Консултативен съвет по законодателството
Относно: Законопроект за изменение и допълнение на
Закона за водите, № 354-01-13/14.03.2003 г., внесен от народния представител Людмил Симеонов и група народни представители

---

ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА
НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ
Проф. Огнян Герджиков

ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА КОМИСИЯТА
ПО ОКОЛНАТА СРЕДА И ВОДИТЕ
г-н Джевдет Чакъров




Относно: Законопроект за изменение и допълнение на
Закона за водите, № 354-01-13/14.03.2003 г., внесен от народния представител Людмил Симеонов и група народни представители
Уважаеми господин Председател,
В изпълнение на резолюцията Ви от 10 април 2003 г. по вх.№ 354- 00-257/10.04.2003 г., Работна група от направленията по конституционно, административно и финансово право и по гражданскоправни отрасли на Консултативния съвет по законодателството обсъди Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за водите, внесен от народния представител Людмил Симеонов и група народни представители и изразява следното

СТАНОВИЩЕ
I. ОБЩИ БЕЛЕЖКИ
1. Твърде спорен в традицията на българското законодателство, е използваният подход за решаване със закон на конкретен проблем. Нормативният ефект на такъв законопроект очевидно би надхвърлил посочените в мотивите цели, защото неговото действие не е ограничено до “проблемните” общини, а ще се разпростре върху всички сключени договори от посочения вид и върху всички водни сдружения, извършващи ВиК услуги.
2. Макар законопроектът да не съдържа изрична разпоредба, която му придава обратна сила, този ефект е налице. Това е така, въпреки прекратяването на договорите за в бъдеще (§ 3), защото се посяга на валидността на изразената в миналото воля от страните по договорите. Обратното действие се изразява в частичното или пълно дисквалифициране на изразената в миналото воля на страните и тяхното съгласие. Подобно дисквалифициране представлява обявяването й за недействителна на основание, което не е съществувало към момента на изразяването й. Законът, който отрича, макар и за в бъдеще, последиците на една законно изразена и действителна воля с оглед на приложимите към момента на сключването на договора законови изисквания, има обратна сила. Той има претенция да прибави ново изискване за действителността на договора или нова забрана за неговото сключване, каквато не е съществувала към датата на неговото сключване. От гледна точка на конституционния принцип, че публикуването на нормативните актове е предпоставка за влизането им в сила (чл. 5, ал. 5 от Конституцията) би могло да се направи извод, че Конституцията отрича по принцип възможността нормативен акт да има обратна сила. Все пак, по изключение, придаването обратна сила на закон е допустимо, но с изрична разпоредба (чл. 14, ал. 1 ЗНА).
3. Неверен би бил изводът, че разпоредбата на чл. 14, ал. 1 ЗНА е загубила силата си на основание § 3, ал. 1 ПЗР на Конституцията, доколкото принципът на чл. 5, ал.5 от Конституцията е познат и на ЗНА, а и на Конституцията от 1971 г., при действието на която е приет (1973 г.) Законът за нормативните актове. Действащата Конституция не отрича безусловно придаването на обратно действие на законите освен в случая на чл. 5, ал. 3 (наказателната репресия) и затова не е налице противоречие между нея и чл. 14 ЗНА.
От разпоредбата на чл. 14, ал.1 ЗНА става ясно, че този законодателен подход не е част от обикновената законодателна практика, а изключение от нея. Без него законодателят не би могъл дори по изключение да придава обратна сила на законите и би бил безсилен да поправи допуснатия в миналото законодателен пропуск или несправедливост. Придаването на обратна сила на закона обаче следва да бъде ограничено тъкмо в тесните рамките на такива изключителни хипотези и не бива да бъде използвано като универсално средство, което би позволило на всяка легислатура да зачертае законодателната дейност на предшестващите я. Противното означава адресатите на правните норми да не могат да разчитат на онази законова стабилност и сигурност, която отличава правовата държава от волунтаристичното законодател стване.
Като обща рамка на допустимостта на придаване на обратна сила на закона следва да се изтъкнат конституционните принципи на чл. 4, ал.1, чл. 17, ал. 3 и 5 и чл. 19 от Конституцията, както и принципите на чл. 1 от Първи допълнителен протокол към Европейската Конвенция за защита правата на човека и основните свободи. В този смисъл и Решение № 7 от 10.04.2001 г. на Конституционния съд по к.д. № 1/2001 г., с което е обявена противоконституционността на разпоредбата на § 6 от ПРЗ на Закона за държавната собственост, съгласно която: “За учреденото по установения ред до влизането на закона в сила безсрочно или за повече от 10 години право на ползване се прилага срокът по чл. 56, ал. 1 от датата на учредяването му. Когато срокът е изтекъл към датата на влизането на закона в сила, имотът се предава в шестмесечен срок от същата дата" В цитираното решение се разисква нарушение на принципите на свободната инициатива; гарантирането на всички граждани и юридически лица на еднакви условия за стопанска дейност; закрилата на инвестициите и стопанската дейност; равнопоставеност между държавата или общината и другите субекти в гражданския оборот; правна сигурност, като елемент от съдържанието на принципа на правовата държава. Особено място следва да бъде отделено на въпроса за обществения интерес, мотивирал придаването на обратно действие на една разпоредба. Развитите в мотивите на това решение аналитични аргументи на КС биха могли да бъдат от значение и относно разглеждания законопроект.
4. Съгласно чл. 14, ал. 3 ЗНА: “Не може да се дава обратна сила на разпоредби, които предвиждат санкции, освен ако те са по-леки от отменените В разглеждания случай правният ефект на § 3 от законопроекта би бил прекратяване ех lege на ефекта на валидно сключени в миналото договори, което означава въвеждане с обратна сила на забрана, чието несъобразяване се отразява като нищожност на договора. В българската доктрина нищожността се разглежда като частноправна санкция за неправомерно поведение - нарушаване на забрана или други изисквания. Не може да се отрече, че в разглеждания случай дисквалифицирането на договорите не е насочено към защита на интереса на страните, а към решаване на проблем, засягащ повече трети лица. Поради това конструкцията за нищожността като санкция в конкретния случай е основателна, а това би обосновало и противоречието на законопроекта с правилото на чл. 14, ал. 3 ЗНА. Макар двата акта формално да са с еднакъв ранг (закон), може да се смята, че ЗНА урежда общи изисквания към всички закони и детайлира проблеми от конституционно естество. ЗНА е “закон относно законите” и в този
смисъл противоречието на текущи закони с неговите правила не може да бъде допускано съобразно принципа “специалният закон дерогира общия”.
ИЗВОД:
От изложеното по-горе, според нас, може да се заключи, че предлаганият законопроект би могъл да се интерпретира като противоконституционен, доколкото цели с обратна сила да дисквалифицира валидно сключени договори. Поради това е полезно да бъдат търсени други правни средства за решаване на локалните проблеми.
II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
5. По § 1:
а) Заличаването на думите “водоснабдяване и канализация” от текста на чл. 88, ал.2, т. 1 ЗВ няма непосредствен негативен ефект върху учредените вече дружества. Нещо повече, съобразявайки правилото на чл. 89, ал. 3 ЗВ, чието изменение не се предлага, ще се стигне до извод, че водните сдружения за ВиК са извадени от специалния режим на ЗВ и Закона за сдружения за напояване и се регулират само от приложимите към съответните юридически лица закони - ТЗ и ЗК. Тази промяна само усложнява постигането на законодателните цели на законопроекта.
б) Заменянето на думата “цел” с “дейност” също повдига възражения. В контекста на чл. 88, ал.1 ЗВ, особената цел е белег, кореспондиращ с целта при гражданското дружество по чл. 357 ЗЗД и като така подчертаващ, че стопанските цели на водните сдружения могат и да не са комерсиални. Тъкмо този ефект се губи при заменянето на думата “цел” с “дейност”. В съчетание със заличаването на ВиК дружествата от особените правила на ЗВ този ефект подчертава комерсиалността на ВиК дейностите. А това води до ефект, противоположен на търсения със законопроекта.


6. По § 2:
Предвижда се създаването на нов чл. 102а. При липсата на преходно правило, придаващо обратна сила на текста (правило, което би се натъкнало на възражения от конституционно естество съгласно изложеното по-горе в Общите бележки) чл. 102а би се прилагал само за в бъдеще и не би могъл да засегне отношенията по вече предоставени на ВиК дружества права. Поради това, разпоредбата е по-скоро безсмислена от гледна точка на целите на изменението. Не е ясно и нормативното основание на това изискване, което по същество допълва съществуващия чл. 96а, който гласи: “Особеното право на ползване върху водностопански системи и съоръжения, които са държавна или смесена държавно-общинска публична собственост и принадлежат към единна технологична система или имат единна система на управление на територията на повече от една община, се предоставя от Министерския съвет по реда на Закона за концесиите. ” Допълнението се състои в това, че наред е белега “на територията на повече от една община ” за вземане на решение от Министерския съвет релевантен става и алтернативният белег системите да “са включени в имуществото на търговски дружества в които държавата притежава повече от 50 % от капитала”. От гледна точка на системност на законовата уредба допълнението, ако е сполучливо, би следвало да намери място в чл. 96а.
7. По § 3:
а) Този параграф, означен като преходна разпоредба, е всъщност централният нормативен текст на законопроекта. При това положение означаването му като преходно правило е неподходящо, а и в противоречие е изискванията на чл. 34 от Указ № 883 за прилагане на ЗНА.
б) Текстът предвижда прекратяване ех lege на договорите за право на ползване върху водностопански системи и съоръжения за водоснабдяване и канализация, сключени от търговски дружества, в които държавата притежава повече от 50 % от капитала. Редакцията е повече от неясна. Не е ясно кои договори се имат предвид - тези по които търговски дружества, в които държавата притежава повече от 50% от капитала, са получили право на ползване или договори, по които такива дружества са предоставили ползване.
в) Прекратяването ех lege на договорите повдига подробно разгледания по-горе в Общите бележки въпрос за обратното действие на разпоредбата и конституционната допустимост на такова обратно действие.
8. По § 4:
Параграф 4 създава преходно правило. Според това правило до учредяване на правото на ползване по реда на § 2, министърът на регионалното развитие и благоустройството и общинските съвети управляват чрез капиталовото си участие дружествата (вероятно търговски дружества, в които държавата притежава повече от 50% от капитала). Тези дружества експлоатират водностопански системи и съоръжения, които принадлежат към единна технологична система или имат единна система на управление, като предприемат действия за “единно и балансирано управление в интерес на обществото, стопанските цели и съществуващите правоотношения”. Правилото е лишено от ясен нормативен смисъл. То не е формулирано като адресирано нареждане, а съдържа “констатация”. Дори да бъде прередактирано, правилото пак би съдържало неяснота в частта му относно “съществуващите правоотношения”, доколкото би следвало да се подразбират онези правоотношения, които съгласно § 3 са прекратени. Ако пък се имат предвид правоотношенията, които са съществували преди сключването на договорите, които съгласно § 3 се прекратяват, то това не са съществуващи, а прекратени преди сключване на договорите и е необходимо да бъдат “възкресени”. Не могат да бъдат съобразявани несъществуващи правоотношения. “Възкресяване” ех lege на прекратени
отношения е още по-странно и с още по-голяма сила недопустимо да доминира над проявената частна воля в сравнение с ех lege прекратяването на договорите, поради което не би могло да бъде споделено като законодателно разрешение.
Заключение:
От изложеното е видно, че единственият текст, който има някакъв нормативен смисъл е този на § 3. Останалите текстове се оказват лишени от смисъл, дори с оглед посочените в мотивите цели. Текстът на § 3 пък повдига разгледаните вече въпроси относно конституционносъобразност, както и проблемите с неяснота в редакцията си.
9. По направените предложения от народни представители за изменение на законопроекта: След приемането на първо четене са внесени предложения за изменение на приетия на първо четене законопроект. Предложенията се свързват с отмяна на цялата глава пета от ЗВ, създаване на извънсъдебно изпълнително основание за връщане на дадените за ползване системи и изменения в чл. 143 на ЗВ. Последното предложение няма пряка връзка с целите на приетия на първо четене законопроект, а другите три изменения не допринасят за преодоляване на юридическите напрежения, които законопроектът създава. Напротив, в това отношение те са или индеферентни (отмяна на цялата глава пета от ЗВ, което с нищо не допринася са осъществяване целите на законопроекта), или дори засилват проблема, който приемането на закон за прекратяване на определени договори поставя (най-малкото със създаване на извънсъдебно изпълнително основание за връщане на дадените за ползване системи). Предложението на г-н Димитър Пейчев и г-н Борислав Великов за нов § 5 към законопроекта би имало основание, ако приетият на първо четене законопроект не съдържаше слабостите, посочени по-горе.