Консултативния съвет по законодателството

---

ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ Проф. Огнян Герджиков
ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА КОМИСИЯТА ПО ТРУДА И СОЦИАЛНАТА ПОЛИТИКА Д-р Хасан Адемов
СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за семейните помощи за деца,
№ 102-01-42/20.12.2001 г., внесен от Министерския съвет
На 21 февруари 2002 г., на свое заседание Направлението по гражданскоправни отрасли на Консултативния съвет по законодателството при Народното събрание, обсъди Законопроекта за семейните помощи за деца, внесен от Министерския съвет. В резултат на станалите разисквания Консултативният съвет предлага следните по-важни бележки за подобряване на законопроекта.

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. Представеният Законопроект за семейни помощи за деца урежда една по-ефективна държавна политика за подпомагане на семействата в отглеждането на децата. Основните негови решения следва да бъдат подкрепени по принцип. Трябва да се подчертае обаче, че съдържанието на законопроекта съвсем не съответствува на идеите, включени в мотивите към него и не предоставя тази по-висока социална закрила на родителите и на децата, която е декларирана в мотивите и която се очакваше от цялото българско общество.
2. България има задължение да уреди въпросите, предмет на Законопроекта за семейните помощи за деца, по ратифицираната Конвенция за защита правата на детето на ООН. Трябва да се посочи обаче, че законопроектът е отстъпил от основната идея на конвенцията, че задължението за отглеждане и възпитание на децата е на родителите, а не на семейството.
3. Въпреки че в Мотивите към законопроекта е посочено, че “законопроектът поставя началото на нова политика на грижи за децата в българското семейство, която съответствува на европейското acqui в областта на социалната закрила”, трябва да се отбележи, че нито в първичното, нито във вторичното право на ЕС има общи правила в тази област. Както е известно, в областта на осигурителните отношения и на социалното подпомагане в ЕС се прилага не принципът на хармонизация, а на координация на националните системи за социална закрила. Това означава, че няма общи изисквания към националните системи, тяхната национална специфика се запазва, а само се създават правила за тяхното прилагане към гражданите в ЕС, които упражняват правото на свободно движение на работниците, служителите и самостоятелно заетите лица.
4. Законопроектът е израз на задълженията, които българската държава има според чл. 47 Конст. за закрилата на жената-майка и на децата. В общи линии той е конституционосъобразен, макар и не достатъчно съвършен за практическото провеждане на конституционните принципи. Има обаче и една неконституциононесъобразност. Според чл. 47, ал. 1 Конст. отглеждането и възпитанието на децата е право и задължение на родителите и се подпомага от държавата. Законопроектът обаче съвсем не свързва урежданите от него помощи с подпомагането на родителите в отглеждането на детето. Той провежда някаква неясна идея за семейства, приемни семейства и др., което противоречи на конституционната идея, както и на Конвенцията за защита правата на детето. При това законопроектът не е последователен - той свързва правото на помощи ту със семейството, ту с майката, ту с други правни субекти. Този недостатък трябва да бъде преодолян.
5. Законопроектът не отговаря на изискването на чл. 3, ал. 1 ЗНА в
материята, до която се отнася, законът да уреди пълно всички обществени отношения, които се поддават на трайна уредба. Извън законовата уредба са останали редица въпроси на условията и реда за отпускане и изплащане на помощите за деца, на удостоверяването наличието на основанията за съответните плащания, на режима на тези плащания (облагане, удръжки и пр.) и др.
6. Неоправдани са делегациите за нормотворческа дейност на Министерския съвет чрез правилник за прилагане на закона (от какъвто той не се нуждае, ако бъде изработен според изискванията на Закона за нормативните актове и поради хомогенността на регулираната материя).
7. Липсва ясна и последователно проведена концепция за характера на съответните плащания. Сега те са някакъв хибрид между осигурителни плащания и социални помощи. Това ще доведе до практически трудности в прилагането на закона.
8. Не е убедителна и концепцията за субекта на правото на помощи за деца.
Според законопроекта това са семействата или други общности, които отглеждат децата. А в редица чуждестранни законодателства (например австрийското, германското и др.) правото принадлежи на самото дете и следва детето. Намираме тази концепция за по-справедлива. Не намираме основание поради това помощите за деца да не се изплащат на децата, настанени в социално-педагогически заведения - сираци, деца на родители в неравностойно социално положение и др. На тези деца също трябва да се изплащат помощите чрез ръководителя на социалното заведение. Това най- малкото ще подобри плачевното финансово състояние на тези деца - според сега действуващите нормативи на дете от V до VIII клас се полагат 3 лв., а от IX до XII клас - 6 лв. месечно джобни пари. Предоставянето на помощите за деца би подобрило, макар и незначително, и без това тежкото материално, психично и пр. състояние на децата с най-тежка житейска съдба.
Ако Народното събрание не приеме тази концепция, законопроектът задължително трябва да бъде съобразен с чл. 47 Конст, според който отглеждането и възпитанието на децата е свързано преди всичко с техните родители, а не със семейството между тях. Поради това помощите трябва да се предоставят на родителите, а не на семейството. В крайна сметка тези помощи се предоставят за децата. Това е тяхното основно предназначение.
9. Законопроектът има някои съществени празноти. Това се отнася например до:
а) Предоставянето на месечни помощи за деца на самотния баща- осиновител (чл. 8). Това, освен всичко друго, противоречи на правилно възприетото в чл. 50, ал. 5, чл. 53, ал. 2 и др. КЗОО решение за обществено осигуряване на бащата-осиновител при отглеждане на малко дете.
б) Определянето на документите, с които се удостоверява наличието на правото на месечни помощи за деца (чл. 10). Недопустимо е това да става с подзаконов нормативен акт, защото се отнася до самото право на помощ.
в) Определянето на режима на удръжки и облагане на помощите за
деца.
г) Реда за отпускане, основанията и реда за спиране и прекратяване на помощите за деца, което неоснователно е делегирано на правилника за прилагане на закона (чл. 10, ал. 6). Това задължение произтича освен от общото правило на чл. 3, ал. 1 ЗНА, още и от определения в чл. 1 на този законопроект негов предмет, който включва правото на помощи и реда за неговото упражняване.
д) Реда за определяне на дохода на семейството (чл. 4) като основание за плащане на помощи за деца.
е) Липсата на каквито и да било гаранции срещу злоупотреба с помощите за деца от лицето, което ги получава.
10. Има разпоредби, чието съдържание може да бъде оспорено по същество. Такава е например разпоредбата на чл. 6, ал. 2. Спорна е идеята за първо, второ и трето дете да се изплаща помощ при раждане на дете в еднакъв размер, а за четвърто и следващо - на половината. Това е открита дискриминация спрямо четвъртото и следващи деца.
11. Необходимо е да се обмисли възможността за запазване на досегашната практика да се заплаща по-голям размер на месечните помощи за деца на самотни родители и за деца с тежки здравни увреждания. Препоръчително е също така да се запази сегашната възможност по чл. 5 УНР да се предоставят еднократни помощи на многодетните родители.

II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
1. Заглавието на законопроекта се нуждае от промяна.
а) Тъй като помощите се изплащат не само на семейството на детето, а и на роднини, близки и приемни семейства (чл. 3, т. 4), определението “семейни” в заглавието и навсякъде в текста предлагаме да отпадне. Така ще се подчертае и връзката на помощите преди всичко с детето и с по- широко разбиране за понятието за семейна среда, както е според ЗЗДет, а не със семейството между родителите на детето.
Законопроектът не урежда изобщо семейното подпомагане (вкл. в натура, с услуги и др., каквито се дължат по силата на чл. 13 и сл. ЗЗДет., това трябва да се отрази в заглавието, като думата “семейни” се замени с думата “парични”.
Възможно е и вместо определението “семейни” в заглавието да бъде поставено определението “държавни”. Така ще се подчертае значението и източника на урежданите помощи и техният неконтрибутивен характер.
По този начин заглавието на законопроекта би могло да бъде “Закон за държавните парични помощи за деца”.
2. По чл. 1.
Изразът “придобиване право на семейни” предлагаме да бъде заменен с “предоставяне на държавни парични ”, тъй като предмет на законопроекта не е само придобиването на право на помощи и не право на всякакви помощи.
3. По чл. 2.
Думите “семейните помощи” в общия текст би следвало да бъдат заменени с думите “паричните помощи”, а навсякъде в текста терминологията да бъде съобразена с установената в т. 1—3 на чл. 2 терминология за различните видове помощи.
4. По чл. 3.
Тази разпоредба предлагаме да добие следното съдържание:
“Чл. 3. Държавни парични помощи се изплащат за деца:
1. на които поне единият родител е български гражданин, детето е с българско гражданство и се отглежда в България;
2. които са настанени при роднини, близки, приемни семейства или други лица или общности, които фактически отглеждат детето в семейна среда;
3. чиито родители са чужди граждани, но пребивават постоянно и отглеждат детето си в България, ако получаването на такива помощи е предвидено в друг закон или в международен договор, който е в сила за България.”
Мотиви:
а) Както вече беше посочено, помощта не трябва да се свързва със семейството, а с детето или неговите родители или с лицата, които фактически го отглеждат. А това може да бъде не само семейството, според ЗЗДет, още и семейни домове, SOS-детски селища и др. Законопроектът трябва да отчита тези възможности.
б) Точка 1 по законопроекта се включва в т. 1 - щом е достатъчно единият родител да бъде български гражданин, по аргумент на по-силното основание следва, че на още по-голямо основание се подпомагат и децата, чиито двама родители са български граждани.
в) В правото понятието “страна” е свързано само с договорни отношения. Когато става дума за държавата като субект на права и задължения, трябва да се посочва държавата или нейното име.
5. По чл. 4.
а) Тъй като разпоредбата не е обща, а се отнася само до месечните помощи, чл. 4 трябва да бъде поставен на систематичното му място - преди чл. 7, който се отнася до месечните помощи, условно като чл. 6а.
б) Думата “семейни” трябва да се замени с думата “месечни”.
в) Не е ясно за кои “предходни” 6 месеца се определя необходимият доход. Освен това означава ли, че ще трябва ежемесечно да се доказва доходът през предходните 6 месеца. Според нас, не е необходимо на всеки 6 месеца да се преценява доходът, защото и Законът за държавния бюджет го определя за година, а не за полугодие. Освен това ще бъде от изключителна трудност определянето на доходите на родители, които не живеят заедно и не са разведени.
г) Не е ясно кой доход ще определя Законът за държавния бюджет за съответната година, за да се използува той за определяне на правото на парична помощ за деца. Законът за държавния бюджет определя различни видове доходи и това трябва да се уточни в този закон.
д) Поради посочените по-горе практически трудности в изясняването на понятието “семейство” и неговото ограничено значение редакцията на разпоредбата следва да добие следното съдържание:
“Чл. 4. Месечни парични помощи се предоставят на родители, лица и общности, в които детето се отглежда в семейна среда, ако доходът на член на домакинството за предходната година е по-нисък или...”
6. По чл. 5.
Тази разпоредба предлагаме да добие следната редакция:
“Чл. 5. Изплащането на паричните помощи за деца по този закон се финансира от републиканския бюджет”.
7. По чл. 6.
Алинеи 1, 2, 3 и 4 да се обединят в ал. 1 и да добият следната редакция:
“Чл. 6. (1) При раждане на живо дете се изплаща еднократна помощ в размер на 200 лв., ако детето не е оставено за осиновяване.”
Мотиви:
а) He е необходимо да се включва изразът “независимо от доходите на семейството”, защото след систематичното преместване на чл. 4 след чл. 6 няма никакво основание това да се посочва.
б) Поради посочените по-горе причини не е допустима дискриминация на четвъртото и следващо дете. Щом се възприема идеята за независимост на размера на помощта от поредността на детето, тя трябва да бъде проведена докрай, а не само за първото, второто и третото дете. При това положение става излишна и ал. 3 за помощта за близнаци.
в) Изплащането на помощта не трябва да се осъществява при всяко оставяне на детето в специализирана институция, а само ако е оставено за осиновяване. Не виждаме основание да не се изплаща помощ, ако детето е оставено например в здравно заведение пори тежко вродено заболяване или поради временна невъзможност на родителите да го отглеждат.
г) Излишна става и ал. 4, още повече, че няма никакво оправдание, дори и да се запази зависимостта на размера на помощта от поредността на децата, за се зачитат само живите в момента на раждането деца. Това е и твърде неприятно психологически за родителите. Дори случаите с починали деца са и икономически, и психологически много по-тежки за родителите.
Алинея 5 да стане ал. 2 и в нея несвършената форма на глагола “получава” да бъде заменена със свършената “получи”.
Предлагаме да се добави нова ал. 6 със следното съдържание:
“(6) Когато детето е оставено за осиновяване или за отглеждане в социално-педагогическо заведение, помощта се изплаща на осиновителя, съответно на ръководителя детското заведение, който открива с нея влог на името на детето.”
Мотиви:
Както беше посочено по-горе, помощи следва да се изплащат и на децата, отглеждани в специализирани заведения. Чрез тях може да се натрупва известна сума, която да бъде предоставена на детето при навършване на пълнолетие, когато то излиза в живота практически без никакви финансови средства и имущество.
8. Чл. 4 да бъде поставен след чл. 6 като чл. 6а. Всички препращания към чл. 4 трябва да бъдат съобразени с неговото ново систематично място.
9. По чл. 7:
Предлагаме ал. 1 да добие следната редакция:
“Чл. 7. (1) Месечни помощи за дете до навършване на 18 години се изплащат на родители, на които доходът на член на домакинството е по- нисък или равен на дохода по чл. 6а, при условие, че детето:
1. не е настанено в специализирано заведение на пълна държавна издръжка;
2. от 7- до 18-годишна възраст посещава редовно училище, освен ако това е невъзможно поради здравното му състояние;
3. живее в България.”
Мотиви:
а) Подобрява се редакцията на текста.
б) Помощта следва да бъде обвързана не със семейството, а с родителите, лицето или общността, в което фактически се отглежда детето в семейна среда.
в) Изискването за постоянно живеене в България е твърде ограничително. Не е оправдано да се отнеме правото на помощ, ако детето отиде на гости например на баба си в Англия за 1 или два месеца.
Алинея 2 да добие следното съдържание:
“(2) При условията по ал. 1 месечната помощ за деца се изплаща на лица или общности, в които детето се отглежда в семейна среда независимо от дохода.”
Мотиви: Изброяването “т. 1, 2 и 3” трябва да отпадне, защото ал. 1 няма други точки, т. е. препращането е към цялата алинея.
По ал. 3:
Изразът “за съответната година” е излишен и трябва да отпадне, защото Законът за държавния бюджет се приема за съответна година.
Не намираме основание размерът на помощите за деца до 18 години да се определя със ЗДБ, а за деца до 1 година да се определя в този законопроект. При това, ако има необходимост от разлика в размера на помощта, той трябва да се увеличава, а не да се намалява с повишаването на възрастта на детето. Освен това, ако ще се обвързва правото на помощ с дохода, то и размерът на помощта трябва да бъде диференциран в зависимост от този доход.
10. По чл. 8 да добие следната редакция:
“Чл. 8. Месечни помощи за отглеждане на дете до навършване на 1 година в размер на 100 лв. се изплащат на майката (осиновителката, осиновителя), когато доходът на член от домакинството, в което живее детето е по-нисък или равен на дохода по чл. 6а, при условие, че:
1. майката (осиновителката, осиновителя) не е осигурена...
2. детето не е ...
3. детето живее в България.”
Мотиви:
а) Необходимост от изрично уреждане правото на подпомагане на самотния баща-осиновител, за което стана дума по-горе.
б) Вж. мотивите към чл. 7, ал. 1.
11. Предлагаме да се добави нов чл. 8а със следното съдържание:
“Чл. 8а. Помощите по чл. 7 и чл. 8 се изплащат с 50 на сто
увеличение, когато детето:
1. е на самотен родител, освен когато детето получава издръжка или родителите му живеят в едно домакинство;
2. страда от тежко увреждане на здравето, установено от районната експертна лекарска консултативна комисия.”
Мотиви: За посочените категории деца са необходими повече финансови средства за компенсиране на социално по-неблагоприятното им положение.
12. Предлагаме чл. 9 да добие следната редакция:
“Чл. 9. (1) Месечните помощи се изплащат до 10-о число на месеца, следващ този, за който се дължат.
(2) Помощите по ал. 1 се изплащат на майката (осиновителката, осиновителя).
(3) При невъзможност майката осиновителя/осиновигелката)...
(4) Когато родителите не живеят заедно, помощта се изплаща на родителя, който упражнява родителските права.
(5) Месечните помощи по чл. 7, които се отглеждат от лица или общности в семейна среда, се изплащат на лицето, което упражнява родителски грижи.”
Мотиви:
а) Необходимо е точно да се определи субектът, на когото се изплащат месечните помощи.
б) Не само разводът е причина родителите да живеят разделено, а и не е от значение на кого е предоставено, а кой фактически упражнява родителските права.
13. Предлагаме да се създаде нов чл. 9а със следното съдържание:
“Чл. 9а. Семействата с 3 и повече деца имат право на еднократна
помощ в размер до 300 лв. годишно при условията по Закона за социалното подпомагане.”
Необходимо е да се уреди паричното подпомагане на многодетните родители. Такава практика в България съществува понастоящем. Нейното продължаване ще бъде минимален жест към многодетните родители и средство за допълнителното им подпомагане.
14. Предлагаме чл.10 да добие следната редакция:
“Чл. 10. (1) Паричните помощи за деца се изплащат от общинската служба за социално подпомагане след представяне на:
1. за еднократна помощ при раждане - акт за раждане (осиновяване) на детето и молба декларация по установен с правилника за прилагане на този закон образец;
2. за месечни помощи за деца:
а. акт за раждане (осиновяване) на детето и молба декларация по установен с правилника за прилагане на този закон образец;
б. документ за настаняване за отглеждане в семейна среда от лица или общности, които не са родители на детето;
в. документи за дохода на член на домакинството, в което се отглежда детето;
г
(2) При обработване на документите за отпускане на парични помощи за деца общинската служба за социално подпомагане може да изисква необходимата информация от банки, органи на данъчната администрация, на Агенцията по заетостта и на Националния осигурителен институт. Информацията се предоставя в срок до 14 дни от поискването й.”
(3) Паричните помощи за деца се отпускат с решение на ръководителя на общинската служба за социално подпомагане.
(4) Отказът за отпускане на парична помощ за деца се мотивира.
(5) Решението за отпускане или отказ на парична помощ за деца се съобщава писмено на лицето, подало молбата в 7-дневен срок от постановяването му.
(6) Решението по ал. 5 може да бъде обжалвано по реда на Закона за административното производство.”
Мотиви:
а) Доколкото документите по чл. 10 удостоверяват основанието за правото на парични помощи за деца, те трябва да бъдат определени в закона, а не в нормативен акт.
б) Изричното посочване на наказателната отговорност за неверни данни е излишно, тъй като тя се носи по силата на самия Наказателен кодекс, и без да е предвидена в специален закон.
в) По посочени при чл. 4 причини не е необходимо да се подава молба за отпускане на месечни помощи всяко полугодие, а веднъж годишно.
г) Разпоредбите на нормативните актове се формулират в единствено
число.
д) Необходимо е да се установят поне основни правила на реда за отпускане на парични помощи за деца, което се изисква от чл. 3, ал. 1 ЗНА и за съответствие с предмета на този закон, който според чл. 1 включва и реда за отпускане на помощите. Препращането изцяло към правилника за прилагане на закона е противозаконно.
15. Предлагаме чл. 11 да отпадне, защото е включен в чл. 10, ал. 2.
16. Предлагаме чл. 12 да придобие следната редакция:
“Чл. 12. Вземанията за парични помощи по този закон се погасяват с 3-годишна давност.”
Мотиви: Няма никакво социално и правно оправдание за
свръхкратката 3-месечна давност за месечните помощи за деца. Кратките давностни срокове неоправдано ограничават правата на гражданите.
17. След чл. 12 предлагаме да бъде добавен нов чл. 12а със следното съдържание:
“Чл. 12а. Върху вземанията за парични помощи по този закон не могат да бъдат правени удръжки и не се дължат данъци и такси.”
18. След чл. 12а предлагаме да бъде поставен условно като чл. 126 текстът на чл. 15 от законопроекта, който да добие следната редакция:
“Чл. 126. Недължимо изплатените парични помощи по този закон, когато са получени недобросъвестно, подлежат на връщане със законната лихва. Те се събират по реда за събиране на държавните вземания.”
Мотиви:
а) Разпоредбата на сегашния чл. 15 не урежда административнонаказателна отговорност, поради което мястото й не е в глIII, а във гл. II.
б) Трябва да се установи редът за събиране на недължимо изплатените суми, които по характера си са държавно вземане.
19. По заглавието на Глава III,
Думите “административнонаказателни разпоредби трябва да бъдат заменени с думите “административнонаказателна отговорност”.
20. По чл. 14:
а) Предлагаме от ал. 1 да отпадне изразът “както и лицата, подали декларация или документ с невярно съдържание. Това деяние е престъпление по чл. 313, ал. 1 НК, за което се носи наказателна отговорност.
б) ал. 1 предлагаме да добие следната редакция:
“(1) Длъжностно лице, което нарушава разпоредбите на този закон и на правилника за неговото прилагане, се наказва с глоба от 500 до 1000 лв., ако не подлежи на по-тежко наказание. При повторно нарушение наказанието е глоба от 1000 до 2000 лв.”
в) в ал. 3 думите “по ал. 1 и 2” трябва да отпаднат.
21. чл. 15 трябва да бъде поставен на систематичното му място като последна разпоредба в гл. II с предложеното по-горе съдържание.
22. По § 1.
Точка 1 не е необходима. Тя, първо е неточна (тъй като определя понятието за семейство само по отношение на семейството на детето, а не и по отношение на други семейства, на които то може да бъде дадено за отглеждане - на роднини, приемни и др.) и второ, използуваното в нея понятие за семейство съвсем не съответствува на използуваните в основния текст разпоредби. По-скоро трябва да бъде установена легална дефиниция
на понятието “домакинство”, аналогична на понятието “съвместно живеещи лица” по Закона за социално подпомагане.
23. Точка 2 на § 1 предлагаме да добие следната редакция:
“2. “Доход” са доходите на родителите, лицата или общностите, в които се отглеждат деца в семейна среда, облагани по Закона за облагане доходите на физическите лица и осигурителните плащания по Кодекса за задължително обществено осигуряване с изключение на месечните добавки за деца с трайни увреждания по Закона за защита, рехабилитация и социална интеграция на инвалидите и добавката за чужда помощ на инвалидите по Кодекса за задължително обществено осигуряване.”
Мотиви:
а) По-голяма юридическа прецизност.
б) В края на разпоредбата не е ясно за каква “помощ, получена на същото основание” става дума.
23. Точка 3 на § 1 предлагаме да отпадне, защото не определя никакво ново понятие за осигурени лица.
24. Точка 4 на § 1 предлагаме също така да отпадне, защото не съдържа пояснение.
25. По § 2:
а) В ал. 1, т. 3 думите “не работят” трябва да отпаднат, защото в случая е важно не дали родителите работят, а дали са осигурени.
б) В ал. 2, т. 4 предлагаме да придобие следната редакция:
“4. общинските служби за социално подпомагане - за деца, и двамата родители на които не са осигурени, и за деца, които се отглеждат от други лица и общности в семейна среда.”
26. По § 3, ал. 4 предлагаме да се оформи като самостоятелен § За, тъй като урежда материя, различна от уреденото в предходните алинеи.
27. § 6 е неясен. За какви “целеви субсидии за социални помощи между отделните общини” става дума?