Консултативен съвет по законодателството

СТАНОВИЩЕ
Относно: Законопроекта за управление при кризи, № 402-01-37 от 27.07.2004 г., внесен от Министерския съвет

---

СТАНОВИЩЕ
Относно: Законопроекта за управление при кризи, № 402-01-37 от 27.07.2004 г., внесен от Министерския съвет
На свои заседания на 15 и 29 септември 2004 г. Консултативният съвет по законодателството обсъди Законопроекта за управление при кризи, внесен от Министерския съвет и прави следните предложения за неговото подобряване.

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. Заглавието на законопроекта “Закон за управление при кризи” насочва към по-тесен предмет на регулиране - ролята и функциите на държавните органи. А законопроектът урежда и задълженията на юридически и физически лица, мобилизацията, доброволните формирования и др. под., които надхвърлят управлението при кризи. При това положение е уместно да се обсъди още веднъж заглавието на законопроекта. Биха могли да се предложат за обсъждане заглавия, като например: “Закон за Националната система за управление при кризи”, “Закон за кризите”, подобно на законите в Чехия, Германия, Южна Корея и Япония. Но дори да остане сегашното заглавие, е необходимо да се членува “управлението”, за да се внесе определеност в тази дейност.
2. В законопроекта не е изяснено основното понятие
“криза”, “кризи”, около което е изградена нормативната уредба. Тази празнота, според нас, не може да се смята за запълнена с “определението” на понятието “кризисно положение” в чл. 60, ал. 1 от законопроекта, тъй като това понятие всъщност не е определено, а е заменено с друго неопределено понятие “особен правен режим” и отново със самото понятие “криза” (чл. 60, ал. 1 in fine).
3. В законопроекта липсва яснота относно съотношението между ключовото понятие “криза” и конституционните понятия “военно или друго извънредно положение”, което неколкократно се употребява в Конституцията (чл. 57, ал. 2, чл. 84, т. 12, чл. 100, ал. 5 Конст.). А се налага по този въпрос да има яснота особено като се има предвид, че понятието “криза” не е конституционализирано, т.е. не се употребява в Конституцията за разлика от понятията
2

“военно или друго извънредно положение”, и предназначението на този законопроект, е да въведе, легализира и отграничи понятията “криза” и “кризисно положение” от “военно или друго извънредно положение”.
4. Предлаганата национална система за реагиране при кризи - глава II с нейните пет раздела, представлява тромава 11-звенна структура, оглавявана от Министерския съвет, включваща съществуващи и създаваща и нови органи и звена. Тя едва ли ще осигури нужната ефективност при подобни ситуации. Множеството органи и техните правомощия, не са съвсем ясно разграничени в законопроекта.
5. Ангажирал се в чл. 1, ал. 1 с един широк предмет на регулиране, законопроектът постоянно абдикира от него и недопустимо прехвърля правната уредба, понякога и първична, на подзаконови актове - нещо най-малко подходящо за кризи и кризисно положение.
6. Според нас, конституционното основание за приемането на законопроекта е в чл. 61 от Конституцията, който установява като общо задължение на гражданите “да оказват съдействие на държавата и обществото в случай на природни и други бедствия при условия и по ред, определени със закон”. И обсъжданият законопроект е законът (или един от законите) по смисъла на чл. 61 in fine Конст.
7. Обявяването на гражданска мобилизация или на мобилизация на гражданските ресурси налага да се внесе яснота в съотношението на тази уредба с чл. 100, ал. 4 Конст., която овластява Президентът на Републиката да обявява “обща или
3

частична мобилизация”. Това налага да се изясни въпросът за отношението между “общата и частична мобилизация” по чл. 100, ал. 4 Конст. и “мобилизацията” на гражданските ресурси по смисъла на законопроекта. Може да възникне и въпросът за задължително тълкуване на чл. 100, ал. 4 Конст. от Конституционния съд.
8. Предлагаме в законопроекта да се предвиди като общо правило информиране на Президента на Републиката и на Председателя на Народното събрание за обвяване на мобилизация. Информирането на Президента се налага от неговото качество на “държавен глава” (чл. 92, ал. 1 Конст.) и на обстоятелството, че управлението при кризи “е елемент на националната сигурност на страната” (чл. 4 от законопроекта), а Президентът има конституционни правомощия в тази област (арг. чл. 100, ал. 3 Конст.). Информирането на Председателя на Народното събрание, според нас, е необходимо, тъй като обявяването и управлението при кризи може да постави въпроси пред законодателната власт.
9. Навсякъде в закона следва да се използва изразът “орган на управление”, а не “орган за управление”.
10. Предлагаме също така да се обсъди заменянето на израза “мобилизация на гражданските ресурси” с “гражданска мобилизация”, който има традиция в българското законодателство. По този повод заслужава например да се напомни Закона за гражданската мобилизация (обн. ДВ, бр. 100 от 4 май 1940 г.).
11. Законопроектът не е съгласуван с някои от сега действащите закони на Република България, като например:
4

а) със Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България. В чл. 3, ал. 2, т. 3 ЗОВСРБ изрично е предвидено, че отбраната има за цел защитата на населението от природни бедствия, катастрофи, промишлени аварии, и опасни замърсявания в страната и в чужбина. Това налага да се определи съотношението между намесата на военните образувания и откъде започва дейността на силите за реагиране при кризи. Необходимо е изобщо да се предвиди взаимодействие и съгласуваност в действията на всички органи, включително и на въоръжените сили. Този въпрос сега не е намерилдостатъчно място в законопроекта;
б) със Закона за обществените поръчки. Не е ясно как ще се сключват договорите с възложителите на обществени поръчки при кризисно положение. От една страна, новият Закон за обществените поръчки, в сила от 1.10.2004 г., няма предвид особеностите на кризисното положение и не ги е съобразил при уреждане на процедурите, а от друга - Законопроектът за управление при кризи не съдържа специални правила за обществени поръчки по време на кризисно положение;
в) с Търговския закон по отношение на правното положение на търговците, на тяхното представителство, на търговските сделки и по-точно на уредбата на застраховките в него, на което ще се спрем в конкретните бележки.
12. Редица разпоредби на законопроекта имат декларативен характер. Предвидени са много органи на управление, които си дублират правомощията и създават децентрализирано управление при кризи. Това поражда съмнение, че прилагането на закона на практика ще затрудни, вместо да улесни действията на органите на управление при кризи. В тази връзка се предлага управлението при кризи да се ръководи само от един централен орган на изпълнителната власт - Министерския съвет, а да не се
5

разпиляват правомощията между органи на различни нива. Само Министерският съвет би трябвало да взема решение за мобилизация на гражданските ресурси, а да не се дава такава власт и на областни управители, кметове и пр.
13. Не е ясно и точно определено понятието за “мобилизация на граждански ресурси” или ако се възприеме - “гражданска мобилизация”. Дали то обхваща само принудителното отнемане на ползването на налични технически средства или предмет на мобилизация са и човешките ресурси, както е посочено в дефиницията на “граждански ресурси” в Допълнителната разпоредба (§ 1, т. 12 от Допълнителната разпоредба на законопроекта).
От друга страна, при толкова съществени посегателства върху имуществото и личността на гражданите, условията и редът за тяхното извършване би трябвало да намерят своето място в закона, а не в подзаконов нормативен акт, както предвижда чл. 68, ал. 4 от законопроекта. Възприемането разрешение в законопроекта противоречи и на изричното изискване на чл. 61 от Конст., съгласно който условията и редът за оказване на съдействие в случай на природни и други бедствия се определят само със закон.
14. При очертаното съдържание на гражданската мобилизация в чл. 68 от законопроекта с толкова съществени посегателства върху личните и имуществени права на гражданите и върху имуществените права на юридическите лица, според нас, не е оправдано обявяване на кризисно положение от областни управители и общински кметове, както предвижда чл. 61, ал. 1, т. 2 и 3 от законопроекта. Това правомощие би трябвало да бъде поначало предоставено на Министерския съвет.
6

15. Възражения предизвиква и уредбата на правомощията на силите за реагиране при кризи и особено участието им в операции за поддържане на мира и в други операции, различни от война - чл. 2, ал. 2 и 48 от законопроекта. Първо, не е изяснено в законопроекта кой взема решение за тяхното участие в такива мисии и дали могат да бъдат задължавани да участват. Може ли те да използват оръжие за самоотбрана или за налагане на мира? Освен това, голямо е опасението ни, дали те не поемат функции от компетентност на въоръжените сили на Република България. Не е изяснен и техният правен статус. Те са обявени за формирования на органи и юридически лица, но кои лица влизат в техния състав, щатни служители ли са в тези формирования?
16. Мироопазващите операции и свързаните с тях сродни явления се използват по различен и неточен начин в законопроекта. В международното право не съществува легално определение на използваните в законопроекта понятия. Нещо повече, около тях има ясно изразени доктринални разногласия. Неуместно и дори опасно е в българското право да се въвеждат тези понятия.
Поставя се и въпросът с характера на въвеждания особен правен режим. Законопроектът предвижда явно или подразбиращо се въвеждането на мерки, които се изразяват във временно ограничаване на основни права на човека, което е недопустимо.
Законопроектът предвижда “организирано извеждане на хора” (чл. 66 и 67 ). Всъщност това е задължително и принудително преместване което ограничава свободата на свободно придвижване, което е в нарушение на чл. 12 т. 3 от Международния пакт за граждански и политически права.
7

17. Мерките, предвидени в чл. 48 на законопроекта, са дадени твърде общо и не могат да се разглеждат като “мерки предвидени в закона”. Става дума, че при “операции при възникване и разпространение на инфекции с висок медицински и епидемичен риск ” вероятно ще се наложи ограничаване правото на събиране, ще се налагат ограничения върху свободата на словото. Същото можа да се предположи и за антитерористичните операции. Ако предвижданите мерки ще засегнат временно основни права, то това трябва да бъде изрично посочено в закона.
18. В чл. 49, който предвижда специалните мерки, отново се въвеждат общи и неопределени мерки, засягащи основни права на човека: “повишения обмен на информация” и “действията за предотвратяване на терористични актове”. Вероятно същото се отнася и за “пресичане на несанкционираното движение на хора и материали през границите”, което крие нещо повече, защото и сега това е задължение на Гранична полиция, на Министерството на отбраната, и вероятно, макар че това не е указано, на органите за санитарен, зоо- и фитоконтрол.
Особено смущаващо е, че силите за реагиране, могат да употребяват оръжие, съгласно приети от тях стандартни процедури. Според нас, не на силите за реагиране трябва да се предоставя правото да си изработват процедури за употреба на оръжие.
19. Законопроектът се нуждае от терминологично усъвършенстване. В много текстове се използват лаически термини и изрази, а не юридически термини - напр. “отговаря” трябва да се замени с “длъжен”, “овладяване” - “със спиране” или “преустановяване” и т.н.
8

20. Обща бележка към целия законопроект е непрецизно или непоследователно използваната терминология. Тя следва да бъде уеднаквена, за да се преодолеят неяснотите между различните текстове, нуждата от допълнително тълкуване волята на законодателя, да се избегне противоречивото правоприлагане. Така например, в един текст се открива изразът “национална система за управление при кризи”, който е в синхрон със заглавието на закона (чл. 1, ал. 2), а в други разпоредби “национална система за реагиране при кризи”; чл. 17, ал. 1, т. 1 “ръководената от тях сфера” и чл. 28, ал. 1 - “ръководената от тях сфера на обществения живот”; в чл. 62 “застрашени живот и здраве на населението и/или гражданите”, а в чл. 63 - “различни видове обслужване само на населението”. Освен непрецизност в изписването на законови текстове с аналогична проблематика, има и неуместен избор на понятията. Правилно е понятията “население” и “граждани” да бъдат заменени с “лица”.
21. Прави впечатление наличието на голям брой органи на
централно и общинско ниво. Поначало органите на централно ниво са възпроизведени и на териториално равнище. Според нас, този голям брой органи е ненужен. Реално е опасението, че това ще затрудни дейността при кризи, която изисква бързина, оперативност и ефективност. Съществува и опасност от “размиване” на отговорността между значителния брой органи, някои от които имат постоянен, а други като че ли временен статут. Не бива също да се подценява и въпросът за нарастването на административния апарат, което е за сметка на държавния бюджет.
22. Последният общ въпрос е за доброволците. Уредбата на правното им положение е незадоволителна. Но в този си вид тя
9

създава “формирование”, което по начина на създаване, заплащане и други предвидени привилегии, е в противоречие със смисъла на понятието “доброволец”.
II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
23. По чл. 1:
По наше мнение, ал. 1 би трябвало да се прередактира, като се съкрати и опрости. Предлагаме примерно следната редакция:
“(1) Този закон урежда организацията и действията по предотвратяване, планиране и прустановяване на кризи, както и преодоляване на последиците от тях.”
Алинея 2, според нас, е непълна, защото посочва като цел само изпълнението на функциите на държавата, а много текстове от законопроекта са посветени и на функциите на юридически и физически лица. Специфичната цел на разглеждания закон е да осигури опазването на живота и здравето на гражданите, територията, околната среда, духовните и материалните ценности на страната, на българските граждани в страната и чужбина и в този смисъл предлагаме да се прередактира текста. Намираме за неправилно в текста да се включват “имотите в чужбина”, доколкото български органи по този закон не могат да действат в чужда държава, включително при кризи. Това придава екстериториално действие на закона.
24. По чл. 2:
Определението на криза е неточно и с неопределено съдържание.
Предлагаме за обсъждане примерно следната редакция на ал. 1 и 2:
“(1) По смисъла на този закон криза е внезапно или очаквано бедствие, предизвикано от човешка дейност или природно
10

явление, което нарушава или застрашава нормалното съществуване и развитие на физическите и юридически лица, целостта на територията, околната среда и материалните ценности на страната, което не е война, военно или извънредно положение по смисъла на Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България.
(2) При криза се извършват незабавни и съгласувани действия от специално създадена система за нейното предотвратяване, преустановяване и преодоляване на последиците, които е породила.”
Предлагаме ал. 3 в края да се допълни с думите: “по- смисъла на Конституцията и на Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България”.
25. По чл. 3:
Предлагаме чл. 3 да придобие следната редакция:
“Чл. 3. Принципите на управление при кризи са:
1. прилагане на мерки за предотвратяване на кризи;
2. разпределение на задълженията между отделните институции при предотвратяване, преустановяване на кризи и въстановителните работи за преодоляване на последиците от тях;”
В т. 3 предлагаме думите “действията на” да отпаднат.
Точка 5 предлагаме да придобие следната редакция:
“5. своевременно информиране чрез използване на единна комуникационна мрежа;”
Точка 6 е очевидна и според нас, излишна, поради което предлагаме да отпадне;
Точка 7 предлагаме да придобие следната редакция:
“7. предотвратяване на криза, за да не предизвика нови кризи;”
Предлагаме т. 8 да придобие следната редакция:
11

“8. своевременно информиране за кризата на всички лица, държави и международни организации, които са изложени на опасност или от които ще се иска помощ за преодоляване на кризата;”
В т. 9 добре е посочен принципът за възстановяване на средствата, но би следвало да се посочи и кой ще ги възстановява. Задължението за възстановяване, според нас, е на държавата.
26. По чл. 4:
а) В систематично отношение чл. 4 трябва да предхожда чл.3 По наше виждане разпоредбата не съдържа правила за поведение. Посочените дейности се извличат от цялостното съдържание на закона и намираме за ненужно да се извеждат в текст с декларативно съдържание.
б) Дефинирането на управлението при кризи като “елемент на националната сигурност на страната” вече ангажира закона да отчете и зачете ролята и правомощията и на други конституционноустановени субекти - Народното събрание, Президента, Консултативния съвет за национална сигурност. За тази цел е необходимо да се предвидят изрични разпоредби в закона в посочения смисъл.
27. По чл. 5:
Изразът “задължените по този закон лица” е неточен. Може би се имат предвид държавните органи. Не може абстрактно да се създават задължения за осигуряване на необходимите ресурси, особено за юридически лица-търговци.
Предлагаме ал. 1 да отпадне. Правилно би било чл. 5 да се съобрази с чл. 61 от Конституцията, като се предвиди разпоредба, която установява задължение за “съдействие” при кризи.
Предлагаме ал. 2 да придобие следната редакция:
12

“(2) При необходимост Република България може да приеме помощ за преустановяване на кризите и за преодоляването последствията от тях от други държави и международни организации.”
28. Наименованието на раздел I на гл. II предлагаме да бъде “Общи разпоредби”. Намираме, че раздел I на гл. II няма собствен предмет на правно регулиране. Уредбата съдържателно се припокрива със следващите разпоредби от законопроекта.
29. По чл. 6:
В ал. 1 не са включени дейностите по предотвратяване на последствията от кризи.
Предлагаме ал. 1 да придобие следната редакция:
“(1) Националната система за реагиране при кризи осигурява действията по предотвратяване, преустановяване и преодоляване на последиците от кризи на територията на страната или извън нея при изпълнение на задължения, произтичащи от международни договори, по които Република България е страна.”
30. По чл. 7:
Разпоредбата създава представа за концептуалното виждане на вносителите на законопроекта, материализирано в следващата структура на глава - раздели II, III, IV и V, но не дава ясна институционална рамка на Националната система за реагиране при кризи.
31. По чл. 8:
Не е ясно нормативното предназначение на този текст.
Предлагаме първите четири точки на чл. 8 да придобият следната редакция:
13

“Чл. 8. Националната система за реагиране при кризи:
1. наблюдава, анализира и оценява рисковите фактори, дейности и обекти:
2. осигурява готовност за действие и способност за своевременно реагиране при кризи;
3. изгражда комуникационно- информационна инфраструктура;
4. определя задълженията на институциите на всички нива на управление за реагиране при кризи.”
Предлагаме т. 8 да придобие следната редакция:
“8. осигурява оперативна съвместимост със системите за реагиране при кризи на ООН, Европейския съюз, НАТО и други международни организации и държави, с които Република България има договорености в тази област.”
32. По чл. 9:
Член 9 повтаря съдържанието на чл. 4, поради което е необходимо двете разпоредби да се съгласуват. Основните задачи на Националната система за реагиране при кризи би трябвало да съвпадат с дейностите при управление при кризи.
Точка 7 не е точна, защото “връщане към стабилност” не означава на всяка цена връщане към нормалното състояние. По- добре е да се каже “възстановяване на нормалното състояние”.
33. По раздел II на гл. I: По наше мнение Съветът по сигурността към Министерския съвет има консултативни функции при Министерския съвет съгласно Концепцията по национална сигурност, приета с решение на Народното събрание. Намираме за неправилно този закон да му придава различни функции и да го “преучредява”.
14

Извън това, съгласно чл. 11, ал. 2, Съветът по сигурността “подпомага Министерския съвет”, а съдържанието на чл. 13 дава основание да се приеме, че Съветът измества Министерския съвет в управление при кризи, което, според нас, не би трябвало да се допуска.
34. По чл. 11:
Алинея 1 не е съгласувана със Закона за администрацията. Министерският съвет е част от централните органи на изпълнителната власт, а не стои извън тях. Затова вместо посоченото в законопроекта изброяване, би следвало да се предвиди, че “от Министерския съвет и другите органи на изпълнителната власт, както и от юридически и физически лица, които са задължени да участват в управлението при кризи съгласно този закон”. Предлагаме изразът “в съответствие с предоставените им правомощия” да отпадне, защото това е саморазбираемо.
В т. 5 след думите “еднолични търговци” да се добави “по българското законодателство”. Освен това, не е правилнофизическите и юридическите лица да се подреждат в една група с държавните органи.
Предлагаме да се създаде нова ал. 3 с примерно следното съдържание:
“(3) Министерският съвет информира незабавно Президента на Републиката и Народното събрание за планирани и предприети мерки по чл. 45.”
35. По чл. 11 и 12:
Идеята, че Министерският съвет оглавява Националната система за реагиране при кризи, е разбираема само при условие, че става дума за общо ръководство в процеса на управление на
15

кризи, без компетентности по “формиране на национална политика”.
Едновременно с това, без яснота остава съдържанието на законовото понятие “кризисно положение на територията на цялата страна или на част от нея” и конституционното понятие “друго извънредно положение върху територията на страната или част от нея” и съотнасянето им едно към друго. Предоставянето на правомощие на Министерския съвет като това по чл. 12, т. 7, ни се струва, че е конституционно недопустимо. С подобен подход могат да бъдат заобиколени всички разпоредби на Конституцията, което е недопустимо.
36. По чл. 12:
В т. 1 думите “в процеса” да отпаднат.
Предлагаме т. 2 да придобие следната редакция:
“2. създава и ръководи Националната система за реагиране при кризи,”
Точки 4 и 5 да се уеднаквят терминологично.
В т. 5 не е ясно какво следва да се разбира под “невъоръжени формирования”. Ако се запази това понятие трябва да се определи в Допълнителната разпоредба. В нея сега има определение само на “формирование”. Законопроектът обаче използва още и термините “доброволни формирования” и “невъоръжени формирования”.
Предлагаме т. 6 да придобие примерно следната редакция:
“6. разрешава участието на невъоръжени формирования на други държави или на такива под международно командване при спирането на кризи и преодоляване на последиците от кризи на територията на страната;”
Предлагаме т. 8 да придобие следната редакция:
16

“8. взема решение за провеждане на гражданска мобилизация;”
В този смисъл изменение трябва да се предвиди и в чл. 68,
ал. 2.
Точка 9 предлагаме да се обедини с т. 12.
Точки 14,15 и 16 предлагаме да се обединят в една точка с примерно следната редакция:
“планира финансовите средства при управление при кризи и ги предлага за включване в държавния бюджет;”
Точки 19 и 20 предлагаме да се обединят в една точка, като се включи и възможност за възлагане и на физически лица на функции по планирането, подготовката и провеждането на дейности при кризи.
Законът недопустимо “делегира” на Министерския съвет възможност за първично нормотворчество, отстъпвайки от ангажимента си по чл. 1 и в нарушение на изискванията на Закона за нормативните актове.
37. По чл. 13, т. 1 във връзка с чл. 12, т. 1:
Министерският съвет вече е определен като орган,
осъществяващ общо ръководство. Чрез тази разпоредба се институционализира и Съветът по сигурността като орган, осъществяващ общо ръководство. Създава се законово основание за колизия между Министерския съвет и негова вътрешноорганизационна структурна част, която го дублира и то в осъществяване на общо ръководство.
38. По чл. 13:
Предлагаме т. 1 да придобие следната редакция:
“1. подпомага Министерския съвет при осъществяване на общото ръководство” и продължава по-нататък по текста.
17

Точка 1 дублира правомощията на Министерския съвет. Например, според т. 1 “Съветът по сигурността осъществява общото ръководство, планиране и контрол на действията на органите”, а според чл. 12, т. 1 “Министерският съвет осъществява общото ръководство в процеса на управление при кризи”. Би трябвало ясно да се посочи кой орган ще ръководи участниците в управлението при кризи.
В т. 5 би трябвало да се определи за какво се внася в Министерския съвет годишният доклад - само за сведение или за одобряване?
В т. 6 не е ясно какво е отношението между “участие в операции по поддържане на мира и в хуманитарни операции” и “кризи” и “кризисно положение” по смисъла на този закон - ДР, § 21, откъдето се създава и нелогичността на предвиденото тук.
Предлагаме т. 6 да придобие следната редакция:
“6. прави предложения пред Министерския съвет при осъществяване на общото ръководство” и по-нататък продължава по текста.
39. По чл. 14:
В ал. 1 се поставя по-общият проблем - за опростяване на процедурата при кризи. Заслужава да се обсъди въпросът дали вместо да се изчаква предложение на Съвета по сигурността, за да издаде министър-председателят заповед за Национален кризисен щаб, сам министър-председателят не би трябвало оперативно и максимално бързо да упражни това правомощие, ако това правомощие на министър-председателя бъде запазено (вж. по- долу бележката по ал. 2).
В ал. 2 не е целесъобразно да се вменява в правомощие на министър-председателя създаване на въпросния щаб. Такъв щаб би трябвало да се създава с акт на Министерския съвет, като по
18

силата на екипния принцип и министър-председателят ще бъде отговорен за това, но не като за негови лични разпоредителни действия.
Алинея 3 със своята неопределеност не съдържа норма относно състава на щаба. Не е ясно кой ще определи състава на Националния кризисен щаб. Би следвало изрично да се посочи, че той се определя със заповед на министър-председателя.
40. По чл. 15:
Член 15 има само една алинея и затова след думите “Чл. 15” трябва да отпадне “ал. Г.
Точка 1 предлагаме да се допълни, че Националния кризисен щаб и сам планира действия за овладяване на кризата, а не само да оценява предприетите действия.
В т. 2 е предвидено, че “Националният кризисен щаб ръководи действията на органите на централната и териториалната изпълнителна власт и т.н.”, т.е. той се явява най- важният ръководен орган и затова ни се струва, че е необходимо да се посочи кой го оглавява и как ще се вземат решенията в него.
Възниква и въпросът: може ли този щаб сам да взема мерките и защо не му се предостави само на него оперативната власт. Изобщо, субординацията тук е неуместна, тъй като Националният кризисен щаб се състои пак от министри, които са членове на Министерския съвет. Освен това, в чл. 13, т. 1 е предвидено, че Съветът по сигурността осъщестява общото ръководство на действията на органите на централната и териториалната изпълнителна власт, т.е. налице е противоречие, дублиране на функции. Струва ни се, че схемата би могла да бъде примерно следната: Министерският съвет създава на базата на този закон два органа - съвещателен, който предлага решенията, които ще взема Министерският съвет и оперативен или
19

изпълнителен - Националният кризисен щаб, който ще ги изпълнява. В тази важна сфера от обществените отношения би могло много ясно да се дефинират и отграничават правомощията на всички органи, за да не се получат дублирания и противоречия между тях.
Предлагаме т. 6 да придобие следната редакция:
“6. осигурява взаимодействието със системите за реагиране при кризи по чл. 8, т. 9 на този закон;”
41. По чл. 16:
Предлагаме да се определи точно какъв орган е комисията, доколкото тя не е включена в изчерпателното посочване на органите за управление при кризи по чл. 11 от законопроекта.
В ал. 1 думите “министър без портфейл” да се заменят с “министър”.
В ал. 2 е неясно съдържанието на израза “да организира”. Възниква и въпросът, дали агенцията “Гражданска защита” обслужва Комисията за възстановяване и подпомагане при кризи или е вярно обратното - че комисията е функционално подчинена на агенцията.
42. По чл. 16, ал. 3, чл. 18, ал. 2, чл. 24, ал. 2, чл. 26, ал. 4, чл. 29, ал. 4, чл. 31, ал. 2, чл. 33, ал. 4:
Законът отново “се разтоварва” недопустимо, прехвърляйки своя материя - уредбата на състава и функциите на въпросната комисия, на подзаконов акт - правилник. В закона следва да се уредят правомощията на комисията с оглед на принципът за институционно разпределение на отговорностите, правомощията.
20

41. По чл. 17:
В ал. 1 са посочени компетентностите на министрите и другите централни органи на изпълнителната власт. В чл. 19, ал. 2 обаче като централни органи на изпълнителната власт са посочени Министерският съвет, министър-председателят, заместник- министър-председателите и министрите. Други органи в тази група няма. Означава ли това, че в чл. 17, ал. 1 се визират горепосочените органи, или се имат пред вид органите по ал. 4 на чл. 19 от Закона за администрацията - председателите и изпълнителните директори на агенциите, председателите на държавните комисии и ръководителите на държавни институции? Този въпрос би следвало да се уточни в законопроекта. Във всички случаи обаче трябва да има яснота и определеност за задължените държавни органи.
Точка 1 предлагаме да се допълни с израза “когато това им бъде възложено от Министерския съвет”.
Предлагаме т. 8 да придобие следната редакция:
“8. в изпълнение на международни договори, по които Република България е страна” и следва текста, като думите “влезли в сила” отпаднат.
В ал. 2, според нас, трябва да бъде посочено в закона кой участва в “съветите по сигурност и управление при кризи”. Също така трябва да се посочат и правомощията на съветите.
42. Член 17, ал. 2 и чл. 18, ал. 1 възпроизвеждат структурата на органите на Министерския съвет при кризи. Съветите по сигурността нямат нормативно определени функции, а функциите на звената за управление при кризи, се предвижда да се определят с правилници (чл. 18, ал. 2). Смятаме, че това трябва да бъде направено със закона. Иначе излиза, че законът има преимуществената цел да изгради структурата без нормативно да
21

определи функциите на органите, включени в нея. Това не е правилно.
45. По чл. 18 във връзка с чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 4:
Според нас, законът предпочита да работи с “центрове” и именно тези центрове се имат предвид, когато в чл. 18 се говори за “звена”. Ето защо, предлагаме в двете алинеи на чл. 18 думата “звена” да се замени с “центрове”.
46. По чл. 19, ал. 1, т. 2 и чл. 22, т. 2:
При отсъствие на яснота за отношенията между законовото понятие “кризисно положение” и конституционното понятие “друго извънредно положение” тази норма е колизионна. Различното разбиране може да породи противоречива практика с опасност за конституционната хармоничност на правото и практиката.
47. По чл. 19, ал. 4 и чл. 23, ал. 3:
Включване ех lege в състава на предвидени от закона органи и на командири от Българската армия, в отсъствието на каквото и да е участие на Президента на Републиката като върховен главнокомандващ на Въоръжените сили, в цялостната уредба на този закон, е некоректно и поставя въпроса за неговата конституционна допустимост.
48. По чл. 19:
Предлагаме чл. 19 да се състои само от ал. 1, доколкото урежда правомощията на областния управител. Предлагаме съдържателната част на ал. 2-6 да се отдели в следващ текст - например чл. 19а, който да урежда помощните органи към областния управител.
а) в т. 7 предлагаме думата “необходимото” да отпадне;
22

б) точка 8 предлагаме да отпадне, тъй като тя съдържателно се включва в т. 6;
в) точка 10 предлагаме да се прецизира, като се посочи на кого областният управител предлага мобилизация на гражданските ресурси.
При сравнение с правомощията на кмета на общината прави впечатление, че областният управител не разполага с правомощията на кмета по чл. 22, т. 5, т. 9 и т. 13. Намираме, че областният управител също трябва да има такива правомощия когато те са нужни в района на повече от една община в съответната област.
В ал. 4 е неоправдано голям броят на членовете на Областния съвет по сигурността и управление при кризи, което ще пречи на оперативния порядък, в който той трябва да действа.
49. По чл. 20:
В ал. 1 се предвижда “звено за управление при кризи в областната администрация”, а в чл. 19, ал. 2 - “център за управление при кризи, който подпомага областния управител”. Според нас, има дублиране на органи и на компетенции. Предлагаме да се обсъди въпросът за съответствието между тези две разпоредби.
50. По чл. 22:
В т. 8 се предвижда, че кметът определя юридическите лица и едноличните търговци, които са задължени по смисъла на този закон лица. Никъде обаче не са определени правомощията на кметовете спрямо юридическите и физическите лица. Не се урежда още и въпросът, как тези лица биха могли да се защитят срещу неоснователното включване в системата по управление при кризи. Освен това, с оглед на систематичното тълкуване, като се има
23

пред вид чл. 12, т. 19, би следвало в чл. 22, т. 8 изрично да се допълни след думата “еднолични търговци” с израза “от местно значение”.
Точка 12 дублира правомощията на областния управител. И кметът, и областният управител, според законопроекта, организират и обучават органите на управление, доброволните формирования и населението за необходимото поведение и действия при кризи (вж. чл. 19, ал. 1, т. 7). Законопроектът би трябвало да реши на кого ще предостави образователните правомощия.
51. По чл. 26:
Според нас, в ал. 4 - уредбата на Националния център за управление при кризи, трябва да бъде в закона.
52. По чл. 27:
В т. 5, ако се възприеме бележката по чл. 14, ал. 2, уведомен в случая трябва да бъде не само министър-председателят, а Министерският съвет, а също така и Президентът на Републиката и Председателят на Народното събрание.
Предлагаме т. 5 да придобие следната редакция:
“5. уведомява незабавно министър-председателя, Президента на Републиката и Председателя на Народното събрание при сериозна опасност от възникване на криза или за съществуваща криза” и по-нататък продължава по текста.
В т. 6 пред думата “институциите” да се добави “съответните”.
Предлагаме т. 7 да придобие следната редакция:
“7. осъществява взаимодействието със системите за реагиране при кризи на ООН, Европейския съюз, НАТО, други
24

международни организации и държави, с които Република България има договорености в тази област”.
53. По чл. 28:
В ал. 1 предлагаме думите “дейности по чл. 26” да се заменят с “дейности по чл. 27”. Изразът “функционално се интегрират в единна система” е неясен.
Предлагаме ал. 4 да придобие следната редакция:
“(4) Центрове за управление при кризи могат да не се изграждат към органите на изпълнителната власт.”
54. По чл. 29:
В ал. 1 не е ясно дали чрез израза “се изгражда” се цели създаването ех lege на тази комуникационно-информационна система или се предполага изграждането й с акт на друг орган. Нужна е ясна редакция, която изключва различни правни разрешения.
В ал. 4 би трябвало предоставянето на далекосъобщителни услуги и заплащането им да се урежда със закона.
55. В чл. 31, ал. 1 предлагаме да се допълни и “за оповестяване на населението за последиците от кризи”.
56. В чл. 34, ал. 1 предлагаме да се допълни, че всеки гражданин е длъжен незабавно да предоставя информация за възникване на кризи.
57. Раздел V на гл. II създава едно образувание, чиято правна същност не е изяснена. То няма нито организация, нито конкретно определен състав. Посочено е какво включват силите за реагиране при кризи, но самите елементи, които влизат в тях, не са
25

изяснени. Налице е съвкупност от неопределени елементи на силите за реагиране при кризи. Службите за сигурност и обществен ред се намират на подчинение на МВР. Тогава как ще се осъществява тяхното участие в силите за реагиране при кризи, които се намират на друго подчинение - на ръководителя на съответната администрация?
58. По чл. 35:
Предлагаме ал. 1 да придобие следната редакция:
“(1) Силите за реагиране провеждат мерките и операциите за реагиране при кризи.”
Член 35, ал. 1 и чл. 36 имат еднакво съдържание, поради което предлагаме да се обединят в една разпоредба.
В ал. 2, т. 1 “съставът на силите за реагиране при кризи” не е съгласуван с определението “формирование” в т. 13 от Допълнителната разпоредба. От една страна, “формированието” е структурна единица на силите за реагиране при кризи, а от друга - в силите за реагиране при кризи се включват структури. Освен това, не е уреден въпросът, кой ще изплаща възнагражденията на структурите, звената, формированията на администрациите и на юридическите лица и други субекти, които не са държавни органи и се самоиздържат. Става въпрос за тяхната издръжка за времето извън кризисното положение, доколкото те трябва да съществуват перманентно.
Точка 2 не е точна, защото “обект” и “субект” са две различни понятия и не могат да се равнопоставят. В нея се визират правните субекти, които не са държавни органи, а стопански субекти. В този си вид т. 2 противоречи и на чл. 11, в който са изброени органите на управление при кризи.
Не е сполучлива и употребата на понятието “държавно предприятие”, защото държавни предприятия съществуваха
26

масово при държавната социалистическа собственост в миналото, а сега са преобразувани в еднолични капиталови дружества. Предлагаме тази точка да се съгласува с Търговския закон.
Не са изяснени структурите към министъра на здравеопазването в т. 3.
Предлагаме ал. 3 да се обедини с чл. 36 с примерно следната редакция:
“Силите за реагиране при кризи” извършват действията по преустановяване и преодоляване на последиците от кризи съобразно функциите си, определени в съответните специални закони, този закон и подзаконовите актове по тяхното прилагане под ръководството и контрола на органите на управление при кризи, които действат в границите на своите правомощия.”
59. По чл. 36:
Думите “подзаконови нормативни актове” са излишни.
60. По чл. 37:
Предлагаме чл. 37 да придобие следната редакция:
“Чл. 37. Органите на управление при кризи обучават, екипират и подготвят създадените от тях доброволни формирования”.
61. По чл. 38:
В чл. 38 е посочено, че всяко дееспособно физическо лице може да стане доброволец, а се оказва по-нататък, че има ограничения и че според т. 14 от Допълнителната разпоредба доброволец е не всяко физическо и дееспособно лице, а само това, което е сключило договор и е включено в доброволно формирование, притежава съответното удостоверение и е вписано
27

в регистър. Изобщо, по-правилно би било тази дефиниция да се включи в чл. 38, а не в Допълнителната разпоредба.
Предлагаме ал. 1 да придобие следната редакция
“(1) Доброволец може да бъде всяко дееспособно физическо лице”. Или:
“Всеки пълнолетен български гражданин може да стане доброволец.”
Предлагаме ал. 2 да придобие следната редакция:
“(2) Доброволците се включват в доброволни формирования на базата на договор, сключен с органа на управление при кризи, който ги организира при условия и ред, определени с наредба на МС. Договорът се сключва при приемането на лицето в доброволни формирования. В наредбата се определят правата и задълженията на доброволците.”
Беше направено и предложение договорът с доброволеца да отпадне.
Предлагаме ал. 3 да отпадне, защото тя повтаря ал. 2. Освен вътрешно противоречие между ал. 1 и 3, достигащо до взаимно изключване, условията, ако ще има такива, трябва да бъдат уредени със закона. Въобще уредбата на доброволците в закона е недостатъчна и непълна.
62. По чл. 39:
Предлагаме ал. 1 и 2 да отпаднат, защото са излишни и саморазбираеми.
63. Член 39, ал. 2 и чл. 40, ал. 1 имат предвид случаите, когато доброволецът работи по едно правоотношение и получава едно възнаграждение. Не са уредени обаче случаите, при които те работят по повече от едно правоотношение или са еднолични търговци, упражняват свободни професии, съдружници са в
28

търговски дружества и не се намират изобщо в трудово или служебно правоотношение.
64. По чл. 40:
Алинея 1 не урежда въпроса за чия сметка са вноските по задължителното и доброволното социално и здравно осигуряване. В сегашния си вид разпоредбата визира само възнаграждението, но не и задълженията на работника и служителя, както и на неговия работодател към съответните фондове.
В ал. 1 се урежда, че “възнаграждението по ал. 1 е за сметка на държавния бюджет”, но не определя как и в какъв срок и от кой орган, ще се възстановят тези платени възнаграждения. Би могло да се използва разрешението, установено в Закона за местното самоуправление и местната администрация, което е възприето за общинските съветници, а именно, за времето, през което те са ангажирани в заседания на общинския съвет, да се намират в платен отпуск, а сумите за възнагражденията им да се превеждат от общинския бюджет на работодателите им.
Освен това, законът трябва да задължи работодателя да пусне доброволеца в платен отпуск. При сегашната редакция на текстовете никой не може да задължи работодателя да освободи доброволците, за да се обучават или да участват в мероприятията на Националната система за управление при кризи.
Но наличието на доброволци и тяхното отсъствие от работа може да накърни интересите на работодателите. Те се лишават от работна ръка за известен период от време. Тук би могло още да се отбележи, че при неполагане на труд работодателят търпи не само загуби в размер на платеното възнаграждение за неположен труд, но и пропуснати ползи, както и вреди от неизпълнение на договори към трети лица. А законопроектът урежда само възстановяването на платеното възнаграждение, т.е. той има предвид само
29

интересите на доброволците и елиминира загубите, които ще търпи работодателят за това, че не може да използва труда на своите работници и служители, които са се записали за доброволци.
Предлагаме ал. 4 да придобие следната редакция:
“(4) Доброволците не могат да бъдат задължавани да изпълняват задълженията си в случаите, когато те или техните семейства, са непосредствено засегнати от кризата.”
65. По чл. 41:
Член 41 предвижда изплащане на обезщетения само за телесна повреда и смърт. Освен тях обаче има и увреждане на здравето, което е по-широко понятие от “телесна повреда”. Затова предлагаме наказателноправния термин “телесна повреда” да се замени с “увреждане на здравето” - термин, който е по-общ и се използва в текущото законодателство.
Поради важността на въпросите, условията за изплащане на обезщетенията би трябвало да се определят в закона. Средствата за обезщетения ще се вземат от държавния бюджет, а предвидената застраховка “злополука” за доброволците за сметка на държавния бюджет ще се кумулира с обезщетенията.
Правната уредба на обезщетяване на доброволците страда от непълнота и недостатъци. Предлагаме да се обсъди възможността доброволците, които преди това са работили по трудово или служебно правоотношение, през времето на участие в силите за реагиране при кризи да се намират в неплатен отпуск, да получават възнаграждението си и да се считат за осигурени за всички осигурителни случаи.
66. Заглавието на гл. Ill, раздел I не е точно - “не се планира при кризи”, а се планира “управлението при кризи”.
30

65. По чл. 43:
В ал. 1 делението на плановете, според нас, е неправилно. В зависимост от тяхното предназначение, тези планове би трябвало да бъдат:
а) за определен период или при възникване на определено събитие:
б) преди възникване на криза и след нейната поява;
в) учебен план (или план за поддържане в готовност) и план при възникване на криза.
В ал. 4 и 5 трябва да се посочи с какъв акт става утвърждаването и да се уреди последователността на действията - приемане, утвърждаване.
Алинея 6 неточно употребява термина “ръководител” на юридическо лице и на едноличен търговец. Те нямат ръководители, а лица, които ги управляват и представляват. В този смисъл законопроектът трябва да се приведе в съответствие с Търговския закон.
66. По чл. 44:
След като планът е утвърден, каква е ролята на заповедта и необходима ли е тя? Ако се възприеме предложеното в чл. 43, ал. 1, чл. 44 става излишен и предлагаме да отпадне.
67. Заглавието на раздел II на гл. Ill предлагаме да бъде “Мерки за реагиране при кризи”.
68. Предлагаме чл. 45 да придобие следната редакция:
“Чл. 45. При кризи Националната система за реагиране по време на кризи взема мерки за предотвратяване, преустановяване, ограничаване и ликвидиране на последиците.”
31

71. По чл. 46:
Предлагаме ал. 1 да придобие следната редакция:
“(1) Чрез прилагането на превантивни мерки се цели да се предотврати развитието на рисковите фактори или да се намали действието им, за да се ликвидира възможността те да прерастнат в криза.”
В ал. 2, според нас, липсва най-важното - действия по отстраняване на рисковите фактори, на причините, които биха довели до криза. “Наблюдение”, “планиране” е само подготовка за реагиране на криза, но не и за нейното предотвратяване. “Предотвратяването” е поредица от активни мероприятия, насочени към ликвидиране на причината за кризата, доколкото това е възможно.
С оглед на по-голяма яснота и концентрация на законодателната мисъл, предлагаме ал. 2 и § 1, т. 1 от Допълнителната разпоредба да се обединят в една разпоредба, която би могла да има примерно следната редакция: “Превантивните мерки са комплекс от мероприятия по изследване на риска, установяване на отклонения на рисковите фактори от нормата, определяне на приоритетите в управлението на риска чрез оценяване и сравняване на нивото на риска с предварително определени стандарти и други критерии, разработване и реализиране на програми и мерки за предотвратяване или намаляване на вредните последици върху здравето и живота на хората и околната среда от въздействието на природни и техногенни фактори, предизвикани от кризи”.
Ако се възприеме редакцията, четирите точки в § 1 от Допълнителната разпоредба, ще отпаднат.
32

72. По чл. 47:
Член 47 не урежда редица важни въпроси - напр. кой орган определя степените на опасност и мерките, които съответстват на различните степени на опасност. От друга страна, не е правилно тези въпроси да се уреждат с правилника, защото те засягат съществени права на гражданите и ги ограничават. Затова трябва правната им уредба да намери своето място в закона.
В ал. 2 би трябвало да се уточни, че става дума за превантивни мерки, а не изобщо за мерки.
73. Желателно е, според нас, в чл. 48 и 49 изрично да се предвиди, че мерките по поддържане на мира се прилагат съвместно и съгласувано с въоръжените сили на Република България. Смятаме, че силите за реагиране при криза действат само когато не е налице военно или извънредно положение. Би могло евентуално да се предвиди, че те подпомагат при подобни положения въоръжените сили на Република България.
74. По чл. 48:
В края на изречението думите “участие в операции по поддържане на мира и други операции, различно от война” да се заменят с “както действия в изпълнение на международни задължения по чл. 2, ал. 2 на този закон”.
В чл. 48 има много операции и може да се спести осемкратната употреба на думата “операции” в едно изречение. Освен това, едва ли е оправдано в мерките при кризи да се включват и операции, които са от чисто военно естество, като например операции за реагиране при нарушаване на държавната граница, на въздушното и морското пространство или участие в поддържане на мира в други държави, освен ако силите за
33

реагиране при кризи не оказват съдействие и не действат заедно с военните формирования.
Налице е повторение при чл. 48 и т. 11 от Допълнителните разпоредби.
Възниква също така въпросът, доколко в понятието “антитерористични действия” ще се включи превенцията по този закон. Възниква и въпросът дали има други форми на престъпна дейност, които биха представлявали криза по този закон, за да има оправдание участието на “специализирани полицейски операции”.
75. По чл. 49:
В ал. 1 и 4 би трябвало по-конкретно да се определят органите, които ще прилагат специалните мерки, защото изразът “съответните звена”, не е точен.
В ал. 2 изразът “пресичането на несанкционирано движение” няма юридическо съдържание и предлагаме да се заменят с “ограничаване или забрана за преминаване на хора и материали през границите”: или поне “неразрешено движение”: засилване на контрола върху разпространението на оръжие, стоки и технологии с възможна двойна употреба, засилване на контрола на превоза и достъпа до ядрено гориво и радиоактивни материали. Не е ясно в какво ще се изразяват специалните мерки за предотвратяване на терористични актове или кой ще ги определя. Необходима е по- голяма конкретизация на специалните мерки.
По ал. 4 органите, които вземат решение за прилагане на специални мерки са Министерския съвет, областния управител и кмета. Смятаме, че в никакъв случай последните два органа не бива да разполагат с подобно правомощие. Без значение кой е органът, той не може да прилага специалните мерки по ал. 2 и 3 съгласно изработени и приети от самия него стандартни процедури. Естеството на мерките налага законово ниво на
34

правната им уредба и вземането на решение за тяхното прилагане на “централно ниво”.
В ал. 4 трябва конкретно да се посочи кой орган ще взема решение за прилагане на специалните мерки извън територията на страната.
76. По чл. 51:
В ал.1 предлагаме да се предвиди връзка с чл. 47, като се посочи при кои степени на опасност информирането на населението е задължително.
В ал. 2 би трябвало конкретно да се посочат органите.
Предлагаме ал. 1 и 2 да се обединят в една разпоредба.
77. В чл. 52, 53 и 55 е необходимо да се въведе единство в термилогията, когато се изброяват обектите на защита.
78. По чл. 52:
Член 52 повтаря чл. 22, а чл. 53 - чл. 19, ал. 1.
79. По чл. 54:
Необходимо да се гарантира съгласуваност на действията на двамата управители.
80. По чл. 58:
Алинея 1 предлагаме да отпадне. Неясно е съчетанието между неотложни действия и предварително разработени планове. “Неотложните действия” са такива, каквито конкретната ситуация предопределя и е трудно да бъдат предвидени. Те могат само абстрактно да бъдат формулирани.
35

76. Тук е мястото да се предвиди изрично задължение на органите на управление при кризи да информират Президента на РБ и Председателя на Народното събрание за обявеното кризисно положение и за взетите мерки за реагиране при кризи.
77. По чл. 59:
В ал. 1 е ненужно да се внесе уточнението за силите за реагиране при кризи и задачите, които те изпълняват.
В т. 1 думите “осигуряват прилагането” да се заменят с “прилагат”.
В т. 2 думите “организират и осъществяват охраната” да се заменят с “охраняват”. Това са все правомощия, които силите упражняват.
В т. 3 са смесени две различни задачи на силите за реагиране при кризи - контрол върху въоръженията и незаконен трафик на хора. Освен това тези операции се осъществяват от различни органи - от службите за сигурност и обществен ред или от въоръжените сили, на които силите за реагиране при кризи трябва да съдействат.
Точка 7 предлагаме да придобие примерно следната редакция:
“7.... възстановителни и хуманитарни операции, операции за ограничаване и ликвидиране на последиците от кризата”.
Точка 9 трябва да се съгласува със Закона за здравето, в който е предвидено, че само министърът на здравеопазването взема решение за прилагане на противоепидемични мерки.
Предлагаме да се обмисли отпадането на ал. 2 и 3.
В ал. 4 правомощието не бива да е на всяко министерство или ведомство, защото става дума за национално командване. В случая, според нас, би трябвало да има концентрация на правомощия.
36

83. По чл. 60:
В ал.1 определението за кризисно положение като особен правен режим, налага ясно и изчерпателно в закона да се уредят ограничителните мерки. “Особеният правен режим”, както е дефиниран, предполага ограничителен режим и затова е необходимо изчерпателно да се изясни какви права и до каква степен могат да се ограничат.
“Другите мерки” по ал. 3, които могат допълнително да се въведат при кризисно положение поради тяхната важност, не трябва да се определят в правилник, а в самия закон. Предлагаме ал. 1 да придобие следната редакция:
Целта на ал. 3 е да даде формула на мерки, които да са практически неограничени. Това ще бъдат мерки, които изпълнителната власт би сметнала за необходими. Според нас, такива мерки могат да се приемат само ако са предвидени в закон.
84. По чл. 61:
В ал. 1 би трябвало да се посочи, че същите органи “и отменят” кризисното положение.
Ще остане нерешен въпросът, какво би станало, ако Народното събрание (чл. 84, т.12 Конст.) или Президентът на Републиката (чл. 100, ал. 5 Конст.), изпреварващо обявят извънредно положение при природно бедствие?
В т. 4 предлагаме да се добавят думите “и кораби в екстериториални води”.
85. По чл. 62:
Изразът “населението и/или гражданите” е неправилен. Предлагаме да останат само “гражданите”.
37

86. По чл. 63:
Предлагаме чл. 63 да придобие следната редакция:
“Чл. 63. Организираното извеждане, настаняване, изхранване, медицинско и битово обслужване се осъществява от съответния орган на териториалната изпълнителна власт, където е мястото на извеждане.”
87. По чл. 66:
В чл. 66 има повторение на предходни разпоредби, в които се урежда, че същият орган е отговорен за разсредоточаване и организиране на извеждането. Освен това, чл. 66 и 67 биха могли да се обединят в една разпоредба.
88. По чл. 68:
Понятието “мобилизация на граждански ресурси” не е определено в закона и се нуждае от съгласуване с чл. 100, ал. 4 Конст. Необходимо е конкретно да се посочи кои органи имат право на мобилизация и какви са конкретните задължения на гражданите. Освен това, термините не са точни. Вместо “мобилизация на граждански ресурси” предлагаме да се използва терминът “гражданска мобилизация”.
„Гражданската мобилизация” е крайна мярка и в тази връзка законът трябва да предвиди, че тя се обявява в изключителни случаи, когато силите за реагиране при кризи не могат сами да се справят с кризисното положение.
Очевидно е, че решението за мобилизация поражда публично задължение за юридически и физически лица, но то трябва ясно да е определено. Би могло да се посочат конкретно правомощията на тези, които могат да обявяват гражданска мобилизация, както и задълженията на гражданите. От гледна точка на защита на основните права на гражданите, би трябвало
38

само Министерският съвет да има право да обявява гражданска мобилизация като се съобрази с чл. 48, ал. 4 Конст. и чл. 2, б. “d” от Конвенция № 29 на МОТ от 1930 г. относно принудителния или задължителен труд, по която Република Българя е страна.
Алинея 2 трябва да бъде отнесена към допълнителните разпоредби. Определението, дадено на ал. 2 трябва да разграничи гражданската от военната мобилизация. Според нас, военната включва в себе си и мобилизация на граждански ресурси.
89. По чл. 69:
В ал.1 би трябвало да се посочи горна възрастова граница. На гражданска мобилизация, според нас, би трябвало да подлежат всички лица, намиращи се под юрисдикцията на България. Общественият живот би трябвало да кореспондира и с този род задължения.
Алинея 3, според нас, би трябвало да отпадне, защото нищо ново на казва.
90. По чл. 70:
В ал. 2 това не е възнаграждение “за положения труд”, както е посочено в законопроекта, поради което изразът “за положения труд” предлагаме да отпадне.
91. По чл. 71:
Гражданите не могат да изпълняват с предимство поръчки за доставки или услуги. Не физическите лица, които управляват и представляват търговските предприятия, а самите търговци - еднолични търговци и търговски дружества, както и други лица, които извършват стопанска дейност, са длъжни да изпълняват с предимство поръчки за доставки и услуги и в този смисъл трябва да се прередактира текстът. Освен това, трябва да се посочи кой и
39

какъв акт се издава, за да принуди тези субекти да изпълнят с предимство. Следва да се уреди и въпросът, дали държавните поръчки ще бъдат възмездни или не.
В тази разпоредба не е уреден и въпросът за правния режим на обществените поръчки при кризисно положение - ще се прилага ли тогава Законът за обществените поръчки или не.
92. По чл. 72:
Необходимо е по-подробно да се уреди финансовото осигуряване, а не да се препраща към правилника, защото се създават задължения за юридически лица и еднолични търговци, поради което уредбата им трябва да се съдържа в закона.
Алинея 1 влиза в противоречие с основен принцип на закона - чл. 3, т. 9, според който финансирането на дейностите при кризи се осигурява от държавата. ЮЛ и едноличните търговци не трябва да поемат финансирането на дейностите по управление при кризи, след като финансовото обезпечаване на управлението при кризи се ипоема от държавата.
Алинея 3 не урежда въпроса кои са оправомощените лица и не трябва ли да се възстановяват и разходи, направени от бюджета на общините, от юридическите и физическите лица, ако те не са възстановени от държавния бюджет. Би следвало текстът да съобрази и тези моменти.
93. По чл. 73:
Предлагаме ал. 3 да се допълни с думите “или по негово решение”. Сходно допълнение е възможно и при ал. 4, като се съобрази, че областният управител, за разлика от Министерския съвет, действа еднолично.
40

94. В чл. 73, ал. 6 и чл. 74, ал. 3 предлагаме да се установят срокове.
95. По чл. 74:
Алинея 1 противоречи на правилото, че първата помощ се осигурява от силите за реагиране при кризи. Всъщност кой е длъжен в крайна сметка да окаже първата помощ - вж. чл. 59, ал. 1, т. 8.
В ал. 3 би трябвало да се посочи кой е компетентният орган, който възстановява разходите на лечебните и здравните заведения и в какъв максимален срок е задължен за това.
96. По чл. 76:
Предлагаме в ал. 1 думите “съгласно техните компетентности” да отпаднат, защото силите за реагиране при кризи не са държавни органи и нямат компетентности, а имат функции или задачи.
В ал. 2 се опасяваме, че виновното лице, особено ако е физическо лице, няма да има достатъчно парични средства, за да извърши възстановителните работи и затова последните не бива да се възлагат само на него. На практика това ще доведе до положението, че тези възстановителни работи няма да се извършват.
97. По чл. 77:
Член 77 препраща към Закона за държавните помощи. Според чл. 1, ал. 1 от Закона за държавните помощи обаче той не урежда условията и реда за предоставяне на държавни помощи, а условията и реда за наблюдение и контрол на държавните помощи, както и за оценка на тяхната съвместимост с принципите на свободната конкуренция. Според чл. 3, т. 2 от този закон
41

предоставянето на държавна помощ е допустимо, когато помощта е предназначена да отстрани щетите, причинени от природно бедствие или други извънредни събития. Разрешението за предоставянето на държавна помощ се издава от Комисията за защита на конкуренцията. Целта е комисията да прецени дали не се нарушава конкуренцията между предприятията. Тук обаче възниква въпросът - има ли държавната помощ обезщетителен характер, следва ли тя да покрие всички разходи и вреди, претърпени от пострадалите лица или това не е задъжително и др. Тези въпроси би трябвало да бъдат обсъдени и уредени в този закон.
98. По чл. 78:
В ал. 1 трябва да се уточни кой от няколкото органи на териториалната изпълнителна власт, е задължен да предостави неотложна помощ на всички пострадали лица.
В закона не е уреден въпросът по какъв начин ще се разпределят средства в случай, че те не достигат за всички лица или за покриване на всички нужди.
В ал. 2, според нас, е пропусната финансовата помощ при трайна неработоспособност - не е уреден въпросът, кой ще поеме издръжката в този случай.
В ал. 2, т. 3 изразът “улесняване с всички възможни средства” не е юридически. Изречението би трябвало да започне с “Превоз на пострадалите” и т.н.
99. По чл. 79:
В ал. 1 е установено само принципното положение, че на физическите и юридическите лица се предоставя финансова помощ, но не са посочени условията за това.
42

В ал. 2 условията за предоставянето на помощ трябва да са определят в закона, а в наредба на Министерския съвет могат да се определя редът за предоставянето й.
Алинея 3 предлагаме да се прередактира. Не “когато пострадалите се обезщетяват чрез застраховка или по друг начин”, а “когато пострадалите имат право на застрахователно обезщетение или на друг вид обезщетение, което покрива вредите до размера на възстановителната помощ, те не получават възстановителна помощ”. А ако има застраховка “живот” или “злополука”, тези застраховки нямат обезщетителен характер и не трябва да изключват обезщетението, което дължи държавата на незастрахованите лица. Освен това, не е ясно защо доброволците са поставени при по-благоприятни условия в сравнение с мобилизираните лица, доколкото за последните не е предвидено да бъдат застраховани срещу злополука за сметка на държавния бюджет?
100. По чл. 81:
В чл. 81 съюзът “и” да се замени с думите “чрез упълномощени от тях длъжностни лица”. Според нас, контролните органи и техните правомощия могат по-подробно да се уредят в закона. Би могло да се предвиди и подзаконов акт, уреждащ по- подробно контролните правомощия.
В ал. 2 да се уреди в какъв срок след писменото уведомяване могат да се извършат проверки.
В ал. 3 не може да се използва терминът “ръководител на обект”. Не може да се уведоми например техническият ръководител на строителен обект, а трябва да се уведоми представителят на търговеца или на юридическото лице, в чиито обекти ще се извършва проверката.
43

101. По чл. 82:
Член 82 не определя никакви изисквания за длъжностните лица, които са оправомощени да извършват проверки, поради което може да възникне конфликт на интереси и те да работят за конкурентни фирми. Затова, според нас, в закона трябва да се предвиди поне забрана за длъжностните лица, които извършват проверки, да осъществяват дейност, сходна с тази на проверявания търговец.
102. По чл. 83:
В ал.1 и 2, според нас, принудителните административни мерки трябва да се прилагат само от органите по чл. 81, ал.1. Принципът поначало е един орган да осъществява контрола, а друг - да прилага мерки за въздействие по повод осъществения контрол. Освен това, трябва да се имат предвид видовете принудителни административни мерки по чл. 23 ЗАНН.
103. В чл. 84, ал. 2 трябва да се посочи, че като обезпечителна мярка може да се иска спирането на прилагането на мерките. Освен това, би трябвало да се добави “освен ако съдът не реши друго”.
104. По раздел II на гл. IV: навсякъде в текстовете думите “ако не подлежат на по-тежко наказание” да отпаднат. Освен това, се изрази становище за прекалено голямата горна граница на глобите. Предлагаме за глобите в административнонаказателните разпоредби да се предвидят минимуми.
Предлагаме в състава на административните нарушения изрично да се предвиди виновното поведение на нарушителите.
44

105. По чл. 85:
В ал. 5 прилагателното “свои” е излишно.
В ал. 6 думите “ръководител на обект” да се заменят с “представителят на юридичесото лице” или “едноличният търговец”.
106. По чл. 86:
Предлагаме да отпадне думата “гражданите”. Не е ясно какви поръчки за доставки и услуги могат да изпълняват гражданите с предимство, след като те не са търговци или други стопански субекти и поначало не са длъжни да извършват търговска дейност.
107. По чл. 89:
Предлагаме да се предвиди, че наказателните постановления се издават само от органите по чл. 81, ал. 1.
По Допълнителната разпоредба:
108. Предлагаме всички обяснения на думи и определения на понятия в Допълнителната разпоредба да се прегледат и още един път да се прецени кои от тях е необходимо да останат. Така например, намираме за ненужни т. 14 и 20. Непоследователен подход се открива при изясняването на твърде близки по своето съдържание изрази, като в т. 17 и 18.
109. По § 1:
а) точки 1,2, 3 и 4 - да отпаднат, като намерят своето място в разпоредби на закона, които вече бяха посочени;
б) точка 5 да отпадне, защото се предлага в текста на закона това понятие да не се използва;
45

в) точка 6 - да отпадне, защото е общоупотребим термин и законът нищо ново и различно не казва;
г) точка 7 - да отпадне, още повече, че тя дублира т. 6;
д) точка 9 да отпадне, защото това не е определение и не е някакво ново понятие въобще;
е) точки 10 и 11 - “реагиране” и “мерки за реагиране при кризи” да се слеят в една разпоредба и е най-добре да отпаднат, защото са вече посочени в закона;
ж) точка 12 да отпадне и да не се употребява този термин. По-добре е в закона ясно да се посочи в какви задължения се състои гражданската мобилизация;
з) точка 14 повтаря текст на закона и трябва да отпадне;
и) същото се отнася и за т. 15 и 16. Те са определени в закона;
к) точки 17 и 18 би трябвало да имат едно и също съдържание, защото се отнасят все за “кризисни запаси”;
л) точка 20 нищо ново не казва и затова предлагаме да отпадне;
м) точки 21 и 22 предлагаме да отпаднат.
По Преходни и заключителни разпоредби:
110. В § 14, ал. 2 да се добавят думите “ако не противоречат на този закон”.