Доклад на
Комисията по околната среда и водите
ОТНОСНО: Указ № 265/23.07.2002 г. на Президента на Република България за връщане за ново обсъждане на Закона за биологичното разнообразие, приет от Народното събрание на 10.07.2002 г.

---

Доклад на
Комисията по околната среда и водите
ОТНОСНО: Указ № 265/23.07.2002 г. на Президента на Република България за връщане за ново обсъждане на Закона за биологичното разнообразие, приет от Народното събрание на 10.07.2002 г.
На свое заседание, проведено на 25 юли 2002 г. Комисията по околната среда и водите обсъди Указ № 265/23.07.2002 г. на президента на Р. България и мотивите към него за връщане за ново обсъждане на Закона за биологичното разнообразие, приет от Народното събрание на 10.07.2002 г.
Законът за биологичното разнообразие е оспорен по отделни негови текстове, а не като цяло, поради което всеки пункт от мотивите на президента беше разгледан и обсъден по отделно.
В хода на проведената дискусия по-голяма част от възраженията на президента бяха отхвърлени от членовете на комисията и бяха защитени оспорваните текстове. Единствено по отношение на § 11, т.4, т.10 и т. 11, във връзка с предоставяне правото на министъра на околната среда и водите самостоятелно със своя заповед да актуализира площите на защитените територии в рамките на определените граници, когато това се налага поради по-точни измервания, народните представители Лъчезар Тошев и Евдокия Манева изказаха съгласие с мотивите на президента.
В резултат на проведените разисквания Комисията по околната среда и водите изразява следното становище:
1. По оспорените членове от 31 до 34, както е отбелязано в мотивите на президента, има известно несъответствие с действащия Закон за опазване на околната среда, което ги прави на пръв поглед неясни, противоречиви и въвеждащи паралелна уредба. Това обаче не е пропуск или нежелание на комисията да съобрази Закона за биологичното разнообразие като специален закон, с рамковия и общ закон в областта на околната среда, който дава основните принципи на управлението и опазването на околната среда. При обсъждането и приемането на тези текстове, Комисията изцяло се е съобразила и препраща към приетия на второ гласуване, но още не влязъл в сила Закон за опазване на околната среда, ръководейки се от изискванията на чл. 3, ал. 1 от Закона за нормативните актове, според който всеки закон, в материята за която се отнася, трябва да уреди всички обществени отношения, подаващи се на трайна уредба. В противен случай, ако Законът за биологичното разнообразие бъде съобразен със стария действащ Закон за опазване на околната среда, който не отговаря напълно на изискванията на европейското законодателство (за разлика от новия Закон за опазване на околната среда), веднага след неговото влизане в сила ще се наложи да започне процедура по изменение и съобразяване с новия Закон за опазване на околната среда. Това ще отнеме най-малко около една година технологично време, през което важни обществени отношения ще останат без трайна уредба и ще се получи сериозна празнота в законодателството, а това е недопустимо от гледна точка на Закона за нормативните актове.
В мотивите на президента се оспорва възможността в определени случаи да се допуска извършването на дейности, за които оценката на въздействие върху околната среда е отрицателна - чл. 33. С този член, заедно с чл. 34 и т. 32 от Допълнителната разпоредба се въвеждат
изискванията на Директива 92/43/ЕС за запазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна и по-специално нейния чл. 6, параграф 4. Дава се възможност даден план или проект да бъде осъществен въпреки негативните резултати, които би имал върху природните местообитания, ако това се налага по причини от обществен интерес като се въвежда изискване към държавите членки на ЕС да предприемат всички необходими компенсаторни мерки. С предложената уредба в Закона за биологичното разнообразие се създават достатъчно гаранции, че изключенията се допускат само по причини от първостепенен обществен интерес, като в цитираната т. 32 на Допълнителната разпоредба са посочени съвсем точно критериите за това. Така се изключва вероятността изключенията да се правят по целесъобразност, както се твърди в мотивите на президента. От друга страна разпоредбата на чл. 34 гарантира, че ще бъдат предприети всички необходими мерки за минимизиране и компенсиране на причинените вреди ако такова изключение бъде допуснато.
2. В мотивите си по оспорения § 9, с който се отменя Закона за защита на природата, президентът твърди, че с тази отмяна се нарушава системността в екологичното законодателство, и по-специално то се лишава от редица общи норми-принципи, регламентиращи дейността по защита на природата.
Общите принципи, които се твърди, че са установени със Закона за защита на природата би трябвало да фигурират като разпоредби в глава I “Общи положения”, но същата отдавна е отменена с ДВ бр. 86 от 1991 г. В този смисъл същият закон не съдържа вече такива принципи.
Глава II е загубила правно значение. Нейните разпоредби са формулирани и влезли в сила преди да е имало приети закони за отделните компоненти на околната среда и рамков закон (Закона за опазване на околната среда). Принципите, установени от Закона за защита на
природата, които са рамкови, сега са установени от рамковия закон - Закона за защита на природата, каквато е и неговата основна функция, а специалните закони за компонентите на околната среда уреждат подробно тези принципи в съответствие с новоприетия Закон за опазване на околната среда.
Глава III, видно от мотивите към ветото на президента, е уредена наново в новия закон - ЗБР, в съответствие с изискванията на европейското законодателство, поради което се отменя.
Глава IV също отдавна е отменена с ДВ, бр.86 от 1991 г.
Глава V съдържа административно-наказателни разпоредби, които с изключение на две от тях, са от 1988 г. Административно-наказателните разпоредби не могат да съществуват самостоятелно в един нормативен акт, ако останалите му разпоредби са отменени или загубили правно значение.
Тъй като отделните разпоредби на Закона за защита на природата са или отменени изрично, или уредени по нов начин в по-нови закони, в изпълнение на разпоредбата на чл.11, ал.З от Закона за нормативните актове следва констативно Закона за защита на природата да бъде обявен за отменен.
Що се отнася до констатацията на президента, че подзаконовите актове към Закона за защита на природата ще загубят сила с неговата отмяна, това е факт за една част от тях, но материята, която регулират (ползването на определени биологични ресурси, както и за защитените растителни и животински видове) е преуредена по нов начин със Закона за биологичното разнообразие и Закона за лечебните растения. Друга част от подзаконовите нормативни актове по чл. 19 от Закона за защита на природата за буферните зони на резерватите и вековните дървета всъщност запазват своето действие посредством § 8 от Закона за биологичното разнообразие. Единствено обезщетението по тарифа за причинените вреди на растителни и животински видове, уредено с Правилника за приложение на Закона за защита на природата, не се преурежда със Закона за биологичното разнообразие, а това е така, защото подобен механизъм на обезщетение не е позволен от Закона за административните нарушения и наказания.
3. По § 11 мотивите на президента са разделени в няколко пункта:
а) Президентът счита, че с т. 2 и т. 3 на § 11 неоправдано се разширява оперативната самостоятелност на министъра на околната среда и водите по отношение на обявяването и промените в защитените територии.
Целта на предлаганите промени в Закона за защитените територии е единствено да се прецизира процедурата за реда и начина за взимане на решения относно обявяването и промените в защитените територии. От сегашните текстове на Закона за защитените територии не става ясно как се взима решение на назначената от министъра на околната среда и водите комисия, не се дава възможност на членове, които имат особено мнение, да го изразят и не визират кой правен субект в крайна сметка взима окончателно решение при хипотезата на особени мнения .
Министърът на околната среда и водите като орган, който провежда държавната политика в областта на околната среда, носи и отговорността за решенията, които се вземат в тази връзка. Освен това той носи и еднолична отговорност по смисъла на чл. 108, ал. 3 от Конституцията на Р. България. А по сега действащия текст в Закона за защитените територии Министърът на околната среда и водите при взимането на решение (за което носи отговорност) е обвързан с мнението на назначената от него комисия, която има консултативни функции и не носи отговорност за своите действия, и е лишен от право на преценка. След като министърът осъществява държавната политика, той следва да има правната възможност да прецени и основателността на особените мнения. От друга страна, по силата на така приетите текстове министърът осъществява контрол върху решението на Комисията.
б) Президентът изразява опасения, че разпоредбите на т.4, във връзка с т.10 и т.11 се разминават с конституционните норми тъй като според него се заличават установените със закон площ и граници на националните паркове и резерватите, а от друга страна се разширяват правомощията на министъра на околната среда и водите да променя самостоятелно площта на защитените територии.
Посочените точки от § 11 са взаимосвързани и третират облекчаване на процедурите за актуализиране на площта на защитени територии, когато не се променят техните граници. Практиката показа, че съвременните методи на измерване на площи, дават известни разлики в определените граници на защитените територии. Това се отнася и до националните паркове и резерватите, чиито признаци, вкл. и площите им, са посочени в Приложения № 1 и 2 към Закона за защитените територии. Това означава, че за да се уточни тяхната площ, без да се променят фиксираните в заповедите на министъра на околната среда и водите граници, ще трябва да се следва цялата сложна и дълга процедура на закона, включваща около 90 обществени обсъждания, 90 комисии, 90 проектозакона, които следва да се приемат от Министерския съвет, съответно от Народното събрание. За да се избегнат тези усложнения, се въвежда една допълнителна хипотеза към предвидените в Закона за защитените територии промени в защитените територии, а именно актуализиране на площта в рамките на установените граници, което да става само със заповед на министъра на околната среда и водите.
Няма основания да се счита, че е налице противоречие с конституционните норми, тъй като предлаганата промяна /отпадане на посочените в Закона за защитените територии площи и парцели/ и даване на право на министъра на околната среда и водите формално да актуализира площите, без да променя определените граници, е акт на управление, имащ технически характер, а не акт на разпореждане, т.е. не се изземват функции и компетентности на Народното събрание.
Достатъчна гаранция за защита на обществените интереси и правото на Народното събрание, съгласно чл. 18, ал. 1 от Конституцията, да определя парковете с национално значение, които са изключителна държавна собственост, е посочването в приложенията към Закона за защитените територии на заповедта на министъра за обявяване на съответния национален парк или резерват, с нейния номер и дата на издаване, в която фигурират името на обекта, неговите площ и граници. По тази начин заповедта се превръща в част от закона и никой освен Народното събрание, не може да увеличава или намалява площите и да променя границите на националните паркове и резерватите. Опасенията, че под формата на актуализиране на площта, министърът на околната среда и водите може да злоупотреби изземвайки функции на Народното събрание са неоснователни, тъй като в своето произнасяне относно площта той е обвързан с границите, установени с цитираната в закона заповед. В практиката министърът на околната среда и водите ще се произнася относно площта, без да засяга границите - например, когато размерът на площта е определен на база стар кадастър и измерванията са направени с методи, които не отговарят на сегашните изисквания на Закона за кадастъра и имотния регистър.
в) Президентът счита, че с т. 7 и т. 9 на § 11 се отменят норми осигуряващи опазването на околната среда, с което се влиза в противоречие с Конституцията на Р. България.
С т. 7 се отменя чл. 75 от Закона за защитените територии, изискващ въвеждане на “такса природа” върху недвижими имоти, разположени в защитени територии. Таксата касае обекти като хотели, мотели, почивни домове и др. изрично изброени в ал. 3 на чл. 75. След направено проучване на обектите попадащи в обхвата на тази такса, се оказа, че техния брой е сравнително малък и очакваните приходи от нея ще са значително по-малко от разходите за администрирането на таксата от данъчната администрация. В допълнение на това, няколко други вида данъци и такси се заплащат на практика за една и съща услуга:
посетителски такси по Закона за защитените територии, туристическа такса по Закона за местните данъци и такси, данък върху корпоративното подоходно облагане, плащани от фирмите и включени в цената за настаняване, концесионни възнаграждения за обектите в защитените територии - изключителна държавна собственост. В този смисъл в процеса на проучване се стигна до единодушното становище на Министерството на околната среда и водите и Министерството на финансите, за практическата нецелесъобразност от въвеждането на тази такса. Ако чл. 75 остане в сегашния си вид, ще се получи едно двойно облагане, което е недопустимо. И независимо дали недвижимите имоти се ползват по силата на концесионен или приватизационен договор, в същите тези договори има изрични клаузи, които задължават тези лица да опазват и подобряват околната среда в района, с конкретно определени задължения, конкретен механизъм за контрол върху изпълнението и конкретен финансов ресурс, който трябва да се използва за това. Така на практика се гарантира опазването на околната среда в съответствие с чл. 15 и чл. 55 от Конституцията на Р. България.
С т. 9 се отменя чл. 86, касаещ заплащане на определени с тарифа на МС обезщетения от нарушители за причинени вреди на защитените територии.
В европейските страни няма практика за плащане на обезщетения, въведени чрез фиксирани размери в тарифа. Освен това в Закона за защитените територии е предвидено нарушителят да се наказва с глоба, което на практика означава, че няма основание да се твърди, че с отмяната на този член се снема отговорността от тези, които увреждат околната среда. Възможността да се търсят обезщетения за претърпени материални вреди не отпада с отмяната на този член, но това трябва да става по общия ред. Иначе обезщетението, определено с тарифа ще има не само обезщетителен, но и санкционен характер въпреки че в същото време глобата, с която се налага кумулативно, също има само единствено санкционен характер. В резултат на това за едно и също правонарушение едно лице ще бъде наказано два пъти, което е абсолютно недопустимо. Такъв правен механизъм, какъвто е предвиден в чл.86 от ЗЗТ, не е съобразен и не е позволен от Закона за административните нарушения и наказания, който закон изчерпателно изброява всички правни механизми и възможности за реализиране на административно-наказателна отговорност.
След изчерпване на дискусията отлагателното вето на президента беше подложено на гласуване, резултатите от което са следните: 4 гласа “ЗА” ветото, 8 гласа “ПРОТИВ” и 3 “въздържали се”.
В резултат на това Комисията по околната среда и водите отхвърля възраженията на президента, с които се връщат за ново обсъждане разпоредбите на чл. 31, 32, 33 и 34, § 9 и § 11 от ПРЗ на Закона за биологичното разнообразие.
Комисията по околната среда и водите предлага на народните представители да приемат повторно Закона за биологичното разнообразие.
София, 30.07.2002 г.