Консултативния съвет по законодателството
СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за изменение и допълнение на
Кодекса за задължително обществено осигуряване,
№ 102-01-19/07.11.2001, внесен от Министерския съвет

---

Консултативния съвет по законодателството
ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ Проф. Огнян Герджиков
ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА КОМИСИЯТА ПО ТРУДА И СОЦИАЛНАТА ПОЛИТИКА Д-р Хасан Адемов
СТАНОВИЩЕ

ОТНОСНО: Законопроекта за изменение и допълнение на
Кодекса за задължително обществено осигуряване,
№ 102-01-19/07.11.2001, внесен от Министерския съвет
На 6 декември 2001 г. направление “Гражданскоправни отрасли” на Консултативния съвет по законодателството обсъди Законопроекта за изменение и допълнение на Кодекса за задължително обществено осигуряване. Въз основа на станалите разисквания предлагаме следните по-важни бележки за подобряване на законопроекта.

I. Общи бележки
1. Вместо да уреди основните въпроси на задължителното обществено осигуряване, които се поддават на трайна уредба, законопроектът в някои случаи урежда технически, организационни и др. под. въпроси. В същото време неоправдано се предвиждат редица делегации за издаване на подзаконови нормативни актове от органи на изпълнителната власт - МС, МТСП, НОИ и др. Това противоречи на изискването на чл. 3, ал. 1 ЗНА в материята, до която се отнася, законът да уреди всички основни обществени отношения, които се поддават на трайна уредба. Такъв подход вече доведе до затруднения в практиката по прилагане на осигурителното законодателство. Затова предлагаме да се преосмислят делегациите по § 3, т. 3; § 5, ал. 13; § 39 и др. При това не е необходимо делегациите да определят и вида на акта. Достатъчно е да се посочи делегираният орган. Видът на акта, който той може да издава, се определя от Конституцията и ЗНА.
2. В законопроекта има въпроси, които излизат вън от предмета на регулиране, определен в чл. 1. Типичен пример е § 59, т. 4 относно правото на униформено или представително облекло на служителите в НОИ. Посочената разпоредба няма място в КЗОО, защото униформеното и представителното облекло е въпрос на трудовите отношения на служителите в НОИ, който се урежда в трудовото законодателство. Затова предлагаме да отпадне.
3. В законопроекта има някои съществени празноти.
а) § 8, ал. 3, т. 2- не е оправдано за осигурителен стаж да се зачита само времето от незаконното уволнение до възстановяването на работника или служителя на работа, а не и до отмяната на незаконното уволнение, когато не е искано възстановяване на работа. По силата на чл. 344, ал. 1, т. 1 КТ работникът или служителят, който смята, че
уволнението му е незаконно, може да иска само отмяна на уволнението. Той не е длъжен да иска възстановяване на работа;
б) § 14, т. 2- необходимо е да се установи срок за обжалване на решенията на лекуващия лекар пред ЛКК така, както това е направено за решенията на ЛКК в т. 2;
в) необходимо е да се възстанови традиционното за българското право и необосновано премахнато задължително осигуряване за трудова злополука и професионална болест на учащите по време на производствена практика и на докторантите, както и пенсиите за гражданска инвалидност на лицата, пострадали при изтърпяване на наказание “лишаване от свобода”. Тези разрешения се диктуват от съображения, черпени от характера на дейността на тези лица и от съображения на социална справедливост.
4. Някои разпоредби на законопроекта са социално несправедливи и невъзможни за изпълнение. Типичен пример е § 49, който поставя изискване за осигурителен стаж за придобиване право на пенсия за инвалидност поради общо заболяване, когато инвалидността е вродена или придобита преди постъпването на работа. Тази разпоредба повдига ред въпроси без отговор - например:
а) Как може да се придобие осигурителен стаж, ако още с раждането си или преди да започне работа (например до навършване на 16 год. възраст, или ако учи - до завършване на съответното образование) лицето се намира в състояние на трайна неработоспособност, особено ако тя е от по-висока степен - например парализа на крайниците?
б) Защо чл. 74, ал. 1, т. 1 не изисква осигурителен стаж за лицата до 20-годишна възраст и за слепите по рождение или ослепели преди постъпване на работа, а за инвалидите по рождение изисква?
Цялата тази разпоредба е антисоциална и предлагаме да отпадне.
5. В § 5, ал. 11 - не е необходимо да се посочва, че средствата за социални разходи могат да бъдат давани постоянно или периодично на работниците и служителите. Достатъчно е да се посочи “Върху средствата за социални разходи, предоставяни пряко ...” Друг е въпросът, че тази разпоредба може да бъде обоснована само с прекомерен осигурителен фискализъм и съвсем не насърчава работодателите да предоставят такива средства. При това не е ясно, защо средствата за социално подпомагане дори не се облагат с данъци (което е правилно), а за въпросните средства, с които по същество се подпомагат работниците и служителите, да се дължат и осигурителни вноски. Освен това посочената разпоредба влиза в противоречие с правилото на ал. 2, че осигурителният доход включва доходите от трудова дейност.
6. В §39 относно чл. 546, ал. 4:
а) Не е оправдано да се обвързва правото и размерът на обезщетението за безработица с период от предходно упражняване на правото на обезщетение за безработица. Такова решение противоречи на принципа за закрила на труда по чл. 16 Конст. и чл. 1, ал. 3 КТ. Защо ще се санкционира едно лице, което например е уволнено поради съкращение в щата, след известно време, но по-малко от 3 години, е постъпило на работа, но отново е уволнено - например поради закриване на предприятието и т.н.;
б) не е ясно от кога започва да тече 3-годишният срок - от началото на упражняването на правото на обезщетение или от месеца, следващ края на периода, за който то се дължи?
Тази разпоредба предлагаме да отпадне.
7. На места има несъответствие между заглавието и съдържанието на някои членове от законопроекта. Например:
а) § 6 относно чл. 7. Съдържанието й се отнася само до реда за внасяне на осигурителните вноски само за работниците и служителите и държавните служители, а заглавието е формулирано изобщо за осигурителните вноски.
б) § 8 - разпоредбата на чл. 9 е озаглавена “Осигурителен стаж”, но всъщност се отнася само до зачитането на определени периоди от време за такъв стаж. Не са уредени въпросите за единиците, с който се измерва осигурителният стаж и начинът на удостоверяването му, нито пък се определя общото понятие за осигурителен стаж.
8. По § 5 (чл. 6 КЗОО) Наред с общия недостатък - тромавост на разпоредбата, тя и по същество е претоварена. В нея са смесени два различни правни въпроса: за осигурителния доход и за осигурителните вноски. Толкова повече, че разпоредбата е прекомерно дълга - обхваща 13 алинеи. Ето защо, предлагаме сегашния § 5 от законопроекта да се раздели поне на две - “Чл. 6. Осигурителен доход ” (сегашните ал. 2, 6, 9,10 и 13) и “Чл. 6а. Осигурителни вноски” (сегашните ал. 1, 3, 4, 5, 7, 8, 11 и 12). Вътре в тези два отделни члена уредбата би следвало да се систематизира. Необходимо е да се уреди например най-напред въпросът за размера на осигурителните вноски, след това за разпределянето им между осигурителите и осигурените лица, за реда на внасянето им и т. н. Същото се отнася до § 6 относно чл. 7 КЗОО.
9. В § 15, пи 1 - ако се създава т. 2 “Фонд “Пенсии, несвързани с трудова дейност”, трябва да се измени т. 1, която е формулирана общо “Фонд “Пенсии”, на “Фонд “Пенсии за трудова дейност”, защото сега се употребява едно родово понятие “Пенсии” и едно видово - “Пенсии, несвързани с трудова дейност”, а по правилата на елементарната логика един род трябва да има поне два вида. Съответно на тази промяна навсякъде думите “Фонд “Пенсии”, трябва да се заменят съответно с “Фонд “Пенсии за трудова дейност” и/или “Пенсии, несвързани с трудова дейност”. Тогава между двете групи (видове) пенсии се получава и необходимата логическа симетрия по видове: “Пенсии, свързани с трудова дейност” и “Пенсии, несвързани с трудова дейност”.
10. В § 24, т. 8 - изричното включване на месечните добавки за деца-инвалиди е ненужно, щом като по т. “6” са посочени общо месечните добавки за деца, като правилно не е посочено, че става дума за деца, които не са инвалиди. Щом са посочени всички деца, не е необходимо да се посочват отделни категории.
11. Използуват се сложни и дълги изречения, които затрудняват възприемането на съответните правила. Това се отнася например до § 5, ал. 8; § 39 относно чл. 54в, ал. 2 и мн. др.
12. Не е спазено навсякъде изискването разпоредбите на нормативните актове да се формулират в единствено число, освен когато става дума за множество субекти на права или задължения. Сега те са формулирани ту в единствено, ту в множествено число.
13. В законопроекта изобилствуват деепричастията (’’упражняващи”, “осъществяващи” и пр.), което не е препоръчително при формулиране на правни норми в нормативните актове.
II. Някои конкретни предложения
14. В § 3 предлагаме:
а) да се добави нова ал. 2 в чл. 4 със следното съдържание:
“(2) Задължително осигурени само за трудова злополука и професионална болест са:
1. докторантите;
2. учащите по време на производствена практика. ”
Съображенията за това бяха изложени в I, № 3, б. “в”.
б) ал. 2-6 да станат съответно ал. 3-7.
15. § 4 (чл. 5)-т. 2 предлагаме да се обсъдят следните промени:
“2. Да се създадат нови ал. 7, 8 и 9 със следното съдържание:
“(7) Осигурителят е длъжен са се регистрира в териториалното
поделение на Националния осигурителен институт в 15-дневен срок от постъпване на работа на първото осигурено лице.
(8) Осигурителят е длъжен да декларира в 15-дневен срок пред териториалното поделение на Националния осигурителен институт всяка промяна в организацията на неговата дейност - сливане, вливане, разпределение на дейността между няколко предприятия, преминаване на обособена част от неговата дейност към друго предприятие, смяна на собственика на предприятието или на обособена част от него, промяна в правната му форма, както и при промяна в собствеността и при отдаване на предприятието под наем, аренда или концесия.
(9) Осигурителят е длъжен да декларира откриването на банкова сметка пред териториалното поделение на Националния осигурителен институт в 7-дневен срок. ”
Съображения: Създадените нови ал. 7 и 8 позволяват на НОИ да разполага с необходимата и актуална информация за състоянието на осигурителите в страната. А новата ал. 9 създава по-голяма яснота в отношенията между НОИ и осигурителите.
16. В § 5 предлагаме следните промени:
1. В ал. 1 думите “за фондовете на държавното обществено осигуряване се определя за всеки от фондовете” да се заменят с думите “за всеки от фондовете на държавното обществено осигуряване се определя ”.
2. В ал. 2, т. 2 думите “доход през календарната година за самоосигуряващите се лица” да се заменят с думите “доход на самоосигуряващите се лица през календарната година
3. В ал. 5 след думата доход да се постави точка и текстът до края да се оформи като самостоятелно изречение: “Те са за сметка на държавния бюджет. ”
4. В ал. 7 първото изречение да се раздели на две изречения: “Окончателният размер на месечния осигурителен доход за
периода, през който е упражнявана трудова дейност през предходната година от лицата по ал. 1 се определя въз основа на годишната данъчна декларация по Закона за облагане доходите на физическите лица. Той не може да ...”
5. Текстът на ал. 9 да се приведе в съответствие с чл. 4, ал. 3, т. 4 и думите “регистрирани на основание на нормативен акт,” да се заличат, тъй като няма нормативен акт, който да предвижда регистриране на земеделските производители само в това им качество.
17. В § 6 (чл. 7) предлагаме следните промени:
1. В ал. 8 думите “върху тези суми” да отпаднат.
2. В ал. 10 думите “съгласно чл. 6, ал. 3” да отпаднат.
18. В § 8 (чл. 9) предлагаме следните промени:
1. В ал. 1 думите “За осигурителен стаж се зачита” да бъдат заменени с думите “Осигурителен стаж е”. По този начин по-ясно се изразява идеята на законовата разпоредба.
2. В ал. 2, т. 1 и т. 2 думите “платен и неплатен” пред думата “отпуск” да отпаднат, защото отпускът е или платен, или неплатен. Трета категория няма.
3. В ал. 3:
а) в т. 2 думите “поради уволнение, което е признато за незаконно от компетентните органи - от датата на уволнението до възстановяването им на работа” да бъдат заменени с думите “поради незаконно уволнение - от датата на уволнението до неговата отмяна”;
б) в т. 3 думите “в резултат на това” да отпаднат;
в) в т. 4 думите “от осигурителя” да отпаднат, защото не е задължение на осигурителя да предоставя подходяща работа, а на работодателя, макар и двете качества да съвпадат в едно физическо или юридическо лице.
4. В ал. 8 думите “трудов договор” да се заменят с думите “трудово ши служебно правоотношение”, тъй като трудовият договор не е единствено възможното основание за създаване на трудови правоотношения. По Кодекса на труда трудовото правоотношение възниква и от конкурс и избор .А осигурени за всички социални рискове са и държавните служители (чл. 4, ал. 1, т. 2 КЗОО).
5. Ал. 9 да отпадне, тъй като се включва в съдържанието по новата редакция на ал. 8.
19. В § 9 (чл. 10) предлагаме да придобие следната редакция:
а) “Чл. 10. Задължението за осигуряване възниква от деня на започване на трудовата дейност по чл. 4 и продължава до прекратяването й. ”
б) в т. 4 изразът “определено съгласно” да се замени с предлога “по”.
20. В § 28 предлагаме следните промени:
а) В ал. 1, изр. 1 и вал. 2 думите “Министерството на финансите и Българската народна банка” да бъдат заменени с думите “министъра на финансите и управителя на Българската народна банка” , тъй като последните са държавните органи, които могат да разполагат с нормотворческа компетентност, а не ръководените от тях учреждения.
б) В ал. 1, изр. 2 - думите “от Българската народна банка и Министерството на финансите” и “имат право” да отпаднат.
21. В § 30:
а) думите “признати съгласно Кодекса на труда” и “на ротационен принцип” да отпаднат, тъй като е известно, че признаването на синдикалните и работодателски организации за представителни се извършва съгласно Кодекса на труда.
б) Изразът “по ротационен принцип” е неясен, поради което предлагаме да отпадне и да се замени с ново изр. 3 с примерно следното съдържание:
“Увеличаването се извършва чрез редуване през всяка година на отделните организации с по-малък брой представители. ”
22. В § 32 - по чл. 36, т. 6 предлагаме думите “по реда на” да бъдат заменени с думите “при условията по”, защото чл. 116 КЗОО не урежда ред, а условия за разсрочване на задължения.
23. Предлагаме в чл. 40 да отпадне ал. 4. Разрешението, което тя съдържа, въведено с КЗОО от 1999 г., противоречи на същността на общественото осигуряване и на разпределението на риска в осигурителните правоотношения. Всъщност, с чл. 40, ал. 4 КЗОО се въвеждат две осигурителни плащания в тежест на работодателя за едно и също нещо: един път, като осигурителна вноска по чл. 6 КЗООО и втори път, като осигурително обезщетение при временна нетрудоспособност по чл. 40, ал. 4 КЗОО. Заплащането на осигурително обезщетение при временна неработоспособност е основно задължение на осигурителния орган (НОИ), за което той вече е получил дължимите вноски от осигурителя (в случая работодателя) и законодателството не би следвало да прехвърля това задължение върху осигурителя (работодателя) като му възлага отново и заплащането на осигурителни обезщетения при временна неработоспособност, както сега е предвидено в действащия чл. 40, ал. 4 КЗОО, ред. 1999 г.
24. В § 35, т. 2 думите “трудови и служебни правоотношения, договори за” да се заменят с думите “трудови правоотношения, служебни правоотношения и правоотношения по договори".
25. Предлагаме в чл. 45, ал. 4 и чл. 170, ал. 1 КЗОО след израза “и техните възходящи и низходящи” да отпаднат думите “по права линия”.
В правото този вид родство се означава като “възходящи и низходящи” или като “роднини по права линия”. Двата израза са синоними. Ето защо, едновременната им употреба е недопустима тавтология и не представя добре законодателите.
26. В § 39, чл. 54а предлагаме следните изменения:
а) ал. 1, пи 3 да добие следното съдържание: “3. не упражняват трудова дейност, за която подлежат на задължително осигуряване по чл. 4."
б) в ал. 2 думите “след подаване” да се заменят с думите “въз основа";
в) в ал. 4 деепричастието “имащи” да се замени с предлога “с ".
27. В § 39,чл. 546 предлагаме следните промени:
а) в ал. 1 - думите “и не може да бъде” да бъдат заменени с думите “но не
б) ал. 3 да добие следното съдържание: “(3) Безработен, чието трудово или служебно правоотношение е прекратено на основание чл. 325, т. 1, чл. 326 или чл. 330 от Кодекса на труда, чл. 103, ал. 1, т. 1, 2 и 5, чл. 105 ши чл. 107 от Закона за държавния служител, член 128, т. 1, 7 и 8, чл. 128а и чл. 128в, т. 2 от Закона за отбраната и въоръжените сши на Република България ти чл. 253, ал. 1, т. 4, 7 и 8 от Закона за Министерството на вътрешните работи, има право на минималния размер на паричното обезщетение за безработица за период от 4
месещ. ”. Това създава по-голяма яснота в съдържанитео на законовата разпоредба.
в) ал. 4 да отпадне;
г) в ал. 5, изр. 1 да придобие следната редакция:
“Размерът на паричното обезщетение на безработен, работил при непълно работно време, се определя от фактически получаваното трудово възнаграждение ”.
28. В § 39, чл. 54в, ал. 2 предлагаме след думата образование да се постави точка и текстът до края да отпадне. Щом като в сроковете по ал. 1 не се включват сроковете по ал. 3, значи двете категории обезщетения не могат да се получават едновременно.
29. В § 39, чл. 54г, ал. 2 предлагаме да придобие следната редакция:
“(2) Безработният е длъжен да декларира настъпването и отпадането на обстоятелствата по ал. 1 с декларацията по чл. 54а, ал. 4. ”
30. В § 39, чл. 54д предлагаме следните промени:
а) ал. 1 да добие следното съдържание: “(1) Изплащането на паричното обезщетение за безработищ се прекратява при:
1. започване на трудова дейност, за която лицето подлежи на задължително осигуряване по чл. 4;
2. прекратяване на регистрацията;
3. отпускане на пенсия за осигурителен стаж и възраст или на професионална пенсия за ранно пенсиониране;
4. неизпълнение на задължението по чл. 54а, ал. 4;
5. смърт на безработния. ”;
б) в ал. 3 думите “срок 7 дни след настъпването им” да бъдат заменени с думите “срок от 7 дни”;
в) в ал. 4 думите “представяне на доказателства за наличието на ” да бъдат заличени.
31. В § 39, чл. 54е предлагаме следните промени:
а) в ал. 1 думите “признато за незаконно от съда, за срока” да бъдат заменени с думите “отменено като незаконно, за периода
б) ал. 2 да добие следната редакция: “(2) Работодателят ши органът по назначението е длъжен да уведоми териториалното поделение на Националния осигурителен институт за изплатените от него обезщетенш по ал. 1 в 7-дневен срок.
в) ал. 3 да отпадне, защото това е публично вземане, което се осъществява по Данъчно-процесуалния кодекс, както е предвидено в чл. ПОКЗОО.
32. В § 39, чл. 54ж предлагаме да придобие следната редакция:
а) в ал. 1 след думата “институт” да се постави точка и текстът до края да отпадне;
б) ал. 2 да добие следната редакция:“(2) Неоснователно изплатените парични обезщетения за безработица се възстановяват по разпореждане на длъжностното лице по ал. 1. Дължимите по разпорежданията суми могат да бъдат прихващани от дължимите обезщетения за безработица. "
33. В § 39, чл. 54з предлагаме следните промени:
а) Заглавието е неточно и не съответствува на съдържанието на разпоредбата. Предлагаме то да се промени, както следва: “Задължения за предоставяне на информация”, защото не урежда никакво друго взаимодействие между НОИ и Агенцията за трудова заетост;
б) в ал. 1 след думата “заетост” да бъде добавен изразът “е длъжна да”;
в) в ал. 2 след думата “институт” да бъде добавен изразът “е длъжен да ”.
34. В § 42 - в т. 6 предлагаме думите “свързани с” да бъдат заменени с предлога “за ”.
35. В § 43 - в т. 1 предлагаме думите “решението на органите, осъществяващи” да бъдат заменени с думите “заключението на органите на”.
36. В § 44 - думите “Медицинските експертни органи” да бъдат заменени с думите “Органите на експертизата на работоспособността ”, тъй като това е легалния израз, възприет в КЗОО (чл. 14-16).
37. В § 48 предлагаме следните промени:
а) В ал.2 изразът “осигурителния доход” да се замени с израза “средномесечния осигурителен доход ”.
б) В ал. 3, т. 2 думите “поради временна неработоспособност или бременност и раждане ” да отпаднат, защото няма други отпуски, които да се заплащат от общественото осигуряване.
38. В § 52 предлагаме:
1. Да се създаде нова точка 1 със следното съдържание:
“1. В чл. 80, ал. 1 числата “87” и “91 ” се заличават. ”.
Социално и правно е неоправдано пенсиите за гражданска
инвалидност и за особени заслуги да не могат да бъдат наследявани.
2. Сегашният текст да стане т. 2.
39. Предлагаме да се създаде нов § 52а със следното съдържание: “52а. В чл. 87 се създават нови точка 3, точка 4 и т. 5 със следното съдържание:
“3. по време на обучение на редовна докторантура;
4. по време на учебно-производствена практика;
5. по време на изтърпяване на наказание “Лишаване от свобода ” Съображенията за това бяха вече изложени (Вж. по-горе I, № 3, б.
40. В § 59 - предлагаме т. 4 да отпадне. Съображенията за това бяха вече изложени (Вж. по-горе I, № 2.)
41. В § 82 - предлагаме ал. 2 да отпадне, тъй като се повтаря с чл. 54з.
42. В § 89 - в т. 1, б. “а” предлагаме текстът след думата “институт ” до края да отпадне.
43. В § 92 - предлагаме да се уточни, кога влиза в сила §16.
44. Навсякъде изразът “приходи за” трябва да бъде заменен с израза “приходи по ”, а изразът “разходи за” -с израза “разходи по ”. Орган с нормотворческа компетентност е министърът, а не министерството. Затова навсякъде думата “министерството”, когато става дума за такава компетентност, трябва да бъде заменена с думата “министърът”.
Навсякъде изразът “Агенцията по заетостта” да се замени с израза “Агенцията по трудовата заетост ”.
Навсякъде думите “безработно лице” и “лицето” да се заменят с думата “безработен”.
Навсякъде думите “на непълно работно време ” да бъдат заменени с думите “при непълно работно време ”.
Навсякъде изразът “фонд “Пенсии” да се замени с израза “Пенсии за трудова дейност ” ши “Трудови пенсии
45. Предлагаме да се обсъди възможността за изменение на § 6, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби на КЗОО, съгласно който до 31 декември 2003 г. размерът на получаваните една или повече от една пенсии без добавките към тях не може да надвишава четирикратния размер на социалната пенсия за старост.
Тази разпоредба е социално несправедлива и въвежда ограничение в размера на получаваните пенсии. Ако финансовите възможности на Държавното обществено осигуряване не позволяват отмяната на ал. 1, което би било справедливото правно разрешение, уместно би било поне да се увеличи таванът на ограничението, например - “на петкратния размер на социалната пенсия за старост”, или друго подобно разрешение.
Уместно би било през 2002 г. да се направи макар и малка стъпка в тази насока по три основни съображения: а) поради общото тежко социално положение на пенсионерите; б) за да се приближи законодателството през следващата година постепенно към отпадането на съществуващото сега ограничение, което бе предвидено да стане от 1 януари 2004 г.; в) една стъпка в тази насока още през 2002 г. съвпада със социалната програма на парламентарното мнозинство и може да се очаква, че ще срещне подкрепата и на другите парламентарни групи.
Ако и през 2002 г. това ограничение се запази, неговото рязко отпадане от края на 2003 г. може да се окаже проблематично.