Консултативен съвет по законодателството
СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за изменение и допълнение
на Закона за висшето образование,
№ 302-01-31/17.06.2003 г., внесен от Министерския съвет

---

СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за изменение и допълнение
на Закона за висшето образование,
№ 302-01-31/17.06.2003 г., внесен от Министерския съвет
На свои заседания на 9 и 16 юли 2003 г. Консултативният съвет по законодателството обсъди Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за висшето образование и прави следните предложения за неговото подобряване.

I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. Законопроектът либерализира управлението на висшето образование като смекчава императивните изисквания за академичния състав на висшите училища. Това може да доведе до принизяване на взискателността във висшето образование, а по този начин - и на неговото качество.
2. В мотивите се изтъква, че законопроектът ще спомогне за хармонизацията на българското законодателство с правото на ЕС в областта на висшето образование и в сферата на взаимното признаване на академичните и образователни квалификации. Този ефект не се постига само с издаването на “европейско дипломно приложение” от висшето училище, а преди всичко чрез повишаване на законовите изисквания към академичния състав на висшите училища и на изискванията на преподавателския състав към студентите. Законопроектът не съдържа изисквания в тези насоки.
3. Императивното изискване частните висши училища да се учредяват само ако имат право на собственост върху недвижими имоти или по-точно, само ако техните учредители са им предоставили собственост върху движими и недвижими вещи - § 8, чл. 14, ал. 1, поражда съмнение за противоречие с Конституцията. Такова изискване не се поставя към държавните висши училища, поради което законопроектът установява неравнопоставеност между тях. Достатъчно е висшето училище - което и да е то - държавно или частно да притежава материална база, необходима за осъществяване на обучението, за да се допусне неговото създаване, а не да се изисква право на собственост върху недвижими имоти и върху движими вещи.
4. Едно от съществените допълнения, предвидени в законопроекта, е изискването да се въведе кредитната система на оценяване, която се
2

предлага в законопроекта - § 26, чл. 44а. Според нас обаче тя не е добре уредена и нейното съдържание остава неясно.
а) Необходимо е точно да се очертаят нейните параметри и да се определи нейното правно значение. Сега предлаганата правна уредба има характер на тезиси, а не на правни разпоредби;
б) Условията за прилагане на системата за натрупване и трансфер на кредити, поради тяхната важност, според нас, трябва да се уредят в закона, а не в наредба, както се предлага в чл. 44а, ал. 7;
в) Посочено е, че целта на системата е да осигури студентската мобилност на основата на взаимно признаване на отделни периоди на обучение, които отговарят на част от учебния план на специалността и образователно-квалификационната степен. Подобна обща разпоредба създава опасност от прекадено раздвижване на студентите от една специалност в друга, което може да доведе до откъслечни знания по различни специалности, но до отсъствие на системни и задълбочени познания и умения по една специалност и тогава обучаващият се няма да бъде подготвен за практиката;
г) Не е точно изискването, че по всяка дисциплина кредитите се формират от хорариума от лекции, практически и семинарни упражнения и т.н. Законът ясно трябва да посочи, че кредитите се формират от действително посещавани лекции, от действително проведени практически и семинарни упражнения. Как ще се оценяват часовете на самостоятелната подготовка, на подготовката в библиотеки? Какво трябва да бъде съотношението между кредитите, получени от лекции, от семинарни упражнения, от посещения на библиотеки и др.? Това са все въпроси, които изискват ясна и точна законова уредба.
5. Ново в законопроекта е и въвеждането на допълнителен орган на висшето училище - стопанския съвет (§ 13, чл. 24, ал. 1). Основното в дейността на висшето училище е преподаването и обучението за подготовка на лица с виеше образование. Това не е стопанска дейност.
3

Висшето училище извършва само стопанска дейност, която подпомага неговата основна дейност: издателска дейност, студентски столове и общежития и др.под. Затова смятаме, че въвеждането на самостоятелен орган “стопански съвет” наред с академичния съвет не е целесъобразно. За да се управляват финансите на висшето училище е достатъчно да се създаде уредба, подобна на сега действащия чл. 3 от Закона за юридическите лица с нестопанска цел, който се отнася до стопанската дейност на сдруженията и фондациите с нестопанска цел. И доколкото е допустимо осъществяване на спомагателна стопанска дейност във висшето училище, е необходимо е да се помисли и за установяването на контрол върху нея.
6. Ново в предлаганата правна уредба е включването на научните изследвания в дейността на висшето училище. Идеята заслужава подкрепа, но тя не е последователно проведена в законопроекта. Механично в чл. 6, ал. 4 е прибавен изразът “научни изследвания”, без обаче в останалите разпоредби на законопроекта тя да е развита като част от дейността на висшето училище. Така например научната дейност на висшето училище трябва да се вземе предвид при акредитацията на висшето училище и др.
7. Неоправдано е, според нас, отпадането на изискването за минимален брой членове на факултет, департамент, институт, филиал, колеж и катедра. По този начин е възможно по чисто конюнктурни съображения да се създават структурни единици, които да не са в състояние да осъществяват качествено виеше образование.
8. На много места в законопроекта се говори за “управление на качеството на образованието”. Този израз е неясен и ако не се определи съдържанието му, предлагаме да отпадне.
4

9. Принципно ново е виждането на законодателя за отчитане на студентското мнение при оценката на качеството на обучение и на академичния състав. За да се осъществи тази идея е необходимо законът да определи способите за проучване на студентското мнение и насоката, в която то ще може да бъде използвано.
10. Не споделяме предложения нов принцип висшите училища да осигуряват възможност за избор на преподавател от студентите, когато по една дисциплина обучението се води от повече от един преподавател. Според нас, това ще доведе до занижаване на критериите на преподаване и оценка на знанията на студентите при изпитите.
11. Законопроектът не урежда последиците за започналите да следват студенти при закриване на виеше училище. А този въпрос е важен и заслужава да бъде уреден в закона.
12. И накрая по ред, но не и по важност, една последна обща бележка. При днешното тежко финансово състояние на висшето образование и ниските размери на заплатите на преподавателския състав (преподаватели, асистенти, доценти и професори), не може да се очаква подобряване на общото равнище на качеството на висшето образование. Не може да се очаква и придвижването му към европейските стандарти преодоляването на днешния голям брой на висшите училища (университети, факултети, колежи и специалности) - държавни и частни. Нивото на подготовка и преподаване в голяма част от висшите училища се понижава и осъществява от пътуващи от град на град преподаватели, които поемат изнасянето на лекции и провеждането на изпити по университетски дисциплини, по които не са хабилитирани. В основата на това състояние е бедността, която е обхванала университетското преподавателско тяло в страната. Ето защо въпрос на национална държавна политика е по повод на обсъждането на законопроекта да се
5

обсъди и този въпрос и да се подобри значително финансовото осигуряване на висшето образование. Без решаването на този въпрос и издигането му (заедно със състоянието на българската наука) в национален приоритет на държавната политика, подобряването на качеството на висшето образование ще остане законодателно пожелание, което едва ли ще бъде последвано от реални резултати
II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
13. По § I, чл. 6, ал. 4 и 5:
Има известно повторение в чл. 6, ал. 4 и новата ал. 5. От една страна, в ал. 4 се предвижда, че “висшето училище осигурява качеството на образованието чрез вътрешна система”, а от друга - в ал. 5, че “целта на вътрешната система е да управлява качеството на образованието”. Това е повторение на една и съща идея в две алинеи. Освен това, изразът “осигурява качеството на образованието” е неточен. Не е достатъчно да се каже, че се осигурява някакво, какво да е качество, защото качеството може да бъде и лошо, и добро. Очевидно е, че качеството, което трябва да осигурява висшето образование, е добро или високо. И високото качество на обучението трябва да бъде въздигнато от закона в правен принцип.
Новопредлаганата ал. 5 в чл. 6, освен това, следва да уточни какво трябва да се разбира под израза “предлаганите области на висшето образование и професионални направления”. Използваните термини “професионални направления” и ’’квалификация” звучат принизяващо за висшето образование. Поначало тези термини се употребяват за по- ниските степени на образованието, а и с нищо не допринасят за изразяване на законодателната идея.
Предлагаме ал. 4 да придобие следната редакция:
“(4) Висшето училище осигурява чрез използването на вътрешна система за оценяване високо качество на обучението и на научните изследвания в предлаганите области на висшето образование, както и повишаване на квалификацията на академичния си състав.”
6

Алинея 5 предлагаме да отпадне, тъй като тази цел следва логически от ал. 4.
14. По § 2, чл. 7, ал. 1:
Предлагаме думата “основни” да отпадне. Тук се има предвид един много важен за нашето виеше образование въпрос - какви документи има право да издава висшето училище. Смятаме, че изброяването с оглед на правната сигурност, трябва да бъде не примерно, а изчерпателно и да се уреди в закона. Наредбата, към която препраща чл. 7, ал. 1 следва да урежда само детайлите и подробностите, но не и видовете документи, които ще материализират получаването на виеше образование у нас. Трябва да има законова яснота по отношение на документите, с които приключва обучението във виеше училище и които не само има право, но е и длъжно да издаде висшето училище. Какви са тези основни документи трябва законът да ги посочи.
Необходимо е в закона да се направи разграничение между основните документи, които издава висшето училище и останалите документи, които може да издава едно виеше училище и чиято уредба може да се съдържа евентуално в наредба.
15. По § 2, чл. 7, ал. 2.
Предлагаме ал. 2 да придобие примерно следната редакция:
“(2) Дипломите за виеше образование се признават от държавата, когато обучението е проведено в акредитирано виеше училище в съответствие с държавните изисквания, определени с този закон.”
Мотиви: Така се създава правна сигурност за гражданите, които получават образование в акредитирани висши училища, обучението в които се провежда съобразно държавните изисквания, установени в Закона за висшето образование.
7

16. В § 4, чл. 9, ал. 3, т. 5 е неоправдано в този момент държавата да не може да налага единни държавни изисквания към определени специалности. По този начин съществува възможност за недостатъчно качество при обучението на студенти и съответно девалвиране на дипломите за виеше образование в тези специалности. Според нас, законът не трябва да допуска такава възможност.
17. В § 4, чл. 9, ал. 4, т. 1 не става ясно в каква насока ще се осъществява контролът - върху конкретната дейност във висшите училища или като се проверяват правилата за вътрешната система за оценяване и поддържане на качеството. Ако се има предвид първото, то в голяма степен ще засегне автономията на висшите училища.
18. По § 5, чл. 10, ал. 2 думата “несъответствия” трябва да се замени с “нарушения”.
19. По § 6, чл. 11:
а) систематическото място на ал. 1 е след чл. 6, ал. 1, защото дейностите са посочени там.
б) в ал. 4 думата “институцията” да се замени с “висшето училище”.
20. По § 9, чл. 17:
а) в ал. 2, т. 1 след думата “специалности” да се добави предлогът
“в”.
б) в ал. 2, т. 2 въпросът да се предостави за решаване от вътрешните правилници на висшите училища.
Изразът “основен трудов договор” да се замени с “по основно трудово отношение”, а изразът “лекции се четат” да се замени с “лекции се изнасят”.
в) в ал. 2, т. 8 предлагаме да придобие следната редакция:
8

“8. развиват международното сътрудничество при обучението и творческата дейност;”
г) алинея 3 предлагаме да придобие следната редакция:
“(3) Наименованието на специализираното виеше училище включва означение на специфичната област или области, в които то провежда обучението.”
21. В § 10, чл. 18, ал. 1, т. 1, в новата си редакция, има неясно и противоречиво съдържание. Очертава се следната картина. Висшето училище се закрива от Народното събрание когато нарушава изискванията на този закон или други нормативни актове, регулиращи висшето образование, констатирани по реда на чл. 10, ал. 2, т. 6. Тоест, при извършени проверки от Националната агенция за оценяване и акредитация (НАОА), при които се съставят констативни протоколи с препоръки за отстраняване на допуснатите нарушения. Следователно, препращането е некоректно. Висшето училище би следвало да се закрива, само ако проверките са констатирали неотстраними тежки нарушения или когато в срока, определен от НАОА, висшето училище не е изпълнило препоръките и не е отстранило нарушенията.
И още нещо. Според законопроекта висшето училище се закрива само ако нарушава актовете относно висшето образование. Ами ако нарушава други законови забрани или императивни изисквания? Например ако във висшето училище се допуска употребата на наркотици. Нима в този случай то ще продължи да осъществява своята дейност? Затова предлагаме висшето училище да се закрива, когато допуска съществени нарушения на императивни норми на законите на страната или когато дейността му не се извършва в съответствие със законите на страната.
Не е сполучливо и препращането към чл. 11, ал. 4. Би следвало да се посочи, че висшето училище се закрива, ако при съвместни проверки на НАОА и Министерството на образованието и науката (МОН) са
9

констатирани неотстраними и съществени нарушения или когато в определения от тях срок констатираните нарушения не бъдат отстранени. Изобщо това позоваване на реда по посочените разпоредби не е сполучливо, защото в тях не се урежда никакъв ред, а само правомощия.
22. По § 14, чл. 26:
а) в ал. 1 предлагаме да се помисли още веднъж дали не е по- целесъобразно да има определен минимум от преподаватели, за да може да се формира факултет. Необходима е задълбочена правно-политическа преценка на въпроса за необходимия минимален брой хабилитирани и нехабилитирани преподаватели във висшето училище. Задължително трябва да има определен постоянен академичен състав, който трайно се е посветил на обучението и придава облика на висшето училище. Така би се осигурила стабилността на висшето образование. Необходимо е да се запазят високите изисквания към постоянния академичен състав на висшето училище. Освен това, следва да се предвидят изисквания не само към минималния брой хабилитирани, но и към нехабилитираните лица.
Според нас, действащият текст на чл. 26, ал. 1, изр. 2 е по- сполучлив от предлагания в законопроекта.
б) в ал. 7 трябва да се определи минимален брой на членовете на факултетния съвет, например 15 души.
23. По § 15, чл. 26а и чл. 266: Изменението следва да бъде оформено в два отделни параграфа.
В чл. 26а, ал. 1 думата “осигуряване на” да отпадне.
24. Необходимо е да се въведе единство и точност в терминологията. Не споделяме използвания термин “академичен състав”, след като има по-точен - “преподавателски състав”. Той в по-голяма степен и много по-точно отразява същността на понятието. Използвани
10

са, също така, различни термини за едно и също понятие - “академичен състав”, “научен състав”, “художествено-творчески потенциал” и т.н.
25. В § 16, чл. 26в, ал. 1 изразът “като най-малко 1/3 от тях са на основен трудов договор” да отпадне.
26. В § 18, чл. 26д, ал. 1 е опасна норма, защото тя допуска в академичния състав да има и само двама души. Не бива да се предоставя възможност в правилника да се определя броят на членовете на академичния състав.
27. В § 20, чл. 30, ал. 1, б. “б” не може едно виеше училище да има своя стратегия за стопанското си развитие. То не е нито търговец, нито стопански субект и не осъществява стопанска дейност. Нека да има стратегия за преподаването и обучението, а да се въздържа от разгръщане на стопанска дейност. Висшето училище може да извършва стопанска дейност, но чак да разработва и реализира стопанска стратегия, според нас, изглежда пресилено и несъответстващо на неговото предназначение.
28. В § 21, чл. 31, ал. 3 изр. 1, според нас, изразът “и при навършване на 65-годишна възраст” следва да отпадне. Предвиденото ограничение е неоправдано. Такова ограничение е вмешателство в академичната автономия на висшето училище.
29. В § 22, чл. 32, т. 5 предлагаме да се определи къде се публикуват отчетите - в ежедневници, в служебни бюлетини или в отделни брошури.
30. По § 23, чл. 33а.
Ако не се приеме предложението по § 13, чл. 24, ал. 1 - да не се предвижда създаването на стопански съвет като орган на управление на
11

висшето училище (вж. по-горе № 5), предлагаме да се обсъдят следните бележки по новия чл. 33 а:
а) в ал. 1, т. 1 и 3 неопределеният израз “съгласуване със“ да се замени със “след вземане мнението на”. Очевидно е, че не става въпрос за съгласие, а за мнение на ръководствата на основните звена. Тук отново се появява изразът “стратегията за стопанското развитие на висшето училище”. Не е ясно тя как ще се съчетава с държавната политика в областта на образованието, поради което предлагаме да отпадне.
б) Не е ясно какво означава да се съгласуват тримесечните и годишния отчет на бюджета на висшето училище, предвидено в т. 4 на същата алинея.
в) в ал. 1, т. 5 думата “становище” да се замени с “мнение” и определи пред кого се изразява то.
г) в ал. 2 трябва да се посочи степента на образование: бакалавър, магистър или може да бъде и със средно образование. Да се определи изрично, че икономистът и юристът - членове на стопанския съвет, са лица, които са в трудово правоотношение с висшето училище. Трябва да се уреди и тяхното положение като членове на стопанския съвет и т.н.
д) Законопроектът се произнася само за една част от състава на стопанския съвет, а за другата част не посочва на какви изисквания трябва да отговаря.
е) Макар че стопанският съвет е обявен за един от задължителните органи на висшето училище, на него не са предоставени решаващи правомощия. Предлагаме да се предвиди, че стопанският съвет е консултативен орган.
ж) Предлагаме в законопроекта да се определи органът, който ще избира стопанския съвет или реда, по който се определят неговите членове. Предлагаме също така да се обсъди отпадането на ограничението, че “членовете на стопанския съвет да не могат да бъдат едновременно членове на академичния съвет на висшето училище”.
12

1. По § 24, чл. 34а, ал. 2: предложената уредба създава условия в контролния съвет да не влизат хабилитирани лица от академичния състав, а дори и лицата от академичния състав да нямат мнозинство в него. Необходимо е председателят и останалите членове на контролния съвет да бъдат хабилитирани лица.
В ал. 4, според нас, по-правилно би било да се даде възможност на съответното виеше училище само да прецени дали да има отделен правилник или този въпрос ще се решава от общия вътрешен правилник.
2. В § 25, чл. 42, ал. 8 предлагаме да отпадне.
3. По § 26, чл. 44а:
а) предлагаме ал. 1 да придобие следната редакция:
“(1) Оценката на знанията и уменията на студентите, придобити при обучението им във висшите училища, се извършва по система за натрупване и трансфер на кредити.”
б) предлагаме ал. 2 да отпадне.
в) в ал. 7 условията за прилагане на системата за натрупване и трансфер на кредити са законова материя и трябва да се уредят в закона, а само редът за прилагане на системата - в наредбата.
4. В § 30, чл. 53, ал. 1 не е ясно защо отпадат думите “преподавателската и”. Не е изключено да възникне нужда за назначаване на специалисти и експерти за подпомагане на преподавателската работа.
Тъй като не всяко виеше училище извършва художественотворческа дейност, би трябвало вместо съюза “и” да се използва думата “съответно”.
5. По § 31, чл. 54, ал. 3: според нас, действащият текст е по-добър.
Но ако остане предлаганият нов текст, то задължително трябва да
се предвиди срок, в който ректорът да сключва договор.
13

36. По § 33: предлагаме да отпадне. Действащият текст е по- сполучлив от предлагания в законопроекта.
37. По § 34, чл. 57, ал. 2: ако се възприеме идеята за вземане на студентското мнение при оценка на преподавателите, то е необходимо да се определи редът и начинът за неговото формиране.
38. По § 37, чл. 68, стара ал. 2, нова ал. 3: Да се промени номерацията на алинеята в скобите. Предлагаме да отпадне привилегията за майки с три и повече деца. В текста изрично да се предвиди, че тези лица се приемат извън плана на висшето училище.
Трябва да се има предвид, че класираните с еднакъв бал не се приемат при облекчени условия, а се приемат дори общият брой на студентите да надвишава планирания брой приети студенти. Същото се отнася и до близнаците. Облекчените условия се отнасят само до останалите категории правни субекти, което трябва точно и ясно да се отрази в законопроекта с две отделни разпоредби.
Освен това, според нас, не е целесъобразно да се делегира на всяко виеше училище правото да определя реда за приемане на студенти при облекчени условия с правилника си. Този ред се определя в закона и той да важи за всички висши училища.
По § 42 - новата Глава десета “Акредитация на висшите училища”:
Общи бележки:
39. Устройствените разпоредби трябва да предхождат материалноправните и процесуалноправните. Това изискване е предвидено в чл. 30, ал. 2 от Указа за прилагане на Закона за нормативните актове. Устройствени разпоредби са чл. 83, ал. 2-4, чл. 84, 85, 87, 88а от законопроекта.
14

6. В закона не е изяснено съотношението между понятията “акредитация” и “оценяване”. Те се употребяват ту като самостоятелни (чл. 75, ал. 1 и 2), ту като “съставни”, при което оценяването се схваща като “етап”, елемент от акредитацията (чл. 75, ал. 4). Законопроектът трябва да внесе яснота по този въпрос.
7. Предлагаме названието на агенцията да бъде “Национална агенция за акредитация”. Не е уреден въпросът за йерархическото място на агенцията в йерархията на органите на държавната администрация съгласно Закона за администрацията.
8. Критериите за акредитация трябва да бъдат по-подробни и по- предметни, за да направят в по-голяма степен възможен и ефективен контролът по прилагането им, в това число съдебният контрол.
Конкретни бележки:
9. По чл. 75, ал. 1:
а) В ал. 1 целият израз “В определени области, професионални направления и по специалностите от регулираните професии” е неточен в правно отношение и не очертава правните граници на оценката, която може да прави НАОА. В Допълнителните разпоредби е дефинирано понятието “регулирана професия”, но тази дефиниция се нуждае от усъвършенстване. Не е ясно кои са регулираните и кои нерегулираните професии.
б) В разпоредбата е посочено, че НАОА ще акредитира, т.е. ще признава правото чрез “оценяване на качеството на образователната и научно-изследователската дейност”. По наше мнение това не е по възможностите и по силите на една агенция от девет души, двама от които са служители на МОН. “Качеството” е много широко понятие - то включва методите и резултатите от научните изследвания, тяхната оценка по същество и др. А тя може да се прави само от малко на брой
15

специалисти в дадена област - например как ще се оценява качеството на научните изследвания в областта на атомната физика, на металознанието и пр., след като членовете на агенцията не са компетентни в тази област. Очевидно е, че експертните комисии в НАОА ще извършват подготвителната работа в тази насока. Но това от своя страна поставя нов въпрос - длъжна ли е НАОА да приеме становището на експертната комисия или не? По тези въпроси липсва яснота. Навлиза се в една сложна и деликатна област. Затова е необходимо да се установят обективни критерии за акредитация, при наличието на които НАОА акредитира съответното виеше училище. Наличието на тези критерии ще позволи и упражняването на съдебния контрол за законосъобразност върху решението на НАОА.
в) В обсега на акредитацията, извършвана от НАОА, се включва и БАН относно правото му да обучава докторанти. Но това противоречи на Закона за БАН, където изрично по силата на закона е признато това право. Поставя се въпросът може ли НАОА да не признае правото на БАН да обучава докторанти и не се ли поставя НАОА над Закона за БАН? Такава възможност би трябвало да бъде избегната.
г) В ал. 1 след думите “квалификационни степени” да се добави “и по образователната”, а думата “компетентността” да се замени с “правото”, защото компетентността обикновено се свързва с държавните органи, а висшето училище очевидно не принадлежи към тях.
44. По чл. 75, ал. 2 не са изброени изчерпателно целите на акредитацията. Стимулиращата цел не е нито единствената, нито основната цел на акредитацията. Основните цели на акредитацията са да се провери дали висшето училище спазва императивните изисквания на закона и на актовете по неговото прилагане, дали осигурява високо качество на образованието и научните изследвания на висшето училище и т.н.
16

45. В чл. 75, ал. 3 е без правно значение и затова предлагаме да отпадне. Какво означава, че държавата има политика по отношение на всяко виеше училища? Не е ясно правното значение на тази разпоредба. При кой държавен орган отиват резултатите от акредитацията, т.е. кой държавен орган формира политиката и може ли да има изобщо политика спрямо всяко виеше училище.
46. В чл. 75, ал. 4, според нас, трябва да стане ал. 1. Едно виеше училище най-напред се открива, а след това се оценява дейността му. Тук се предлага обратното. Поставяме и въпросите: какво е правното значение на оценката на проектите за откриване на виеше училище, тя има ли характер на предложение до парламента и длъжен ли е той да се съобрази с нея? Оценката на проектите за откриване не трябва ли да бъде оценка на съответствието им с императивните изисквания на закона? Законопроектът не изяснява параметрите на тази оценка.
В същата разпоредба е използван терминът “преобразуване”, но никъде в закона не е изяснено неговото съдържание. Това е понятие на Търговския закон (гл. XVI). Как ще става преобразуването - по каква процедура и при какви условия? Законопроектът не дава отговор на тези въпроси.
47. По чл. 76, ал. 2:
а) В ал. 2 общо, и, според нас, неточно е дефинирана институционалната акредитация. Предлагаме да се запази действащия чл. 76, ал. 2, който е по-ясен.
б) В ал. 2, т. 1 е без правно значение и няма юридически изказ. Какво е “мисия” и каква е разликата между “мисия” и “цели”? Отново правният аспект на оценката се измества и поглъща от неюридическа терминология.
в) В ал. 2, т. 2 не е ясно какво обхваща проверката на процедурите за одобряване, наблюдение и обновяване на учебните планове и програми
17

- дали има такива процедури и дали са целесъобразни. Къде следва да бъдат уредени тези процедури - може би в правилника на всяко виеше училище? Какво се проверява - наличието на написана процедура или нейното функциониране във всеки един момент от съществуването на висшето училище?
48. По чл. 76, ал. 3:
а) Предлагаме ал. 3 да придобие следната редакция:
“(3) При институционалната акредитация се проверява и оценява:” и по нататък следва изброяването.
б) Не бихме могли да споделим подхода на изчерпателно изброяване на показателите за оценяване при институционалната акредитация. Не са посочени точно всички важни страни от същинската дейност на висшето училище, които подлежат на проверка, като например профили и квалификация на академичния състав. Пропусната е проверката и оценката на най-важния показател за дейността на висшето училище - дали при обучението се спазват държавните изисквания, посочени в този закон. Оценката се прави по второстепенни страни от дейността на висшето училище, като: процедурите за предприемане на действия във връзка и по повод на резултатите от програмната акредитация и цялостното ръководство и контрол на процесите на оценяване във висшето училище; управлението на процедурите, а не резултатите от основната дейност на висшето училище; управлението на сътрудничеството с други висши училища и организации, а не дали изобщо има такова сътрудничество.
в) В т. 3 се предвижда да се проверяват дали са предвидени процедури. А по-важно е да се провери дали реално са предприети мерки за отстраняване на недостатъците, констатирани при извършените проверки на програмната акредитация.
г) В т. 8 се равнопоставя във всяко виеше училище художественотворческата дейност на научно-изследователската и се изисква участието
18

на обучаваните в нея. Очевидно е, че художествената дейност може да присъства само при определен вид специализирани висши училища и затова в т. 8 предлагаме съюзът “и” да се замени с думата “съответно”.
д) В ал. 3 често се използва думата “управление”. И предмет на оценката е управлението - дори управлението на материалната база. “Оценката” би трябвало да се основава на резултатите, а не на процеси в тяхното постигане.
е) При изчерпателното изброяване от оценката е отпаднало управлението на самото виеше училище. Има ли то органи на управление? Избрани ли са по надлежния ред? Има ли необходимия минимален състав преподаватели и дали са спазени императивните изисквания на закона при осъществяване на дейността му?
ж) Предлагаме отделните точки в чл. 76, ал. 3 да се конкретизират в следния смисъл:
1. обезпечаване на обучението с материална база и преподавателски състав;
2. изготвени и утвърдени в съответствие със закона програми за обучение;
3. съответствие на преподавателския състав с приетите и утвърдени учебни програми;
4. наличие на материални условия за осъществяване на преподавателската и научно-изследователската дейност;
5. възможности за прилагане на системата за признаване на кредити.
з) В структурно отношение институционалната и програмната акредитация трябва да се уредят в отделни членове. Сега чл. 76 обхваща и двете и се състои от осем алинеи. Някои от тях съдържат по 6 и 8 точки, което прави уредбата претрупана.
19

49. По чл. 76, ал. 4-6:
а) Предлагаме ал. 4 и 6 да се прецизират по отношение на техния предмет. Алинея 4 посочва предмета, а ал. 6 - обекта на програмната акредитация. Не е ясно кой е предметът на програмната акредитация. Това е не само обучението в определено професионално направление на студенти и докторанти, но и научно-изследователската дейност в основното структурно звено на висшето училище или специалност от регулираните професии. Предлагаме в ал. 4 да се определи предметът на програмната акредитация (вж. по-долу б. “б”).
б) Алинеи 4 и 5 се припокриват и могат да се обединят в една разпоредба със следното съдържание: “При програмната акредитация се проверява и оценява качеството на обучението на студентите във всички предлагани от висшето училище форми на обучение в определено професионално направление или специалност от регулираните професии в основно структурно звено, на качеството на обучението по образователната и научна степен “доктор”, както и на научноизследователската дейност.”
в) В ал. 6, т. 1 изразът “структурата, организацията” да отпадне.
г) В ал. 6, т. 5 предлагаме да отпадне.
д) В ал. 6, т. 6 съюзът “и” да се замени с думата “съответно”.
е) Навсякъде в законопроекта предлагаме изразът “органи за управление” да се замени с общоустановения в нашето законодателство израз “органи на управление”.
50. По чл. 75, ал. 7:
В ал. 7 поначало е правилно институционалната акредитация на висшето училище да предхожда програмната акредитация. Но дали това е практически постижимо? Няма ли този текст да създаде големи затруднения при прилагането му например в хипотезата на чл. 79, ал. 1, когато ще бъде поискано акредитиране в определено професионално направление, за което законопроектът предвижда, че трябва да стане
20

едновременно за всички висши училища. Практически възможно ли е едновременно с това да стане и институционална акредитация, която да предхожда програмната? Не е ли по-добре правилото на чл. 76, ал. 7 да остане, но да се направят от нея разумни изключения, продиктувани от важни практически съображения.
51. Предлагаме чл. 77, ал. 1 да се прередактира примерно така:
“(1) Оценките при акредитацията могат да бъдат ....”
Не е изяснено правното значение на оценките “много добър”, и т.н. Законът трябва ясно и категорично да посочи, че от оценката се определя категоризацията на висшето училище.
Би могло да се помисли оценката да се дава и в цифрово изражение, за да е възможно тя да се представя и количествено.
Не е изяснено как ще се получи крайната оценка - дали ще се дава оценка на всеки един показател, който ще се проверява и трайната оценка ще бъде средноаритметично число, или оценката ще се формира по друг начин. В тази връзка законопроектът трябва да даде ясен отговор дали всички показатели ще имат една и съща тежест при формиране на окончателната оценка.
52. По чл. 78:
а) Ако остане ал. 4, то всички акредитирани частни училища имат право на държавна субсидия и ще могат да я претендират. Дали такъв е замисълът на законодателя? Необходимо е да се изчисти законодателната концепция, защото сегашната редакция на текста ще предостави право на всяко частно виеше училище да иска държавна субсидия, адекватна на тази, която държавата ще дава на държавното виеше училище.
б) Според ал. 5 се оказва, че спрямо неакредитираните висши училища в течение на 18-месечния срок не се прилагат санкциите, които могат да се налагат на акредитираните училища. Неакредитираните
21

висши училища се намират през този период от време в много по-изгодно положение от акредитираните, което е недопустимо.
53. По чл. 79, ал. 2 и 3:
а) Предлагаме в ал. 2, т. 3 изразът “доклад-самооценка” да се замени с “доклад” като се определи неговото съдържание.
б) В ал. 3 се съдържа неточност: препраща се към информация по чл. 76, ал. 5, а алинеята не урежда никаква информация.
54. По чл. 79, ал. 4 и 6:
а) В ал. 4 срокът от два месеца трябва да тече от получаването на писменото уведомление от висшето училище, защото то може и да не знае, че е открита такава процедура. Тя се открива по искане на МОН. Принципът е, че не може да тече срок за едно лице, без да му е дадена възможност то да узнае, че е започнал да тече такъв срок, т.е. преди той да е получил съобщение, че такава процедура е открита.
Срокът от два месеца се намира и в противоречие с чл. 80, ал. 1. Според чл. 79, ал. 4 при откриване на процедура, което става с решение на акредитационния съвет, висшето училище е длъжно да представи надлежните документи, а според чл. 80, ал. 1 в едномесечен срок от постъпване на искането за откриване на процедура акредитационният съвет взема решение за даване на ход на процедурата или отказва откриване на процедурата, когато заявителят не е представил информацията по чл. 79. Двете разпоредби не са съгласувани.
В ал. 4 предлагаме определението “количествена” да отпадне.
б) Не е ясно кога МОН може да прави искане за откриване на процедура за акредитация или за оценяване на проект за ново виеше училище, направление или специалност от регулираните професии и как може да изпълни изискването на закона, заедно с искането да представи и необходимата информация за него, след като е трето лице.
22

в) В ал. 6 изразът “необходимата информация” е неточен, защото в чл. 76 изрично е посочено каква информация трябва да се представя. Не може тази информация да се определя с правилника за дейността на НАОА, след като законът изрично и изчерпателно я изброява в чл. 76.
55. Систематичното място на чл. 80 е преди ал. 3 на чл. 79.
56. По чл. 81, ал. 1-3:
а) в ал. 1 трябва да поясни изрично, че се отнася до случаите, когато е даден ход на процедурата по акредитацията;
б) в ал. 2 думите “В решението” да се заменят с “В положителното решение”;
в) предлагаме ал. 3 да се прередактира примерно така: “решението, с което висшето училище се акредитира”;
г) в ал. 3, т. 2 не може да се даде акредитация и в същото време да се дават препоръки, чието изпълнение от страна на висшето училище, е задължително условие за откриване на процедура. Чл. 81, ал. 3 урежда само решението, с което се акредитира едно виеше училище, а чл. 81, ал. 4 - решението, с което се отказва акредитацията, поради което предлагаме т. 2 да отпадне.
Ако се прецени, че т. 2 трябва да остане, то тя трябва да намери място в ал. 4.
57. По чл. 81, ал. 4-5:
Решението по ал. 4, с което се отказва акредитация, съдържа не само мотиви, препоръки и срок за премахване на недостатъците, а най- вече самия отказ. Това е сърцевината на решението. Ето защо предлагаме ал. 4 да придобие следната редакция:
“(4) Решението, с което се отказва акредитация, трябва да бъде мотивирано, да съдържа препоръки и срок за премахване на слабостите,
23

след изтичането на който може да се поиска нова процедура. Този срок не може да бъде по-голям от 18 месеца.”
б) в ал. 4, т. 2 да се посочи от кога тече срокът за предприемането на мерки за премахване на недостатъците и подобряване на качеството. Според нас, този срок трябва да тече от влизане в сила на решението на акредитационния съвет, който подлежи на обжалване;
в) в ал. 5 думите “решението по ал. 1” да се заменят с “решението по ал. 4”.
Според нас, 18 месеца е продължителен срок. През това време могат да се обучават студенти в едно нелегитимно виеше училище. Предлагаме този срок да се намали на 6 месеца.
г) Предлагаме да се забрани на неакредитирани висши училища да издават дипломи, а издадените дипломи да бъдат обявени от закона за недействителни. Изрично да се предвиди и уреди механизъм, който недопуска издаването на дипломи от виеше училище, на което не е дадена акредитация.
д) За новите висши училища, които ще се откриват в бъдеще предлагаме да се предвиди, че акредитацията на висшето училище се извършва преди неговото откриване. Така в най-голяма степен ще бъдат защитени интересите на гражданите в нашата страна.
58. По чл. 83, ал. 1-4:
а) в ал. 1, т. 2 предлагаме да отпадне думата “процедурите”. “Процедурите” трябва да бъдат уредени от закона, защото въпросите са важни. Има противоречие с предходните текстове, в които е посочено, че процедурите, фактите и обстоятелствата, относно които заявителят представя съответните документи, се определят в правилника за дейността на НАОА. От това следва, че Министерският съвет, който одобрява правилника, или НАОА ще определя процедурата за оценяване и акредитация;
24

б) в ал. 2 се смесват органи за управление на НАОА и органи на НАОА. Органи на управление са председателят и неговият заместник, а акредитационният съвет е орган на агенцията. Същото се отнася в още по- голяма степен за Съвета за следакредитационно наблюдение. Той е орган на агенцията, както правилно е указано в чл. 88а, ал. 1;
в) в ал. 3 трябва да се има предвид, че БАН няма научни съвети, които да правят предложенията. Затова предлагаме разпоредбата да се уточни в този смисъл;
г) в ал. 4 е посочено от кого се назначава заместник-председателят, но не и председателят на НАОА, както и останалите членове. А те също се назначават от министър-председателя и това трябва изрично да се уреди в закона. За тяхното назначаване става дума по-нататък.
59. По чл. 84, ал. 1-6:
а) В ал. 1 съставът на акредитационния съвет не е определен според Препоръка № 561/98 от 24 септември 1998 г. на Съвета на ЕС. Едностранно се дава превес на изпълнителната власт. Тя назначава двама представители и председателя на съвета. Останалите шест члена са представители на висшите учебни заведения, които са зависими от изпълнителната власт в случаите, посочени в чл. 78, ал. 3 и 4 от законопроекта. И напълно липсват представители на други субекти, посочени в Препоръката.
Смятаме, че двама представители на МОН като членове на акредитационния съвет, са много. Следва да се има пред вид, че акредитационният съвет не е орган на МОН, а на Министерския съвет, който включва представители на научното съсловие, а не на администрацията. Като имаме пред вид, че МОН също има контролни функции, не се налага неговите представители да се включват в още един орган, който управлява научното съсловие и се състои само от негови представители. Но ако се приеме включването на представители на МОН, по-добре е да се запази сега действащата уредба, която изрично поставя
25

изискването те да са хабилитирани. Освен това смятаме, че не може в един такъв важен и национален орган за акредитация в областта на висшето образование и научните изследвания, МОН да има двама представители, а БАН - само един.
Въз основа на изложените съображения предлагаме да се обсъдят следните предложения: 1) да се увеличи броят на членовете на акредитационния съвет; 2) БАН да има двама представители, а висшите училища - 5; 3) да отпаднат представителите на МОН.
б) В ал. 4 не би следвало да се поставя такова количествено ограничение на предложените членове. По-добре би било да се каже, че може да се предлага и повече от едно лице.
Необходимо е да се уреди по-конкретно правното положение на членовете на акредитационния съвет, като изрично да се предвиди, че те се назначават на основен трудов договор в НАОА, но могат да продължат да работят по външно съвместителство (чл. 111 КТ) и по досегашното си трудово отношение.
Предлагаме, освен това, да се увеличат случаите на несъвместимост на правното положение на член на акредитационния съвет със заемането на други длъжности - например заместник-директор на институт на БАН, ръководител на лаборатория, която е самостоятелно структурно звено на БАН и др.
в) В чл. 84, ал. 5 и чл. 87, ал. 2 не бихме могли да споделим изискването за несъвместимост на заеманите длъжности.
г) В законопроекта не е уредено как акредитационният съвет взема решенията си - например решението за акредитация или за отказ, при какъв кворум и с какво мнозинство. Това са важни въпроси, които изискват изрична законова уредба.
д) В ал. 6, изр. 2 предлагаме да придобие примерно следната редакция: “Той назначава председателя и заместник-председателя на Националната агенция за оценяване и акредитация по предложение на министъра на образованието и науката.”
26

В същата разпоредба трябва изрично да се посочи, че това е основно трудово отношение.
60. По чл. 85:
В ал. 1 мандат от шест години ни се струва дълъг. Предлагаме да се обсъди неговото намаляване.
Не е юридически точно да се говори за “присъждане” на научни степени и научни звания (чл. 85, ал. 3 и чл. 87, ал. 2). Научните степени и научните звания се дават. В този смисъл е и правната терминология на действащия ЗНСНЗ.
61. По чл. 86:
В т. 7 дейността на агенцията е законова материя и в закона трябва да се уреди кой, какво и как може да извършва дадена дейност; в правилник може да се урежда само устройството и реда за дейността на агенцията.
Предлагаме т. 7 да придобие примерно следната редакция:
“7. изготвя проект за правилник за ...., който се приема от Министерския съвет по предложение на министъра на образованието и науката.”
62. По чл. 886, ал. 3-5:
а) в ал. 3 думите “потвърждава” да се заменят с “остава в сила”;
б) в ал. 4, т. 1 думата “задължително” да отпадне;
в) в ал. 5 думите “решенията по ал. 3” да се заменят с “решенията по ал. 4”.
63. По § 43, чл. 90, ал. 5 (нова): Трябва да се посочи къде ще се публикува отчетът за изпълнението на приходната и разходната част на бюджета.
27

64. По § 44:
Предлагаме да остане действащият текст на чл. 92, защото новият текст нарушава автономията на висшето училище и внася уравновиловка в заплащането на преподавателите.
Ако не се възприеме предложението, то разпоредбата на чл. 92 трябва да се отнася само за преподавателския състав. В наредбата трябва да се определят минимумът и максимумът на възнаграждението, а вътре в тези граници решаването на конкретните въпроси да се предостави на автономията на висшите училища.
Предлагаме да се обсъди също така и възможността в закона да се предвиди изрично минималното възнаграждение на преподавателите, както това е направено в Закона за държавния служител.
65. По § 46, чл. 95, ал. 5 (стара ал. 4), т. 2 и 4:
Предлагаме в закона да се предвиди кой ще поеме издръжката на тези лица по тяхното обучение във висшето училище: ще отпуска ли държавата допълнителна субсидия или издръжката им ще се осигурява от бюджета на висшето училище - държавно или частно. Ако тази привилегия отпадне в частните висши училища, това ще доведе до дискриминация на тази категория лица.
66. По § 47, Допълнителните разпоредби:
а) в т. 2, § 4д (нов) предлагаме да отпадне поради противоречието му с Кодекса на труда. Не може всеки договор за неопределен срок да се счита за основен, защото договорът за съвместителство също би могъл да се сключи за неопределен срок, а той не може да бъде основен договор;
б) в т. 3, § 11, т. 2: академичните съвети на висшите училища трябва да имат право в рамките на академичната автономия да решават за какъв срок могат да удължават трудовите договори с преподавателите, поради което предлагаме ограничението да отпадне.
28

67. По § 50:
а) в т. 3 думата “съгласуване” да се замени с “мнение”;
б) точка 4 предлагаме да отпадне, защото не може да се дава 6- месечен срок за нещо, което вече е въведено в повечето висши училища, а и 6-месечният срок е много дълъг.
68. По § 52:
Според нас законът трябва да влезе в сила три дни след обнародването му. Не виждаме причини, които налагат в случая отклонение от принципа на чл. 5, ал. 5 от Конституцията.
Изразът “влиза в сила от учебната 2004-2005 г.” за § 26, е неточен и неопределен. Влизането в сила на закона трябва да се обвързва с точно определена дата.