността търговецът винаги трябва да се отнеме разрешението, защото липсва едно от основните изисквания за осъществяване на частна охранителна дейност - лицето да е търговец. Освен това, защо да се изчаква обявяването на търговеца в несъстоятелен, за да му се отнеме разрешението. Предлагаме да се обсъди възможността разрешението да се
14

отнема на един по-ранен етап - примерно, влизане в сила на решението на съда за откриване на производство по несъстоятелност. По този начин разпоредбата ще бъде в синхрон в чл. 57, т.1 от Търговския закон, според който не може да се регистрира като едноличен търговец лице, което е в производство за обявяване в несъстоятелност. След като едно лице не може да се регистрира като едноличен търговец, ако се намира в такова производство, на още по-голямо основание не бива да му се издава лиценз, или издадения лиценз да му се отнеме.
в) В ал. 1, т. 1, б. “д” предлагаме да отпадне - не може едно неустановено с влязъл в сила акт обстоятелство, което може и да се окаже спорно, да даде основание за отнемане на лиценза.
г) В ал. 1, т. 1, б. “е” - също трябва да се предвиди, че задължението е установено с влязъл в сила акт.
д) Поначало чл. 22, ал. 1 смесва две различни хипотези: условията за издаване на разрешение и условията за неговото отнемане. Би трябвало в чл. 16 да се определят при какви положителни и при какви отрицателни предпоставки се издава разрешение за извършване на частна охранителна дейност. Що се отнася до обстоятелства, които са настъпили или са били разкрити след издаване на разрешение, те биха могли да бъдат определени като обстоятелства, при които се отнема издаденото вече разрешение. Освен това, има и противоречие:
От една страна, т. 1,6. “а” предвижда, че разрешение не се издава или издаденото разрешение се отнема, ако търговецът е укривал от данъчно облагане доходи или печалби, и това е установено с данъчен ревизионен акт или наказателно постановление, ако от влизането им в сила не е изтекъл едногодишен срок. А контрарио, ако е изтекъл едногодишен срок към датата на издаването на разрешението, последното се дължи. Но обстоятелството, че той е осъден, означава, че е имал неиздължени в срок данъчни задължения - не само неиздължени, но не и декларирани.
15

От друга страна, б. “д” предвижда, че ако има неиздължени в срок данъчни задължения, разрешението не се издава или се отнема. Може би трябва да се добави в б. “а”, че не само трябва да е минала една година от влизането в сила на данъчния ревизионен акт или наказателното постановление, но тези задължения да са реално изпълнени в пълен размер.
46. В чл. 22, ал. 1, т. 2 при изброяването на лицата са пропуснати съдружниците в персоналните дружества, които отговарят неограничено и имат право да управляват и представляват дружеството.
Освен това да се помисли за промяна в смисъл, че ако изменението засяга само един член на управителния орган, трябва да се даде срок за отстраняване на нередността и едва след неспазването му да се отнема разрешение. Няма основание внезапното психическо заболяване на един член на УС на едно акционерно дружество да доведе служебно до отнемането на лиценза и оттам - до фактическото прекратяване на дейността на цялото охранително дружество.
Предлагаме за обсъждане следната нова редакция на чл. 22, ал. 1:
“(1) Издадено разрешение се отнема, когато:” Тази редакция е за предпочитане, тъй като предпоставките за издаване на разрешение вече са уредени в чл. 16 от законопроекта.
47. Смятаме, че в чл. 22, ал. 1, т. 1 и 2 е пропуснато едно много важно основание за отнемане на и. даденото разрешение за извършване на частна охранителна дейност - нарушение на законите, увреждане и застрашаване на правата и интересите на гражданите в процеса на осъществяване на дейността.
Да се помисли още дали едноличният търговец, съдружниците, управителят, членовете на управителния орган да не бъдат български граждани или поне да имат разрешение за постоянно пребиваване в
16

Република България. Сега действащата правна уредба поставя такова изискване, но то липсва в законопроекта.
48. По същите съображения смятаме, че в отрицателните предпоставки по чл. 22, т. 2 от законопроекта трябва да бъдат възпроизведени и другите предпоставки в сега действащия чл. 816, ал. 2 - т. 7, 8, 9 ЗМВР: не е завършил средно образование, употребява наркотични вещества, системно нарушава обществения ред.
49. По чл. 22, ал. 1, т. 2, б. “б” - текстът е в противоречие с презумпцията за невиновност. Да се помисли дали не е възможно да се предвиди механизъм за временно спиране на издаването на разрешение, докато се води наказателно преследване и евентуално съдебен процес.
50. В чл. 22, ал. 1, т. 2, б. “в” не е необходимо едноличният търговец да се води на психиатричен отчет. Достатъчно е да страда от психическо заболяване, за да се откаже издаването на разрешение. Нещо повече, тъй като тази дейност изисква психическа стабилност, защото тя представлява източник на повишена опасност за околните, би следвало да се включи още една отрицателна предпоставка - “не притежава психическа пригодност за осъществяване на охранителна дейност според изследване, направено в специализирана психиатрична институция. Сега такава предпоставка, т.е. пречка за издаване и условия за отнемане на разрешение, е предвидена в чл. 816, ал. 2, т. 5 от Закона за МВР. Не са ясни съображенията, защо тя не е възпроизведена в настоящия законопроект.
51. Алинея 2 на чл. 22 предлагаме да отпадне. Това е самоцелно ограничение, което става най-видимо в случаите, когато разрешението е отнето заради започнато наказателно преследване, завършило с оправдателна присъда. Изобщо, тези срокове не намират видимо
17

оправдание в закона. Търговецът е допуснал пропуск в дейността си и лицензът му е бил отнет. Пропускът е бил отстранен скоро и дейността вече би била в съответствие със закона. Къде е смисълът да се чака една година? Ако пропускът бързо се отстрани и дейността вече отговаря на условията, търговецът трябва да има правото веднага да подаде искане и да получи лиценз. В този случай санкцията му е в повторното заплащане на съответната държавна такса. Ако порокът е от такова естество, че не може да се получи лиценз, такъв просто няма да бъде получен.
52. По чл. 23.
Предлагаме текстът в нова редакция да заеме мястото си като последна разпоредба на Глава пета, още повече, че е възможно по този закон да се издават и други административни актове, различни от отказите. Предлагаме редакция:
“Чл. 23. Административните актове, издавани по прилагането на този закон, се обжалват по реда на Закона за административното производство, съответно на Закона за Върховния административен съд.”
Освен това, да се обмисли възможността за запазване на административното обжалване поне в някои случаи. Премахването на административното обжалване не е обществено оправдано - от него ще имат интерес мнозина от засегнатите, които ще търсят да постигнат полезен за тях резултат бързо и евтино, без да се отнасят до съда.
53. По чл. 24.
Както вече беше посочено в общите бележки, упражняването на въоръжената самоохрана при неправомерното й упражняване крие не по- малко потенциални опасности за обществото, отколкото охраната на трети лица. Изискванията към тази дейност в законопроекта обаче са силно занижени. За нея законопроектът не предвижда възможността за отказ от регистрация. Няма и последващ контрол върху дейността и възможност регистрацията да се отнеме. Наложително е тази дейност да
18

се доближи до изискванията и контрола за дейността, упражнявана въз основа на разрешение.
В ал. 1 думата “въоръжена” трябва да отпадне, тъй като се касае до регистрация на самоохрана въобще, а не само на въоръжена самоохрана.
54. В чл. 24 не е уредено производството по регистрация на дейността по самоохрана. При регистрационното производство държавният орган трябва да извърши контрол върху законосъобразността, т.е. доколко са спазени законовите изисквания, а това липсва. Всъщност не е уредено регистърно производство, а само задължение за уведомяване на директора на Районната дирекция на вътрешните работи. При това само ако самоохраната е въоръжена. Ако директорът установи нарушение на закона, той не разполага с никакви правомощия. Не е предвидена възможността да се откаже регистрация. Не е уредена самата регистрация - с какъв акт се произнася директорът. Не е уреден и въпросът за дължимата държавна такса.
55. Заглавието на Глава трета не отговаря на нейното съдържание. В разпоредбите на Глава трета се уреждат не само изискванията към охранителите; но и правата и задълженията им. Предлагаме да се обсъди следното заглавие: “Права и задължения на частните охранители” или “Права и задължения на лицата, които упражняват частна охранителна дейност”.
56. В чл. 25, ал. 1 са изброени задължения на лицата, които извършват дейността по чл. 5, но не е ясно към кого са насочени тези задължения. Най-вероятно е те да имат административен характер. Но как ще се изпълняват тези задължения и кой ще следи за тях! Би било по- целесъобразно тези задължения да се предвидят и в договорите за охрана на обекти. Ако те си останат административни задължения, трябва да се предвиди изрично задължение след сключването на всеки договор за
19

частна охранителна дейност търговецът не само да уведомява съответната РДВР, но и да представи оценка за състоянието и степента на сигурност на охраняваните обекти, инструкции, план за охрана на обекта - да се представят пред директора, за да може от една страна той да бъде уведомен за това, а от друга страна директорът да може да следи за спазването на посочените в закона задължения.
57. В законопроекта има пропуски относно използването на специално обучени животни и най-вече кучета - за техния режим, пазене, използване. Тези кучета представляват източници на повишена опасност, подобно на оръжието. Но докато за използването и съхраняването на оръжие е предвиден специален защитен режим в Закона за контрол над взривните вещества, огнестрелните оръжия и боеприпасите, то никъде не е предвиден контрол върху специално обучените кучета. А практиката показва, че тяхното използване може да има ефекта на използването на огнестрелно оръжие.
58. По чл. 25:
Целесъобразно е ал. 1 изцяло да се преработи, тъй като в сегашната си редакция тя предвижда едни и същи задължения и за редовите охранители и за техните ръководители. Наложително е не само тук но и на други места в закона да се уточни какви са задълженията на ръководителите от двете нива - както на непосредствените ръководители (по чл. 22, ал. 1, т. 3), така и на общите ръководители на съответното търговско дружество, упражняващо охранителна дейност. Отделно от това неясно е защо с тази разпоредба започва глава с наименование “Изисквания към лицата, осъществяващи частна охранителна дейност”.
Аналитичната дейност по т. 1 трудно приляга на редовия охранител.
Очевидно задължението по т. 2 се отнася до ръководители на охранителите.
20

Точка 3 създава известна неяснота кога ще бъдат утвърждавани изготвените инструкции. Непонятно е съдържанието на задължението за съхранение на инструкциите. Накрая, добре би било понятия като “инструкции” и “правилник”, които навеждат на мисълта за нормативен акт, да бъдат заменени с по-подходящите “указания” или “правила”.
Същите бележки се отнасят и за ал. 2. Очевидно не всички охранители, а само ръководителите им съставят предвидените планове. Трябва да се уточни кои точно ръководители. Не е ясно съотношението между разпоредбата на т. 6 и чл. 31, ал. 1. Трябва да се уточни правилата на пропускателния режим от възложителя ли се определят по предложение на охранителите, или от самите охранители. Необходимо е да се добави в т. 5 и използването на фотокамери.
Плановете за охрана трябва да се изпращат в МВР, защото в противен случай няма как да бъда изпълнено предвиденото в чл. 39, ал. 2, т. 4 изграждане и поддържане на Единния автоматизиран централизиран регистър.
Ако не се възприемат направените по-горе предложения, текстът на ал. 1 да се прередактира, като отпадне думата “да” в т. 1-3. Например:
“(1) Лицата, извършващи дейност по чл. 5, организират охраната,
като:
1. правят оценка” и пр.
А в ал. 2, т. 6 да отпаднат думите “или от упълномощено от него
лице”.
59. По чл. 25, ал. 3, чл. 27, чл. 28, ал. 2, чл. 29, ал. 1, чл. 30.
Да отпаднат думите “са длъжни”.
60. По чл. 26:
а) В т. 1 разпоредбата е неясна. Могат ли охранителите да използват оръжие и физическа сила? Очевидно отговорът е положителен. Тогава какво е съдържанието на разпоредбата? Ако смисълът е, че нямат
21

право да използват методи за охрана, при които се създава неоправдана опасност за трети лица, това трябва изрично да се каже. (Напр. ограда с пуснат по нея ток за защита на една овощна градина.)
б) В т. 2 изпълнението нт това задължение предполага добро познаване на правния ред. Изпълнимо ли е това и не трябва ли да се изясни?
в) В т. 3 “думи и фрази” звучи непонятно. Едва ли има думи и фрази, които да са монопол на органите на МВР.
61. В чл. 27 трябва да се предвиди срок за изпълнението на това задължение или да се укаже, че то се изпълнява веднага след узнаването на съответната информация. Ако няма предвиден срок, не може да се търси отговорност при неизпълнение.
62. По чл. 28, ал. 1 и чл. 32.
Да се изясни за какво длъжностно лице става дума - по Наказателния кодекс (чл. 93, т. 1) или по Кодекса на труда (§ 1, т. 5 ДР)? В двата случая смисълът на понятието “длъжностно лице” е различен, което води и до различни правни последици.
63. В чл. 28, ал. 1, т. 2 трябва да се посочи, дали реабилитацията има някакво значение или не.
64. В чл. 28 във връзка с чл. 5 не е ясно защо за лицата се презумира, че имат ръководни функции.
В ал. 1, т. 4 не е ясно кумулативно ли са дадени двете изисквания. Може би все пак второто съдържа първото, доколкото иначе излиза, че преценката се прави от назначаващото лице.
65. Необходимо е да се предвидят изисквания за професионална подготовка при назначаването на охранителите. От тях се очаква да знаят
22

законите, да имат представа от съдържанието на института на неизбежната отбрана, да познават ограниченията за ползване на огнестрелно оръжие по ЗМВР, да задържат престъпници при условията на чл. 12а НК. И всички тези изисквания към тях предполагат само основно образование без никакви подготвителни курсове? Очевидно е, че трябва да се предвиди те да са завършили курс по охранителна дейност. Наистина, в чл. 29 съществува такова изискване. Объркана е обаче последователността. Нормално би било първо едно лице да бъде обучено и ако покаже необходимите качества, да бъде назначено, а не обратното. Ако се възприеме сегашната логика на законопроекта, трябва да се предвиди, че назначените лица няма да имат право да извършват никаква охранителна дейност преди за завършат успешно курса по чл. 29.
15. По чл. 29 не е ясно с какъв акт ще се утвърди програмата. Добре би било това да стане със заповед на министъра, е която да се уреди съдържанието на програмата и редът за провеждане на изпитите.
16. Предлагаме МВР да участва в инструктирането на охранителите за основните изисквания при осъществяване на частната охранителна дейност. Това се налага най-вече от липсата на професионална квалификация и ниския образователен ценз на охранителите.
17. По чл. 31.
а) от ал. 1 започва уредбата на правата и задълженията на охранителите. Прави впечатление, че тази уредба е непълна и неясна. Тя не дава представа за един важен въпрос, който подлежи на уредба в този закон - кога охранителите имат правото да ползват сила и оръжие при охраната, т.е. правомерно да засягат правата на трети лица. Бележка по този въпрос вече беше направена по чл. 11. В чл. 31, според нас, трябва точно, изчерпателно и ясно да се посочат случаите и предпоставките, при които може да се използва сила (и в каква форма), а в краен случай и
23

оръжие. Такъв е възприетият подход в ЗМВР и ЗИН. Тъй като изпълнители на този закон ще бъдат охранители, често пъти с недостатъчна подготовка по въпросите на законодателството, изискванията към тях трябва да се формулират просто и ясно. Макар тази препоръка да не е в съответствие с изискванията на правната прецизност, която поначало изключва необходимостта един закон да повтаря разпоредби на вече действащ закон, тук тя се оправдава от прагматични съображения.
б) в ал. 1, т. 1, б. “б” по същество става дума за претърсване. Практиката по прилагането на чл. 8 от Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи и наложилата се практика на Европейския съд изрично третира подобни проверки като изискващи съдебен контрол, освен в изключителни и неотложни случаи. Онова, което не е позволено по принцип на държавните органи, не трябва да се окаже позволено за частните охранители. Необходимо е точно и ясно да се посочи в кои случаи проверката ще бъде допустима и това да не бъде оставяно само на установения с договора пропускателен режим. Трябва също така да се посочи и обхвата на проверката и начинът на извършването й.
в) ал. 1, т. 2 текстът повдига много неизяснени въпроси, в частност за съдържанието на понятието “блокиране” и за средствата (белезници, палки и др.), които могат да се използват от охранителите. За предпочитане е текстът да отпадне. В това отношение е достатъчна разпоредбата на чл. 33;
г) алинеи 5 и 6 да разменят местата си. В ал. 5 думата “извършването” да се замени с “изготвянето”. В ал. 6 понятието “правоохранителни органи” е в такава степен неясно, че трябва или да се дефинира в този закон или да се замени с друго понятие.
д) И още една препоръка, според нас, охранителите трябва да имат правото да правят и лични проверки на физически лица за притежавано от тях оръжие и да могат правомерно да го съхраняват в нарочни каси, докато лицето излезе от охранявания обект.
24

69. По чл. 32.
Тъй като става дума за извършено престъпление, наред с органите на МВР, трябва незабавно да се уведоми и съответния прокурор.
Смущаващо е задължението на охранителите да докладват за нарушения на правилата за вътрешния ред. Вътрешният ред и охраната понякога съществено се различават.
Необходимо е да се укаже и на това кой уведомява органите на полицията - самият охранител или непосредственият му началник.
70. По чл. 33.
Разпоредбата е бланкетна и препраща към чл. 12а НК. Самата разпоредба на чл. 12 а НК (задържане на престъпник) е в такава висока степен неясна, че на практика е неприложима. Чрез препращането, на охранителите по никакъв начин няма да станат ясни условията, при които те могат да лишат едно лице от свобода. Необходимо е чл. 33 изцяло да се прередактира по един прост и ясен начин, без да копира текста на чл. 12а НК да възпроизведе неговия дух, като обясни кога е допустимо да се задържа друго лице. Тук трябва да се укажат и средствата за задържане, които могат да се използват - белезници, отделни изолирани помещения и т.н.
71. Член 33 дава повод и още за една препоръка. Този закон ще регулира практическата дейност на хора, които като правило нямат правна подготовка. Същевременнс тази дейност е достатъчно опасна, тъй като частните охранители ще бъдат изложени на редица посегателства и ще имат правото в някои случаи да носят оръжие. Те винаги имат и възможността да употребяват физическа сила. Тези лица следователно, трябва да имат ясна представа за съдържанието и пределите на неизбежната отбрана по смисъла на чл. 12 НК. Като изхождаме от потенциала на опасността в дейността на частните охранители, намираме за целесъобразно да се създаде една нова разпоредба, която да предвижда,
25

че при непосредствено и противоправно поведение частните охранители действат при неизбежна отбрана, като в същата разпоредба бъде възпроизведен и текстът на чл. 12 НК.
72. Според нас, няма пречка със закон на частните охранители да се придаде качеството “длъжностно лице” по смисъла на НК. Това ще позволи, ако тези лица злоупотребят с правата си и например извършат кражба от охраняваните от тях обекти, да носят по-тежка и съответстваща на опасността на деянието им наказателна отговорност. Същевременно така ще се осигури засилена защита и на самите тях.
73. По чл. 35, т. 2:
Според нас списъкът от забрани е кратък. Не е ясно ще могат ли да извършват личен обиск. Ще могат ли да изземват открити вещи до предаването им на полицията? Ще могат ли да използват помощни средства? Ще имат ли ограничение да използват такива средства по отношение на малолетни и на бременни жени? Ще могат ли да задържат документи за самоличност?
В т. 2 след думите “да се намесват” да се добави изразът “при уреждането на колективни...”
74. Глава четвърта и пета могат да се слеят, тъй като и контролът е форма на взаимодействие с органите на МВР.
75. По чл. 36:
В ал. 1 не могат да се ограничават представителите на сдруженията само до трима, защото сдруженията могат да бъдат повече от трима и тогава възниква въпросът, как ще се избират тези трима упълномощени представители. Предлагаме да отпадне и определението “упълномощени”, защото то нищо не означава, след като лицата са представители.
26

Не е ясно кой ще определи тримата представители на сдруженията. Самият закон позволява да се създадат множество сдружения и не е ясно кои три от тях ще имат правото да участват в съвета (чл. 37, т. 6). Ако става дума за някакви представителни сдружения, очевидно трябва да се изработят критерии за представителност. Друг е въпросът, че може би е добре да се предвиди възможност за участие в съвета на представители на всички регистрирани сдружения, които изразят желание за членство.
В ал. 1 е желателно да се укаже, че съветът е консултативен орган и за този извод да не се разчита на неясната разпоредба на ал. 4.
В ал. 2 да отпаднат думите “На заседанията си”.
В ал. 4 вместо думите “се считат за” да се заменят със “са”. Освен това, да отпаднат и думите “които имат препоръчителен характер”, тъй като всички решения на съвета имат такъв характер.
В разпоредбата се прави опит да се уреди кворумът, мнозинството за вземане на решение и вида на актовете в едно изречение. В резултат на това разпоредбата е несполучлива.
Предлагаме следната нова редакция:
“(4) Заседанията на съвета са редовни, ако на тях присъстват повече от половината от членовете му. Решенията се вземат с обикновено мнозинство от присъстващите.”
76. В чл. 37 са посочени задължения, които всъщност са специфични задължения не на сдруженията, а на лицата, които извършват частна охранителна дейност - като задължение да оказват съдействие на органите на МВР или да предоставят необходимата информация при поискване от контролните органи.
77. Предполагаме, че сдруженията ще бъдат юридически лица с нестопанска цел. Въпроси възникват по отношение на т. 2 и т. 4 на чл. 37. Не е ясно какви точно актове, свързани с охранителната дейност, ще консултират тези лица, при е, че в закона не се предвижда издаването на
27

подзаконови актове. Що се отнася до т. 4, неясно е каква информация ще съхраняват тези сдружения, която да е необходима на МВР.
78. В чл. 38 предлагаме принципът да се обърне и МВР да предоставя на частните охранители информация, само когато им е поискана и конкретизирана. В противен случай излиза, че едва ли не МВР ще създаде някакъв бюлетин за частните охранителни фирми в съответния район, който ще им предоставя служебно и периодично, без самите охранители да са го искали.
79. Заглавието на Глава пета не отговаря на съдържанието й. Защото в контрола се включва лицензирането и регистрирането на частната охранителна дейност, които обаче са уредени в предходните глави, а не в гл. V. Всъщност това е по-скоро взаимодействие с органите на МВР. Взаимодействието на частните охранители с органите на МВР продължава в гл. V и затова препоръчително е глави четвърта и пета да се обединят в една
80. По чл. 39.
В ал. 1 би могло се запише, че “в Министерството на вътрешните работи се изгражда и поддържа регистър на разрешенията и регистрациите за частна охранителна дейност”.
Предлагаме ал. 2 да има следната редакция:
“(2) В него се вписват:
1. издадените разрешения, откази за издаването им и отнетите разрешения;
2. регистрациите на дейностите по самоохрана;
3. ...” и т.н.
Освен това изразът “единен автоматизиран централизиран регистър” е много дълъг, сложен и неточен. Регистърът е по-скоро компютризиран, а не автоматизиран. Когато се каже “единен
28

автоматизиран централизиран регистър” това не отразява спецификата на визирания регистър, защото всеки регистър би могъл да бъде такъв. Би могло да се предвиди “регистър на частните охранителни дейности”.
81. В чл. 39, ал. 2, т. 4 има смисъл, само ако се възприеме предложението планът по чл. 25, ал. 2 да се изпраща на органите на МВР (вж. по-горе № 58).
82. В чл. 40, ал. 1 да се прередактира така:
“(1) Контролът върху дейностите ...”
83. В чл. 40, ал. 2 не е в съответствие с ал. 1, където не се използва терминът “контролни органи”, а “офицерите, сержантите на “Охранителна полиция”. Трябва да се използва един и същи термин и да се уточни, че всеки офицер и сержант на “Охранителна полиция” при ДНСП и РДВР, има изброените права.
84. В чл. 40, ал. 2 предлагаме т. 2 да стане т. 1, като получи друга редакция:
“1. да посещават по всяко време охраняваните обекти;”
85. В чл. 40, ал. 3, т. 1 вместо “да са” да се предвиди “да бъдат”. А може т. 1 да отпадне, защото това не е конкретно задължение, а общо изискване към поведението на служителите на МВР при осъществяване на служебните им правомощия и изпълнение на задълженията.
86. В чл. 40, ал. 3, т. 4 поражда въпроса дали контролните органи имат такова задължение изобщо и дали няма изключение от него - така напр. те са длъжни да предоставят информация на органите на съда и прокуратурата най-малко. Смятаме, че по-точно би било, ако в края на изречението се добави освен в “определените в закона случаи”.
29

87. Изглежда, че в чл. 40, ал. 3 повечето от точките могат да бъдат заличени, така например:.
Точка 1 е без особен смисъл.
Точка 2 се съдържа в чл. 45.
Точка 3 е излишна, защото това е въобще смисълът на контрола.
В т. 4 трябва да се обмисли възможно ли е изобщо да има служебна тайна в едно търговско дружество, според нас, не.
Смисълът на т. 5 също се губи, особено с оглед на използваното понятие “други цели”.
Ако това се приеме, предлагаме ал. 3 да се прередактира така:
“(3) Контролните органи, освен в определените в закона случаи, са длъжни да не разгласяват информация, представляваща търговска тайна на проверяваните от тях лица.”
88. В чл. 41 не е ясно, кога едно физическо лице може да бъде санкционирано. Вероятно става дума за особени случаи, в които едно физическо лице организира охранителна дейност или самостоятелно охранява друго лице или обект, не само без разрешение, но и без да е регистрирано като търговец. Дали тази хипотеза е реална? Съществува и възможност да се приеме, че веднъж се “наказва” юридическото лице, а после за същото нарушение и всички физически лица, чрез които се е извършвала незаконната дейност. Не е ясна логиката на вносителите.
Що се отнася до ал. 2, начинът на определяне на санкциите за юридическите лица не позволява особена индивидуализация и преценка на опасността на второто нарушение. Твърде голяма е разликата между санкциите по ал. 1 и ал. 2. За едно формално повторно нарушение ще се наложи изключително по своята тежест и поради това незаслужено наказание.
30

89. По чл. 42.
Обстоятелството, че е предвидена глоба означава, че санкцията е “запазена” само за работодателите - физически лица, т.е. за едноличните търговци. Да се предвиди минимален и максимален размер на глобата. Тромавият израз “създаде трудово правоотношение” може да се избегне с нова редакция, както следва: “ Длъжностно лице на търговец, лицензиран за извършване на охранителна дейност, което сключи трудов договор с лице, което не отговаря на изискванията за извършване на охранителна дейност по този закон, се наказва с глоба от ... до ... за всяко отделно нарушение.”
Може би си струва да се предвиди и нов състав за административно нарушение, ако лицензиран търговец използва за охранителна дейност лице без трудов договор.
90. По чл. 44.
Предлагаме нова редакция:
“Чл. 44. Който не изпълни друго задължение, произтичащо от този закон относно изискванията за извършване на охранителна дейност, се наказва с глоба от 200 до 500 лв., ако не подлежи на по-тежко наказание.”
91. Предлагаме да се предвиди Допълнителна разпоредба с § 1:
“§ 1. Повторно е нарушението, извършено в едногодишен срок от влизане в сила на наказателното постановление, с което на нарушителя е наложено наказание за същото по вид нарушение.”
По Преходните и заключителни разпоредби:
92. Параграфите да се преномерират.
93. В сегашния § 2 думата “след” да се замени с думата “преди”. След думите “производства за “ да се добавят думите “издаване и”.
31




































СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за частната охранителна дейност
№ 302-01-16/25.03.2003 г., внесен от Министерския съвет
На свое заседание на 23 април 2003 г. Консултативният съвет по законодателството обсъди Законопроекта за частната охранителна дейност, внесен от Министерския съвет и прави следните предложения за неговото подобряване.

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. При определянето на частната охранителна дейност (чл. 3), както и на други места в законопроекта не се взема предвид разликата между понятията “охрана” (опазване) и “защита” (реакция срещу посегателства). Според случая да се използва българския израз “дейност по опазване” вместо “охранителна дейност” (русизъм).
2. Законопроектът се нуждае от редакционни подобрения, тъй като съдържа излишно многословие, езикови повторения и др. (вж. конкретните бележки).
3. Законопроектът е много сдържан и пестелив на разпоредби, които се отнасят до богатството на отношения, които възникват между частните охранители и трети лица. Всъщност законопроектът се ограничава основно до лицензионната процедура. Дори на регистрационния режим са посветени малко правила.
4. В законопроекта има някои празноти и неуредени въпроси. Той не урежда отношенията на частните охранители с други правни субекти, нито определя техните принципни положения. Липсва уредба и за договорите, които те сключват с други лица, за опасността това да бъдат “диктувани” договори и т.н. Очевидно е, че тези отношения ще се уреждат от ЗЗД - договора за поръчка.
5. Във връзка с празнотите в правната уредба тук следва да се отбележи липсата на разпоредби относно отговорността на лицата, които извършват частна охранителна дейност - външна охрана и самоохрана. По-специално отсъства разпоредба, която ще урежда отговорността на работодателя в случаите на самоохрана. Предлагаме да се включи правна норма, в която изрично да се предвиди, че при самоохрана едноличните
2

търговци и юридическите лица, в чиито структури са обособени звена за самоохрана, отговарят за техните действия и бездействия като за свои. Става въпрос за отговорност за имуществени и неимуществени вреди, причинени на трети лица при извършване на самоохрана.
1. Не е предвидена задължителна застраховка за вреди, причинени на трети лица при упражняване на частна охранителна дейност. В модерното ни законодателство е налице едно целенасочено установяване на застраховането на професионалната отговорност за вреди, причинени на трети лица - напр. на туроператори, туристически агенти, застрахователни брокери и агенти, нотариуси, изпълнители в строителството и пр., докато тук това липсва.
2. Законопроектът допуска две форми на частна охранителна дейност: външна охрана, която се осъществява само от търговци по силата на писмен договор с охранявания субект - възложителя, който договор няма специална уредба и затова трябва да се прилагат правилата на ЗЗД за договора за поръчка; самоохрана, която се осъществява от лица, обособени в специално звено на самия охраняван субект, който трябва да бъде едноличен търговец или юридическо лице, като охранителите се намират в трудови договори с охранявания субект. В крайна сметка разликата е в характера на договора - договор за поръчка или трудов договор, а в същото време законопроектът установява такава съществена диференциация и два различни правни режима - лицензионен за първата и регистрационен - за втората. При това положение ще се стигне до предпочитание на самоохраната, защото режимът за нея е по-лек.
3. Един от съществените въпроси е може ли частната охранителна дейност да се извършва заедно с други видове търговски дейности и могат ли търговци, които охраняват един обект, да охраняват и други обекти, дори да има конкуренция между тях и колизия на интересите им.
3

Ако това е допустимо, могат да възникнат следните спорни ситуации - една охранителна фирма охранява спедитор и в същото време извършва и тя успоредно с охранителната още и спедиторска дейност. Като охранява обаче спедиторската фирма, на нея ще й станат достояние много данни и тайни от дейността и имуществото й, което може да накърни нейните търговски интереси и конкурентноспособността й. Това поражда въпроса за ограничаване на дейността на търговците, извършващи охранителна дейност по отношение на дейности, които са идентични с охраняваните дейности или по отношение на обекти, в които се извършват дейности, идентични на дейностите, които извършва и съответната охранителна фирма.
9. Никъде в законопроекта не е предвидено задължението на охранителните фирми да пазят в тайна данните, които са им станали известни по време на изпълнението на договора, и след неговото прекратяване. Заслужава да се обсъди необходимостта от въвеждането на това задължение. Ако то се предвиди, трябва да се уреди и въпросът, как може да стане разкриването на сведения.
10. Принципите, по които ще се осъществява частната охранителна дейност (чл. 4 от законопроекта), са твърде общо формулирани - това са принципи, които не са специфични само за този вид дейност, държавната охранителна дейност. В същото време липсва един от най-важните принципи при осъществяване на частната охранителна дейност - принципа на доброволното сключване на договори за охрана на обекти и дейности, изключването на принудата и на рекета при тази дейност.
11. В законопроекта е възприето основното положение частната охранителна дейност да се извършва само от търговци, но цялата правна уредба е съобразена само с два вида търговци - едноличните търговци и капиталови търговски дружества. Правната уредба не отразява
4

особеностите и спецификата на персоналните търговски дружества - събирателни и командитни, които по принцип не са изключени от възможността да извършват частна охранителна дейност, но законопроектът е игнорирал този вид търговски дружества в уредбата на процедурата по издаване на разрешително и при определяне на изискванията към лицата, които извършват частна охранителна дейност. Правната уредба не отчита и спецификата на кооперациите, които, в качеството им на търговци, също така могат да извършват частна охранителна дейност.
4. Прави впечатление, че законопроектът предвижда по-либерален правен режим относно изискванията за осъществяване на частна охранителна дейност. Изискванията към лицата при издаването и отнемането на разрешение са редуцирани, от една страна, а от друга - се установява регистрационен режим за самоохрана. Досега самоохраната се осъществяваше по системата на разрешителния режим. Струва ни се, че не бива да отпадат някои от изискванията, които Законът за МВР определя за лицата, които ще извършват частна охранителна дейност.
5. Предлагаме в законопроекта да не се използват съкращения. Вместо тях да се изписват съответните наименования.
6. Предлагаме редица разпоредби на законопроекта да бъдат прередактирани така, че по-пълно да отговорят на изискването на чл. 30, ал. 2 КРБ - “Никой не може да бъде задържан, подлаган на оглед, обиск или на друго посегателство върху личната му неприкосновеност, освен при условията и по реда, определени със закон.” Конкретни бележки ще бъдат направени на систематическото им място.
7. Неясната дума “мероприятия”, използвана на няколко места в законопроекта, създава впечаглението, че на частните охранители могат
5

да бъдат възлагани и функции по опазване на обществения ред при охраната на публични прояви. Този въпрос трябва да намери своето решение в закона. Не е неприемливо частни охранители да участват в опазването на обществения ред при провеждането на митинги, събрания и манифестации, например. Тази публичноправна функция трябва да се изпълнява от държавата чрез органите на МВР.
16. Необходимо е да се обмисли въпросът в закона да се създаде възможност частните охранители да събират доказателства. Такава възможност е предвидена и сега за капитаните на кораби в открито море, което идва да покаже, че държавните органи нямат “монопол” върху събирането на доказателства. Доколкото в някои случаи тези лица по естеството на задълженията си ще пресичат извършването на престъпления, желателно е те да могат да събират и доказателства, които да обслужат наказателния процес.
17. Охранителната дейност на интересите на едно търговско дружество включва не само опазването на неговите материални активи, но и на търговските му тайни, на интелектуалната му собственост. Очевидно е, че законопроектът не урежда извършването на подобен тип охрана. Предлагаме да се обмисли и целесъобразността от разширяването на предмета на охрана и въвеждането с оглед това на специфични охранителни техники.
18. Последният принципен въпрос, който бихме искали да поставим, е за регулирането на самоохраната. Независимо от конкретните бележки по-нататък, може да се каже, че двата режима - на охраната и на самоохраната - съществено се различават по гаранциите, които се предоставят на обществото при упражняването на охранителната дейност, която по естеството си, е своеобразен източник на повишена опасност. От гледна точка на обикновените български граждани нуждата от този закон
6

е преди всичко да ограничи показното демонстриране на сила от охраната на съмнителни “бизнесмени”, които често пъти тероризират околните. Следва да се обмисли възможността и самоохраната да подлежи на лицензиране и да се подчинява на същите строги правила, както охраната на трети лица.
II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
8. По чл. 1.
Предлагаме нова редакция: “Този закон урежда частната
охранителна дейност.” Не е необходимо да се уточнява, че законът няма екстериториално действие, тъй като това е саморазбираемо.
9. По чл. 2:
Изискването в ал. 2 да се дава разрешение за охранителна дейност само за една област е смущаващо. За някои видове охранителна дейност то е и неизпълнимо. Ако едно дружество в Пловдив е лицензирано за охрана само на територията на областта това означава ли, че то не може да охранява ценни пратки или лица и извън тази територия?
Неясно е изобщо защо лицензирането трябва да може да се ограничи до една област, когато изискванията за национален и областен лиценз са еднакви.
Лицензирането от страна на регионални структури на МВР ще позволи в някои случаи лични отношения, основани на местни връзки и контакти, да вземат превес над принципите. Доколкото тази важна дейност трябва да се подчинява на еднакви стандарти в цялата страна, най-сигурният начин това да се осигури е, ако лицензните се дават от едно и също място - Национална служба “Полиция”. Няма пречка тя да издава и регионални лицензни, ако това изобщо се приеме за целесъобразно. Друг е въпросът, че за да не се натовари излишно директорът на националната служба, лицензните могат да бъдат давани както от него, така и от упълномощени от него заместник-директори.
7

Ако се прецени, че издаването на лицензни за една област трябва да отпадне, то ал. 2 на чл. 2 трябва да се заличи. Възможно е обаче и прередактиране на текста, като вместо думите “отделна област” се напише “отделни области”, за да се отрази възможността за извършване на охранителна дейност на територията на повече от една област, но не и на територията на цялата страна
21. По чл. 3:
Предлагаме изразът “търговци по смисъла на Търговския закон” да се замени с “физически или юридически лица, регистрирани като търговци”. Това е изразът, който се използва в специалните закони спрямо Търговския закон. При това сегашният текст “на техни законни права и интереси” е некоректен. По-точно е да се предвиди “права и законни интереси”.
22. Да се помисли дали разпоредбата на чл. 4, която е твърде декларативна, трябва да се запази. Не е нужно да се заявява, че частната охранителна дейност се извършва “в съответствие с Конституцията и законите на страната, тъй като това е саморазбиращо се. Обозначаването на принципите има смисъл само при тълкуването на закона. По начина, по който са формулирани обаче, принципите едва ли могат реално да изпълнят тази функция. Те са отразени в разпоредбите на закона - чл. 31, ал. 3 и цялата Глава четвърта. От принципите, според нас, важно значение има т. 4, където не бива превантивната дейност да се ограничава само до анализиране, т.е. само до мисловна дейност, а трябва да се изрази в активни действия и мерки, насочени към отстраняване на условията и причините за престъпленията.
Текстът на т. 1, ако тя се запази, предлагаме следната редакция:
“1. охраняване на правата, свободите и достойнството на гражданите;”
В т. 3 има тавталогия - “осигуряване на сигурност”.
8

23. По чл. 5.
Видовете дейности са квалифицирани според различни систематични критерии - обект на охрана, средства за нейното осъществяване, субекти на охранителната дейност. Поради това е възможно смесване на отделните видове охранителни дейности. Така например охраната с помощта на сигнално-известителна техника е специфицирана с използването на специални методи за оповестяване на противозаконното посегателство, а не като отделен вид охранителна дейност, защото тя може да бъде едновременно с това или лична охрана или охрана на имущество. Освен това, изразът “лична(персонална) охрана” в т. 1 е неуместен, не само защото е тавтологичен, но и защото не е препоръчително в закон да се използват скоби. По-добре е да се предвиди само лична охрана.
В т. 2 мероприятията (мерките) да се обособят в самостоятелна точка, а останалите точки да се преномерират.
Да се помисли, дали т. 4 не трябва да се заличи, тъй като в отклонение от възприетия в чл. 5 принцип не определя обекта, а начина на охрана. Освен това, възможността да се използва такава техника е заложена в чл. 9.
24. В чл. 6 предлагаме думите “както и” да се заменят с думата “чрез”. Така ще стане ясно, че предотвратяването и пресичането на противозаконните посегателства е форма за защита.
25. В чл. 7, ал. 1 е уместно да се използва примерното, а не изчерпателното изброяване. Необходимо е колкото се може по-широко да се определят обектите на защита, а това са застроени и незастроени недвижими имоти, движими вещи, ценни пратки, транспортни средства и товарите, както и багажите, превозвани в тях. Освен това, първата дума “имущество” да отпадне поради създаденото повторение.
9

10. В чл. 7, ал. 2 трябва да се определи същността на пропускателния режим, защото той ограничава правата на трети лица, които искат да получат достъп в съответното място. Освен това в чл. 7, ал. 2 се допуска да се използват животни за охрана и е споменато само за оборудваните помещения за тях, но нищо не се казва за изискванията към самите животни и за начина за тяхното използване, за защитата на гражданите от нападения от страна на животните.
11. В чл. 7 предлагаме да се създаде нова ал. 3, в която да се определи охранителната дейност, чийто обект е мероприятието (мерките).
12. По чл. 8.
В текста да отпадне думата “задължително”, тъй като това следва от начина, по който е формулирана разпоредбата.
13. По чл. 9
Предлагаме тази разпоредба да отиде систематически след чл. 11 (ако се приеме идеята за отпадане на т. 4 от чл. 5).
Неясно е съдържанието на ал. 2. Съмнително е дали тя ще съдържа така необходимите изисквания за безопасност на ползваните средства. Неясно е и защо тя трябва да бъде внесена и от министъра на регионалното развитие и благоустройството.
14. В чл. 10 думите “длъжностни лица” да се заместят със “служители и сътрудници”, тъй като е възможно един особено ценен специалист (консултант) да не е длъжностно лице в съответното дружество. Предлагаме такава защита да може да се предоставя и на членовете на семействата на тези лица, тъй като те биха могли да бъдат засегнати и от противозаконни посегателства върху техните близки.
10

31. По чл. 11.
Препращането към ЗКВВООБ не е достатъчно, макар че е много полезна, тъй като въвежда ограничения върху носенето на огнестрелно оръжие и за частните охранители - чл. 156. Тя обаче не дава представа в какви случаи един охранител има правото да ползва оръжие. На практика изискванията за това са уредени в чл. 80 от ЗМВР, към който също трябва да се препрати.
Друг е въпросът, че в случая препращането не е подходящ начин за формулиране на правната норма. Условията, при които един частен охранител има правото да носи и използва оръжие трябва да са предвидени в онзи закон, който се очаква, че той ще прочете. Нещо повече, изискванията в чл. 80 ЗМВР трябва да бъдат допълнени с още изисквания, тъй като не можем да приравним опасността от използването на оръжие от страна на един обучен служител на МВР, с тази на един частен охранител със съмнителна професионална подготовка. Систематически тази забележка се отнася преди всичко към чл. 31, в който са уредени правата на охранителите.
32. По чл. 12.
В чл. 12 не е уреден въпросът, в кой нормативен акт ще се предвидят държавните такси за регистрация в случаите, когато охранителната дейност се осъществява чрез самоохрана.
В текста да отпаднат думите “реда на”.
33. В чл. 13 - съмнителна е необходимостта от тази разпоредба с оглед на съществуването на Глава четвърта от законопроекта.
34. В заглавието на Глава втора да се разграничат ясно въпросите относно разрешенията и регистрацията. За целта след думата “дейност” да се постави точка, а съюзът “и” да отпадне.
11

35. В чл. 14 е налице повторение с чл. 2, ал. 1 и не е необходимо отново да се посочва, че разрешение се издава само на търговци. Затова предлагаме да отпадне.
36. По чл. 15, ал. 1.
При издаване на разрешението да се взема мнението на регионалните дирекции.
37. Предлагаме в чл. 16, ал. 1 “писменото искане” да се замени с “писмена молба”. Ако остане производството по издаване на разрешение в закона, би следвало да отпадне приложението към него. Вместо това законът трябва да посочи съдържанието на молбата - наименование, седалище и адрес на управление на търговеца - молител; вид на охранителната дейност, териториалният обхват на дейността. Необходимо е да се посочат и задължителните приложения към молбата - документите за търговеца и документите за физическите лица, които непосредствено ще осъществяват охранителната дейност - охранителите, ако са назначени такива. Да се имат пред вид сегашните чл. 11, ал. 2 и 3 от Наредбата за условията и реда за частна охранителна дейност.
38. В чл. 16, ал. 2, т. 3 да се добави, че “неограничено отговорните съдружници нямат неиздължени в срок данъчни задължения”.
39. В чл. 16, ал. 2, т. 5 след едноличен търговец да се добави ”за физическите лица - неограничено отговорни съдружници”, защото те осъществяват управлението и представителството на персоналните дружества, а управителят - управлява и представлява ООД. По този начин ще бъдат обхванати всички видове търговски дружества.
40. В чл. 16, ал. 2, т. 5, б. “б” и “в” и навсякъде в законопроекта, където са използвани подобни изрази като “започнати наказателни
12

производства”, “започнато полицейско производство” да бъдат заменени с по-точния израз “не е привлечен в качеството на обвиняем”.
41. По чл. 17, ал. 2 предлагаме първото изречение да отпадне, а второто изречение да придобие следната редакция ”Когато представените документи не са пълни или не отговарят на задължителните изисквания на закона, търговецът се уведомява писмено за това в 14-дневен срок от директора на Районната дирекция на вътрешните работи (Столичната дирекция на вътрешните работи).” По този начин, ще се избегне двусмислието, което се поражда с оглед на чл. 16, ал. 3 и “служебната проверка”, която в хипотезата на чл. 17, ал. 2 прави директорът на Районната дирекция на вътрешните работи.
42. В чл. 17, ал. 3 би трябвало да се посочи, че “ако в този срок не бъдат отстранени недостатъците на искането, производството по издаване на разрешение се прекратява”.
43. Предлагаме следната редакция на чл. 19, ал. 1:
“(1) Разрешението се издава за срок от три години.”
В ал. 2 преди думата “три” да се добави “Не по-късно от“.
44. В чл. 20, ал. 1 не може да се иска спазване на тридневния срок от настъпване на обстоятелството, защото е възможно търговецът да не е узнал за противозаконното отнемане, изгубване или унищожаване на разрешението. Би следвало срокът за уведомяването на държавния орган да започва да тече от деня на узнаването за настъпилото обстоятелство, а не от деня на неговото проявление. Нищо не е посочено за случаите, когато не бъде спазен този срок.
13

45. По чл. 22:
а) В ал. 1, т. 1, б. “а” - не е ясно какво съдържание се влага в думата “укривам”. За укривателство няма състав в Наказателния кодекс.
И в административнонаказателните разпоредби на данъчните закони (чл. 64 и 65 ЗКПО; чл. 61, 62 и 63 ЗОДФЛ, чл. 123, 124 и 125 ЗМДТ) не се говори за “укриване на данъци” и не е възможно е наказателно постановление да се установи такова административно нарушение.
Само в чл. 109, ал. 1, т. 2 от Данъчния процесуален кодекс се предвиждат “за укрити доходи или приходи”. За тази хипотеза обаче се предвижда издаване на данъчен ревизионен акт по специално производство.
Предлаганата разпоредба е е неясен смисъл и на практика не може да се приложи. От друга страна, не е ясно съотношението между чл. 22, ал. 1, т. 1, б. “а”, “б” и “д” на същия член, където се предвижда, че е достатъчно лицето да “има неиздължени в срок данъчни задължения”, за да се откаже или отнеме разрешение.
Необходимо е да предвиди в друг закон задължение за данъчните органи да уведомяват контролните органи от МВР за настъпилото обстоятелство. Иначе то няма как да бъде отчетено и разрешението не може да бъде отнето. Освен това бихме искали да посочим, че е трудно да се докаже укриването на доходи от облагане и по-добре би било ударението да се постави върху обективното наличие на неуредени данъчни задължения.
б) По ал. 1, т. 1, б. “б”: ако търговецът е обявен в несъстоятелност дейността му се прекратява. Смятаме, че при прекратяване на дейността търговецът винаги трябва да се отнеме разрешението, защото липсва едно от основните изисквания за осъществяване на частна охранителна дейност - лицето да е търговец. Освен това, защо да се изчаква обявяването на търговеца в несъстоятелен, за да му се отнеме разрешението. Предлагаме да се обсъди възможността разрешението да се
14

отнема на един по-ранен етап - примерно, влизане в сила на решението на съда за откриване на производство по несъстоятелност. По този начин разпоредбата ще бъде в синхрон в чл. 57, т.1 от Търговския закон, според който не може да се регистрира като едноличен търговец лице, което е в производство за обявяване в несъстоятелност. След като едно лице не може да се регистрира като едноличен търговец, ако се намира в такова производство, на още по-голямо основание не бива да му се издава лиценз, или издадения лиценз да му се отнеме.
в) В ал. 1, т. 1, б. “д” предлагаме да отпадне - не може едно неустановено с влязъл в сила акт обстоятелство, което може и да се окаже спорно, да даде основание за отнемане на лиценза.
г) В ал. 1, т. 1, б. “е” - също трябва да се предвиди, че задължението е установено с влязъл в сила акт.
д) Поначало чл. 22, ал. 1 смесва две различни хипотези: условията за издаване на разрешение и условията за неговото отнемане. Би трябвало в чл. 16 да се определят при какви положителни и при какви отрицателни предпоставки се издава разрешение за извършване на частна охранителна дейност. Що се отнася до обстоятелства, които са настъпили или са били разкрити след издаване на разрешение, те биха могли да бъдат определени като обстоятелства, при които се отнема издаденото вече разрешение. Освен това, има и противоречие:
От една страна, т. 1,6. “а” предвижда, че разрешение не се издава или издаденото разрешение се отнема, ако търговецът е укривал от данъчно облагане доходи или печалби, и това е установено с данъчен ревизионен акт или наказателно постановление, ако от влизането им в сила не е изтекъл едногодишен срок. А контрарио, ако е изтекъл едногодишен срок към датата на издаването на разрешението, последното се дължи. Но обстоятелството, че той е осъден, означава, че е имал неиздължени в срок данъчни задължения - не само неиздължени, но не и декларирани.
15

От друга страна, б. “д” предвижда, че ако има неиздължени в срок данъчни задължения, разрешението не се издава или се отнема. Може би трябва да се добави в б. “а”, че не само трябва да е минала една година от влизането в сила на данъчния ревизионен акт или наказателното постановление, но тези задължения да са реално изпълнени в пълен размер.
46. В чл. 22, ал. 1, т. 2 при изброяването на лицата са пропуснати съдружниците в персоналните дружества, които отговарят неограничено и имат право да управляват и представляват дружеството.
Освен това да се помисли за промяна в смисъл, че ако изменението засяга само един член на управителния орган, трябва да се даде срок за отстраняване на нередността и едва след неспазването му да се отнема разрешение. Няма основание внезапното психическо заболяване на един член на УС на едно акционерно дружество да доведе служебно до отнемането на лиценза и оттам - до фактическото прекратяване на дейността на цялото охранително дружество.
Предлагаме за обсъждане следната нова редакция на чл. 22, ал. 1:
“(1) Издадено разрешение се отнема, когато:” Тази редакция е за предпочитане, тъй като предпоставките за издаване на разрешение вече са уредени в чл. 16 от законопроекта.
47. Смятаме, че в чл. 22, ал. 1, т. 1 и 2 е пропуснато едно много важно основание за отнемане на и. даденото разрешение за извършване на частна охранителна дейност - нарушение на законите, увреждане и застрашаване на правата и интересите на гражданите в процеса на осъществяване на дейността.
Да се помисли още дали едноличният търговец, съдружниците, управителят, членовете на управителния орган да не бъдат български граждани или поне да имат разрешение за постоянно пребиваване в
16

Република България. Сега действащата правна уредба поставя такова изискване, но то липсва в законопроекта.
48. По същите съображения смятаме, че в отрицателните предпоставки по чл. 22, т. 2 от законопроекта трябва да бъдат възпроизведени и другите предпоставки в сега действащия чл. 816, ал. 2 - т. 7, 8, 9 ЗМВР: не е завършил средно образование, употребява наркотични вещества, системно нарушава обществения ред.
49. По чл. 22, ал. 1, т. 2, б. “б” - текстът е в противоречие с презумпцията за невиновност. Да се помисли дали не е възможно да се предвиди механизъм за временно спиране на издаването на разрешение, докато се води наказателно преследване и евентуално съдебен процес.
50. В чл. 22, ал. 1, т. 2, б. “в” не е необходимо едноличният търговец да се води на психиатричен отчет. Достатъчно е да страда от психическо заболяване, за да се откаже издаването на разрешение. Нещо повече, тъй като тази дейност изисква психическа стабилност, защото тя представлява източник на повишена опасност за околните, би следвало да се включи още една отрицателна предпоставка - “не притежава психическа пригодност за осъществяване на охранителна дейност според изследване, направено в специализирана психиатрична институция. Сега такава предпоставка, т.е. пречка за издаване и условия за отнемане на разрешение, е предвидена в чл. 816, ал. 2, т. 5 от Закона за МВР. Не са ясни съображенията, защо тя не е възпроизведена в настоящия законопроект.
51. Алинея 2 на чл. 22 предлагаме да отпадне. Това е самоцелно ограничение, което става най-видимо в случаите, когато разрешението е отнето заради започнато наказателно преследване, завършило с оправдателна присъда. Изобщо, тези срокове не намират видимо
17

оправдание в закона. Търговецът е допуснал пропуск в дейността си и лицензът му е бил отнет. Пропускът е бил отстранен скоро и дейността вече би била в съответствие със закона. Къде е смисълът да се чака една година? Ако пропускът бързо се отстрани и дейността вече отговаря на условията, търговецът трябва да има правото веднага да подаде искане и да получи лиценз. В този случай санкцията му е в повторното заплащане на съответната държавна такса. Ако порокът е от такова естество, че не може да се получи лиценз, такъв просто няма да бъде получен.
52. По чл. 23.
Предлагаме текстът в нова редакция да заеме мястото си като последна разпоредба на Глава пета, още повече, че е възможно по този закон да се издават и други административни актове, различни от отказите. Предлагаме редакция:
“Чл. 23. Административните актове, издавани по прилагането на този закон, се обжалват по реда на Закона за административното производство, съответно на Закона за Върховния административен съд.”
Освен това, да се обмисли възможността за запазване на административното обжалване поне в някои случаи. Премахването на административното обжалване не е обществено оправдано - от него ще имат интерес мнозина от засегнатите, които ще търсят да постигнат полезен за тях резултат бързо и евтино, без да се отнасят до съда.
53. По чл. 24.
Както вече беше посочено в общите бележки, упражняването на въоръжената самоохрана при неправомерното й упражняване крие не по- малко потенциални опасности за обществото, отколкото охраната на трети лица. Изискванията към тази дейност в законопроекта обаче са силно занижени. За нея законопроектът не предвижда възможността за отказ от регистрация. Няма и последващ контрол върху дейността и възможност регистрацията да се отнеме. Наложително е тази дейност да
18

се доближи до изискванията и контрола за дейността, упражнявана въз основа на разрешение.
В ал. 1 думата “въоръжена” трябва да отпадне, тъй като се касае до регистрация на самоохрана въобще, а не само на въоръжена самоохрана.
54. В чл. 24 не е уредено производството по регистрация на дейността по самоохрана. При регистрационното производство държавният орган трябва да извърши контрол върху законосъобразността, т.е. доколко са спазени законовите изисквания, а това липсва. Всъщност не е уредено регистърно производство, а само задължение за уведомяване на директора на Районната дирекция на вътрешните работи. При това само ако самоохраната е въоръжена. Ако директорът установи нарушение на закона, той не разполага с никакви правомощия. Не е предвидена възможността да се откаже регистрация. Не е уредена самата регистрация - с какъв акт се произнася директорът. Не е уреден и въпросът за дължимата държавна такса.
55. Заглавието на Глава трета не отговаря на нейното съдържание. В разпоредбите на Глава трета се уреждат не само изискванията към охранителите; но и правата и задълженията им. Предлагаме да се обсъди следното заглавие: “Права и задължения на частните охранители” или “Права и задължения на лицата, които упражняват частна охранителна дейност”.
56. В чл. 25, ал. 1 са изброени задължения на лицата, които извършват дейността по чл. 5, но не е ясно към кого са насочени тези задължения. Най-вероятно е те да имат административен характер. Но как ще се изпълняват тези задължения и кой ще следи за тях! Би било по- целесъобразно тези задължения да се предвидят и в договорите за охрана на обекти. Ако те си останат административни задължения, трябва да се предвиди изрично задължение след сключването на всеки договор за
19

частна охранителна дейност търговецът не само да уведомява съответната РДВР, но и да представи оценка за състоянието и степента на сигурност на охраняваните обекти, инструкции, план за охрана на обекта - да се представят пред директора, за да може от една страна той да бъде уведомен за това, а от друга страна директорът да може да следи за спазването на посочените в закона задължения.
57. В законопроекта има пропуски относно използването на специално обучени животни и най-вече кучета - за техния режим, пазене, използване. Тези кучета представляват източници на повишена опасност, подобно на оръжието. Но докато за използването и съхраняването на оръжие е предвиден специален защитен режим в Закона за контрол над взривните вещества, огнестрелните оръжия и боеприпасите, то никъде не е предвиден контрол върху специално обучените кучета. А практиката показва, че тяхното използване може да има ефекта на използването на огнестрелно оръжие.
58. По чл. 25:
Целесъобразно е ал. 1 изцяло да се преработи, тъй като в сегашната си редакция тя предвижда едни и същи задължения и за редовите охранители и за техните ръководители. Наложително е не само тук но и на други места в закона да се уточни какви са задълженията на ръководителите от двете нива - както на непосредствените ръководители (по чл. 22, ал. 1, т. 3), така и на общите ръководители на съответното търговско дружество, упражняващо охранителна дейност. Отделно от това неясно е защо с тази разпоредба започва глава с наименование “Изисквания към лицата, осъществяващи частна охранителна дейност”.
Аналитичната дейност по т. 1 трудно приляга на редовия охранител.
Очевидно задължението по т. 2 се отнася до ръководители на охранителите.
20

Точка 3 създава известна неяснота кога ще бъдат утвърждавани изготвените инструкции. Непонятно е съдържанието на задължението за съхранение на инструкциите. Накрая, добре би било понятия като “инструкции” и “правилник”, които навеждат на мисълта за нормативен акт, да бъдат заменени с по-подходящите “указания” или “правила”.
Същите бележки се отнасят и за ал. 2. Очевидно не всички охранители, а само ръководителите им съставят предвидените планове. Трябва да се уточни кои точно ръководители. Не е ясно съотношението между разпоредбата на т. 6 и чл. 31, ал. 1. Трябва да се уточни правилата на пропускателния режим от възложителя ли се определят по предложение на охранителите, или от самите охранители. Необходимо е да се добави в т. 5 и използването на фотокамери.
Плановете за охрана трябва да се изпращат в МВР, защото в противен случай няма как да бъда изпълнено предвиденото в чл. 39, ал. 2, т. 4 изграждане и поддържане на Единния автоматизиран централизиран регистър.
Ако не се възприемат направените по-горе предложения, текстът на ал. 1 да се прередактира, като отпадне думата “да” в т. 1-3. Например:
“(1) Лицата, извършващи дейност по чл. 5, организират охраната,
като:
1. правят оценка” и пр.
А в ал. 2, т. 6 да отпаднат думите “или от упълномощено от него
лице”.
59. По чл. 25, ал. 3, чл. 27, чл. 28, ал. 2, чл. 29, ал. 1, чл. 30.
Да отпаднат думите “са длъжни”.
60. По чл. 26:
а) В т. 1 разпоредбата е неясна. Могат ли охранителите да използват оръжие и физическа сила? Очевидно отговорът е положителен. Тогава какво е съдържанието на разпоредбата? Ако смисълът е, че нямат
21

право да използват методи за охрана, при които се създава неоправдана опасност за трети лица, това трябва изрично да се каже. (Напр. ограда с пуснат по нея ток за защита на една овощна градина.)
б) В т. 2 изпълнението нт това задължение предполага добро познаване на правния ред. Изпълнимо ли е това и не трябва ли да се изясни?
в) В т. 3 “думи и фрази” звучи непонятно. Едва ли има думи и фрази, които да са монопол на органите на МВР.
61. В чл. 27 трябва да се предвиди срок за изпълнението на това задължение или да се укаже, че то се изпълнява веднага след узнаването на съответната информация. Ако няма предвиден срок, не може да се търси отговорност при неизпълнение.
62. По чл. 28, ал. 1 и чл. 32.
Да се изясни за какво длъжностно лице става дума - по Наказателния кодекс (чл. 93, т. 1) или по Кодекса на труда (§ 1, т. 5 ДР)? В двата случая смисълът на понятието “длъжностно лице” е различен, което води и до различни правни последици.
63. В чл. 28, ал. 1, т. 2 трябва да се посочи, дали реабилитацията има някакво значение или не.
64. В чл. 28 във връзка с чл. 5 не е ясно защо за лицата се презумира, че имат ръководни функции.
В ал. 1, т. 4 не е ясно кумулативно ли са дадени двете изисквания. Може би все пак второто съдържа първото, доколкото иначе излиза, че преценката се прави от назначаващото лице.
65. Необходимо е да се предвидят изисквания за професионална подготовка при назначаването на охранителите. От тях се очаква да знаят
22

законите, да имат представа от съдържанието на института на неизбежната отбрана, да познават ограниченията за ползване на огнестрелно оръжие по ЗМВР, да задържат престъпници при условията на чл. 12а НК. И всички тези изисквания към тях предполагат само основно образование без никакви подготвителни курсове? Очевидно е, че трябва да се предвиди те да са завършили курс по охранителна дейност. Наистина, в чл. 29 съществува такова изискване. Объркана е обаче последователността. Нормално би било първо едно лице да бъде обучено и ако покаже необходимите качества, да бъде назначено, а не обратното. Ако се възприеме сегашната логика на законопроекта, трябва да се предвиди, че назначените лица няма да имат право да извършват никаква охранителна дейност преди за завършат успешно курса по чл. 29.
15. По чл. 29 не е ясно с какъв акт ще се утвърди програмата. Добре би било това да стане със заповед на министъра, е която да се уреди съдържанието на програмата и редът за провеждане на изпитите.
16. Предлагаме МВР да участва в инструктирането на охранителите за основните изисквания при осъществяване на частната охранителна дейност. Това се налага най-вече от липсата на професионална квалификация и ниския образователен ценз на охранителите.
17. По чл. 31.
а) от ал. 1 започва уредбата на правата и задълженията на охранителите. Прави впечатление, че тази уредба е непълна и неясна. Тя не дава представа за един важен въпрос, който подлежи на уредба в този закон - кога охранителите имат правото да ползват сила и оръжие при охраната, т.е. правомерно да засягат правата на трети лица. Бележка по този въпрос вече беше направена по чл. 11. В чл. 31, според нас, трябва точно, изчерпателно и ясно да се посочат случаите и предпоставките, при които може да се използва сила (и в каква форма), а в краен случай и
23

оръжие. Такъв е възприетият подход в ЗМВР и ЗИН. Тъй като изпълнители на този закон ще бъдат охранители, често пъти с недостатъчна подготовка по въпросите на законодателството, изискванията към тях трябва да се формулират просто и ясно. Макар тази препоръка да не е в съответствие с изискванията на правната прецизност, която поначало изключва необходимостта един закон да повтаря разпоредби на вече действащ закон, тук тя се оправдава от прагматични съображения.
б) в ал. 1, т. 1, б. “б” по същество става дума за претърсване. Практиката по прилагането на чл. 8 от Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи и наложилата се практика на Европейския съд изрично третира подобни проверки като изискващи съдебен контрол, освен в изключителни и неотложни случаи. Онова, което не е позволено по принцип на държавните органи, не трябва да се окаже позволено за частните охранители. Необходимо е точно и ясно да се посочи в кои случаи проверката ще бъде допустима и това да не бъде оставяно само на установения с договора пропускателен режим. Трябва също така да се посочи и обхвата на проверката и начинът на извършването й.
в) ал. 1, т. 2 текстът повдига много неизяснени въпроси, в частност за съдържанието на понятието “блокиране” и за средствата (белезници, палки и др.), които могат да се използват от охранителите. За предпочитане е текстът да отпадне. В това отношение е достатъчна разпоредбата на чл. 33;
г) алинеи 5 и 6 да разменят местата си. В ал. 5 думата “извършването” да се замени с “изготвянето”. В ал. 6 понятието “правоохранителни органи” е в такава степен неясно, че трябва или да се дефинира в този закон или да се замени с друго понятие.
д) И още една препоръка, според нас, охранителите трябва да имат правото да правят и лични проверки на физически лица за притежавано от тях оръжие и да могат правомерно да го съхраняват в нарочни каси, докато лицето излезе от охранявания обект.
24

69. По чл. 32.
Тъй като става дума за извършено престъпление, наред с органите на МВР, трябва незабавно да се уведоми и съответния прокурор.
Смущаващо е задължението на охранителите да докладват за нарушения на правилата за вътрешния ред. Вътрешният ред и охраната понякога съществено се различават.
Необходимо е да се укаже и на това кой уведомява органите на полицията - самият охранител или непосредственият му началник.
70. По чл. 33.
Разпоредбата е бланкетна и препраща към чл. 12а НК. Самата разпоредба на чл. 12 а НК (задържане на престъпник) е в такава висока степен неясна, че на практика е неприложима. Чрез препращането, на охранителите по никакъв начин няма да станат ясни условията, при които те могат да лишат едно лице от свобода. Необходимо е чл. 33 изцяло да се прередактира по един прост и ясен начин, без да копира текста на чл. 12а НК да възпроизведе неговия дух, като обясни кога е допустимо да се задържа друго лице. Тук трябва да се укажат и средствата за задържане, които могат да се използват - белезници, отделни изолирани помещения и т.н.
71. Член 33 дава повод и още за една препоръка. Този закон ще регулира практическата дейност на хора, които като правило нямат правна подготовка. Същевременнс тази дейност е достатъчно опасна, тъй като частните охранители ще бъдат изложени на редица посегателства и ще имат правото в някои случаи да носят оръжие. Те винаги имат и възможността да употребяват физическа сила. Тези лица следователно, трябва да имат ясна представа за съдържанието и пределите на неизбежната отбрана по смисъла на чл. 12 НК. Като изхождаме от потенциала на опасността в дейността на частните охранители, намираме за целесъобразно да се създаде една нова разпоредба, която да предвижда,
25

че при непосредствено и противоправно поведение частните охранители действат при неизбежна отбрана, като в същата разпоредба бъде възпроизведен и текстът на чл. 12 НК.
72. Според нас, няма пречка със закон на частните охранители да се придаде качеството “длъжностно лице” по смисъла на НК. Това ще позволи, ако тези лица злоупотребят с правата си и например извършат кражба от охраняваните от тях обекти, да носят по-тежка и съответстваща на опасността на деянието им наказателна отговорност. Същевременно така ще се осигури засилена защита и на самите тях.
73. По чл. 35, т. 2:
Според нас списъкът от забрани е кратък. Не е ясно ще могат ли да извършват личен обиск. Ще могат ли да изземват открити вещи до предаването им на полицията? Ще могат ли да използват помощни средства? Ще имат ли ограничение да използват такива средства по отношение на малолетни и на бременни жени? Ще могат ли да задържат документи за самоличност?
В т. 2 след думите “да се намесват” да се добави изразът “при уреждането на колективни...”
74. Глава четвърта и пета могат да се слеят, тъй като и контролът е форма на взаимодействие с органите на МВР.
75. По чл. 36:
В ал. 1 не могат да се ограничават представителите на сдруженията само до трима, защото сдруженията могат да бъдат повече от трима и тогава възниква въпросът, как ще се избират тези трима упълномощени представители. Предлагаме да отпадне и определението “упълномощени”, защото то нищо не означава, след като лицата са представители.
26

Не е ясно кой ще определи тримата представители на сдруженията. Самият закон позволява да се създадат множество сдружения и не е ясно кои три от тях ще имат правото да участват в съвета (чл. 37, т. 6). Ако става дума за някакви представителни сдружения, очевидно трябва да се изработят критерии за представителност. Друг е въпросът, че може би е добре да се предвиди възможност за участие в съвета на представители на всички регистрирани сдружения, които изразят желание за членство.
В ал. 1 е желателно да се укаже, че съветът е консултативен орган и за този извод да не се разчита на неясната разпоредба на ал. 4.
В ал. 2 да отпаднат думите “На заседанията си”.
В ал. 4 вместо думите “се считат за” да се заменят със “са”. Освен това, да отпаднат и думите “които имат препоръчителен характер”, тъй като всички решения на съвета имат такъв характер.
В разпоредбата се прави опит да се уреди кворумът, мнозинството за вземане на решение и вида на актовете в едно изречение. В резултат на това разпоредбата е несполучлива.
Предлагаме следната нова редакция:
“(4) Заседанията на съвета са редовни, ако на тях присъстват повече от половината от членовете му. Решенията се вземат с обикновено мнозинство от присъстващите.”
76. В чл. 37 са посочени задължения, които всъщност са специфични задължения не на сдруженията, а на лицата, които извършват частна охранителна дейност - като задължение да оказват съдействие на органите на МВР или да предоставят необходимата информация при поискване от контролните органи.
77. Предполагаме, че сдруженията ще бъдат юридически лица с нестопанска цел. Въпроси възникват по отношение на т. 2 и т. 4 на чл. 37. Не е ясно какви точно актове, свързани с охранителната дейност, ще консултират тези лица, при е, че в закона не се предвижда издаването на
27

подзаконови актове. Що се отнася до т. 4, неясно е каква информация ще съхраняват тези сдружения, която да е необходима на МВР.
78. В чл. 38 предлагаме принципът да се обърне и МВР да предоставя на частните охранители информация, само когато им е поискана и конкретизирана. В противен случай излиза, че едва ли не МВР ще създаде някакъв бюлетин за частните охранителни фирми в съответния район, който ще им предоставя служебно и периодично, без самите охранители да са го искали.
79. Заглавието на Глава пета не отговаря на съдържанието й. Защото в контрола се включва лицензирането и регистрирането на частната охранителна дейност, които обаче са уредени в предходните глави, а не в гл. V. Всъщност това е по-скоро взаимодействие с органите на МВР. Взаимодействието на частните охранители с органите на МВР продължава в гл. V и затова препоръчително е глави четвърта и пета да се обединят в една
80. По чл. 39.
В ал. 1 би могло се запише, че “в Министерството на вътрешните работи се изгражда и поддържа регистър на разрешенията и регистрациите за частна охранителна дейност”.
Предлагаме ал. 2 да има следната редакция:
“(2) В него се вписват:
1. издадените разрешения, откази за издаването им и отнетите разрешения;
2. регистрациите на дейностите по самоохрана;
3. ...” и т.н.
Освен това изразът “единен автоматизиран централизиран регистър” е много дълъг, сложен и неточен. Регистърът е по-скоро компютризиран, а не автоматизиран. Когато се каже “единен
28

автоматизиран централизиран регистър” това не отразява спецификата на визирания регистър, защото всеки регистър би могъл да бъде такъв. Би могло да се предвиди “регистър на частните охранителни дейности”.
81. В чл. 39, ал. 2, т. 4 има смисъл, само ако се възприеме предложението планът по чл. 25, ал. 2 да се изпраща на органите на МВР (вж. по-горе № 58).
82. В чл. 40, ал. 1 да се прередактира така:
“(1) Контролът върху дейностите ...”
83. В чл. 40, ал. 2 не е в съответствие с ал. 1, където не се използва терминът “контролни органи”, а “офицерите, сержантите на “Охранителна полиция”. Трябва да се използва един и същи термин и да се уточни, че всеки офицер и сержант на “Охранителна полиция” при ДНСП и РДВР, има изброените права.
84. В чл. 40, ал. 2 предлагаме т. 2 да стане т. 1, като получи друга редакция:
“1. да посещават по всяко време охраняваните обекти;”
85. В чл. 40, ал. 3, т. 1 вместо “да са” да се предвиди “да бъдат”. А може т. 1 да отпадне, защото това не е конкретно задължение, а общо изискване към поведението на служителите на МВР при осъществяване на служебните им правомощия и изпълнение на задълженията.
86. В чл. 40, ал. 3, т. 4 поражда въпроса дали контролните органи имат такова задължение изобщо и дали няма изключение от него - така напр. те са длъжни да предоставят информация на органите на съда и прокуратурата най-малко. Смятаме, че по-точно би било, ако в края на изречението се добави освен в “определените в закона случаи”.
29

87. Изглежда, че в чл. 40, ал. 3 повечето от точките могат да бъдат заличени, така например:.
Точка 1 е без особен смисъл.
Точка 2 се съдържа в чл. 45.
Точка 3 е излишна, защото това е въобще смисълът на контрола.
В т. 4 трябва да се обмисли възможно ли е изобщо да има служебна тайна в едно търговско дружество, според нас, не.
Смисълът на т. 5 също се губи, особено с оглед на използваното понятие “други цели”.
Ако това се приеме, предлагаме ал. 3 да се прередактира така:
“(3) Контролните органи, освен в определените в закона случаи, са длъжни да не разгласяват информация, представляваща търговска тайна на проверяваните от тях лица.”
88. В чл. 41 не е ясно, кога едно физическо лице може да бъде санкционирано. Вероятно става дума за особени случаи, в които едно физическо лице организира охранителна дейност или самостоятелно охранява друго лице или обект, не само без разрешение, но и без да е регистрирано като търговец. Дали тази хипотеза е реална? Съществува и възможност да се приеме, че веднъж се “наказва” юридическото лице, а после за същото нарушение и всички физически лица, чрез които се е извършвала незаконната дейност. Не е ясна логиката на вносителите.
Що се отнася до ал. 2, начинът на определяне на санкциите за юридическите лица не позволява особена индивидуализация и преценка на опасността на второто нарушение. Твърде голяма е разликата между санкциите по ал. 1 и ал. 2. За едно формално повторно нарушение ще се наложи изключително по своята тежест и поради това незаслужено наказание.
30

89. По чл. 42.
Обстоятелството, че е предвидена глоба означава, че санкцията е “запазена” само за работодателите - физически лица, т.е. за едноличните търговци. Да се предвиди минимален и максимален размер на глобата. Тромавият израз “създаде трудово правоотношение” може да се избегне с нова редакция, както следва: “ Длъжностно лице на търговец, лицензиран за извършване на охранителна дейност, което сключи трудов договор с лице, което не отговаря на изискванията за извършване на охранителна дейност по този закон, се наказва с глоба от ... до ... за всяко отделно нарушение.”
Може би си струва да се предвиди и нов състав за административно нарушение, ако лицензиран търговец използва за охранителна дейност лице без трудов договор.
90. По чл. 44.
Предлагаме нова редакция:
“Чл. 44. Който не изпълни друго задължение, произтичащо от този закон относно изискванията за извършване на охранителна дейност, се наказва с глоба от 200 до 500 лв., ако не подлежи на по-тежко наказание.”
91. Предлагаме да се предвиди Допълнителна разпоредба с § 1:
“§ 1. Повторно е нарушението, извършено в едногодишен срок от влизане в сила на наказателното постановление, с което на нарушителя е наложено наказание за същото по вид нарушение.”
По Преходните и заключителни разпоредби:
92. Параграфите да се преномерират.
93. В сегашния § 2 думата “след” да се замени с думата “преди”. След думите “производства за “ да се добавят думите “издаване и”.
31