Консултативен съвет по законодателството
СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за изменение и допълнение на
Закона за гражданското въздухоплаване, № 302-01-69 от 14.11.2003 г., внесен от Министерския съвет

---

ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ Проф. Огнян Герджиков
ДО
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА КОМИСИЯТА ПО ТРАНСПОРТ И ТЕЛЕКОМУНИКАЦИИ Г-н Йордан Мирчев
СТАНОВИЩЕ
ОТНОСНО: Законопроекта за изменение и допълнение на
Закона за гражданското въздухоплаване, № 302-01-69 от 14.11.2003 г., внесен от Министерския съвет
На свои заседания на 3 и 10 декември 2003 г. Консултативният съвет по законодателството обсъди Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за гражданското въздухоплаване, внесен от Министерския съвет и прави следните предложения за неговото подобряване.

I. ОБЩА БЕЛЕЖКА
1. Действащият Закон за гражданското въздухоплаване (ЗГВ)
е в сила от 1972 год. и след 1990 год. няколко пъти е бил променян. От първоначалното съдържание на ЗГВ са останали малко разпоредби и то главно в областта на уредбата на договора за превоз на пътници и на договора за превоз на товари. Законопроектът съдържа много на брой и важни по характера си изменения и допълнения в действащия ЗГВ. Те обогатяват и развиват уредбата като създават нови правила в областта на концесиите на летищата, лизинга на въздухоплавателните средства, дейността на Главна дирекция “Гражданска
въздухоплавателна администрация” и разследването на
авиационните произшествия.
2. Изходните положения на законопроекта поставят няколко въпроса, които предлагаме отново да бъдат обмислени.
а) Не бихме могли да се споделим изразената в законопроекта тенденция към снижаване нивото на нормативната уредба, като в големия брой случаи се предвижда министърът на транспорта и съобщенията да издава наредби, въпреки че в ред случаи би било по-правилно това да прави Министерският съвет.
б) Не би могло да се сподели и изразеното в законопроекта основно виждане да се предпочитат правата на въздушните превозвачи пред правата на потребителите.
в) Според нас, не е оправдано законопроектът да подменя установената в законодателството поредност между вписването в търговския регистър и изискването да се издаде лицензия или разрешение за извършване на дейност. Според законопроекта издаването на лицензия предпоставя регистрацията на съответни лица, а не обратното - издаването на лицензията да предхожда регистрацията в съда.
2

г) Най-сетне, необходимо е, според нас, да се внесе яснота по въпроса, какви са целите на разследването на въздушните произшествия и неговият правен ефект и на тази основа да се очертаят функциите на новосъздаваното звено по чл. 16г.
1. Очевидна е тенденцията към разширяване обема на правната уредба в ЗГВ. В същото време законопроектът предвижда приемането на множество наредби по прилагането на отделни негови текстове. Необходимостта от толкова голям брой наредби се оправдава с наличието на твърде много технически изисквания, които са въведени в сферата на гражданското въздухоплаване. Проблемът обаче идва от там, че във всички случаи без изключение, в които законопроектът предвижда приемането на наредба, тя има за цел да уреди както условията, така и реда, по които съответната дейност ще се развива. Тъкмо обстоятелството, че в наредбата ще се фиксират условията и редът за извършването на дейността идва да покаже, че не толкова технически, а други въпроси ще бъдат неин предмет. Поначало законът трябва да уреди всичко, което има отношение към условията за извършването на дейността, защото той задава рамката. По такъв начин материята, която сега е “отредена” за подзаконова нормативна уредба с наредба в частта й относно условията на съответната дейност би трябвало да се инкорпорира в закона. Нужно е, освен това, да се потърсят възможности за намаляване на броя на предвижданите наредби и някои въпроси да се уредят с административни актове, нещо което и самият законопроект предвижда (вж. чл. 166, ал. 1, т. 8). Въобще трябва да се има предвид, че големият брой наредби затруднява правоприлагането и създава проблеми при контрола за тяхното спазване.
3

От друга страна, тази голяма по обем подзаконова нормативна уредба не съответства на духа на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, който влиза в сила на 18 декември 2003 г.
4. Редакциите на някои от текстовете трябва да бъдат подобрени. Те ще бъдат посочени по-нататък в конкретните бележки. Правят впечатление и някои претрупани текстове, които съдържат повече от 7-8 алинеи. Това не е нормално толкова повече, че в тях се урежда различна по характера си материя (чл.10, чл. 436, чл. 48д, чл. 48е и др.). От друга страна, в новопредлаганите текстове има и ненужни повторения, който могат да бъдат отстранени в хода на по-нататъшната работа по законопроекта.
С оглед начина на формулирането на разпоредбите заслужава да се припомни, че по правило се използва единствено число и само ако смисълът на текста го изисква - множествено число.
5. Законопроектът поставя и някои важни въпроси на отношението му с други действащи закони от правната ни система.
а) Трябва изрично да се подчертае, че отношението между Закона за концесиите (ЗК) и ЗГВ е отношение между общ закон (ЗК) и специален закон (ЗГВ) в частта относно уредбата на концесиите. Формулировката, която предлага сега чл. 436, ал. 1 от законопроекта, без да го казва изрично, изглежда е в този смисъл, но използваната юридическа техника внася известни съмнения в тази насока. Проблемът е, че законопроектът непрекъснато препраща към отделни текстове на ЗК и същевременно внася промени в тяхното съдържание. Това може да се разбира в
4

смисъл, че амбицията му е да даде общата рамка на режима на концесиите на летищата и практически да каже всичко, което се отнася до тях. Като че ли той не допуска възможността да има неуредени въпроси, за които ще се прилагат субсидиарно съответни текстове от ЗК. Още повече, той предлага разрешения за развитието на отношенията по предоставяне на концесия на летищата, което има по-различна логика от предлаганата в ЗК. Става дума за принципен подход и той трябва да се реши.
б) Законопроектът има амбицията да разграничи различните индивидуални административни актове, който издава Главна дирекция “Гражданска въздухоплавателна администрация” - лицензни, разрешения, удостоверения, свидетелства и одобрения. Естествено те имат различено съдържание и правен ефект. С едни се създават права, а с други се констатира наличието на определени факти или обстоятелства. Не винаги обаче законопроектът е последователен. Той или говори за свидетелство там, където би трябвало да става въпрос за разрешение (чл. 24, ал. 1) или пък направо обяснява, че както лицензията (чл. 48, ал. 1), така и свидетелството, се удостоверяват с факти или обстоятелства (чл. 64, ал. 1). Следователно, необходимо е да се въведе ред в използваните в отделните разпоредби понятия.
Въпреки че законопроектът предвижда “разрешения”, оставя открит въпросът по какво те се различават от лицензията. Какъв е смисълът изобщо да се споменава “разрешението” (чл. 16в, ал. 1), след като на практика никъде не се говори за него? Най-сетне, не е ясно защо законопроектът специално пояснява какво представлява “лицензията” за въздушен превозвач и “свидетелството” за авиационен оператор (т. 24 и 25 от Допълнителните разпоредби), а за останалите лицензни, например лицензия за летищна дейност, лицензия за летищен оператор, лицензия за оператор за наземно обслужване, подобни обяснения в Допълнителните разпоредби
5

няма. Законопроектът предпочита да обясни в конкретни текстове какво е тяхното съдържание. Кое налага възприемането на различна техника на регулиране?
Препоръчваме по-голяма последователност в правното регулиране на въпросите, свързани с издаването на различните лицензни, свидетелства и удостоверения.
в) Текстове, в които се посочва кой може да бъде летищен оператор, авиационен оператор, въздушен превозвач, оператор по наземно обслужване се предвижда, че те трябва да бъдат търговци, регистрирани по Търговския закон. По този начин правната уредба въвежда ограничения: изключват се търговци (например кооперациите), които не са регистрирани по Търговския закон, но Търговският закон ги признава за търговци, да могат да изпълняват съответния вид дейност.
г) Законопроектът излиза от разбирането, че летищният оператор, въздушният превозвач, авиационният оператор, операторът по наземно обслужване първо трябва да се регистрират като търговци, а след това получават лицензия. Тази уредба влиза в противоречие с разпоредбата на чл. 174, ал. 3 ТЗ, който изиска лицензията да се представи при вписването от съда. Така предложената система за учредяване на съответните юридически лица влиза в противоречие с принципа за конститутивното действие на вписването и установената система за учредяване на търговските дружества. Тя допуска създаване на юридическо лице, което обаче не може да осъществява дейността си, макар че то вече е признато със съдебното решение за самостоятелен правен субект.
д) Сроковете в нормативните актове обикновено имат продължителност от седем дни, четиринадесет дни или месец. В законопроекта те са доста по-различни. Идеята за установяването на друга продължителност на сроковете е най-вероятно при
6

изчисляването на сроковете да се държи сметка за работните дни. В действащото у нас законодателство обаче сроковете не се изчисляват в работни дни, а в календарни дни (чл. 72 ЗЗД). Подобно “скрито” заобикаляне на установеното положение с нищо не е оправдано и може само да доведе до проблеми, особено в международните контакти, където може да се получи така, че едни дни са работни, а други почивни.
6. На няколко места в законопроекта се предвижда, че актовете по прилагане на даден член от него подлежат на обжалване по реда на Закона за административното производство. Това може да създаде погрешното впечатление у правоприлагащите органи и у гражданите, че на съдебно обжалване подлежат само тези административни актове, а за другите актове по прилагане на закона съдебното обжалване е недопустимо. Такова разбиране противоречи на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, съгласно който гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените в закона. Това по принцип важи и за административното обжалване.
Затова ще бъде добре в края на Глава първа “Общи положения” да се създаде нов чл. 16д с примерно следното съдържание:
“Чл. 16д. Доколкото в този закон не е установено друго, административните актове по неговото прилагане се обжалват по реда на Закона за административното производство, съответно - на Закона за Върховния административен съд.”
7. Стриктното спазване на международните актове е било винаги държавна политика на Република България. Формулировката в този случай посочва конюнктюрност,
7

съобразяване с временни обстоятелства и създава неправилна представа за мотивите на законопроекта.
8. Измененията на Закона за гражданското въздухоплаване са наложени главно от необходимостта да се съобрази действуващия закон с актове на международното и европейското право. Конкретно това са четири директиви и четири регламента, както и отделни текстове на Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване (Чикагска конвенция), ратифицирана с Указ на Президиума на НС на 4 август 1966 г., в сила за България от 18 юли 1967 г., обн., ДВ, бр. 55 от 1994 г.
9. Като цяло тази обширна и сложна материя е въведена в законовите текстове коректно и сполучливо. Заслужава да се отбележи като постижение на законопроекта, че половината от актовете са регламенти, които изискват значително стриктно имплементиране в националното ни право.
10. Неправилно в т. I.1., б. “б” на мотивите Регламент 295/91 е посочен като Директива.
11. Естеството на предлаганите изменения налага въвеждане на множество дефиниции. Това е направено частично в текстовете на закона, частично в Допълнителните разпоредби. По наше мнение, би било уместно още по-пълно използване на дефинициите, намиращи се в актове на европейското право. Това може да бъде направено в наредбите, предвидени в достатъчно голям брой, или в Допълнителните разпоредби. Що се отнася до Допълнителните разпоредби, предлагаме включените в тях термини и изрази да се подредят по азбучен ред.
8

II. КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ
12. По § 1, чл. 5, ал. 4:
Предлагаме ал. 4 да придобие примерно следната редакция:
”(4) Министърът на транспорта и съобщенията издава наредба за определяне и нанасяне на регистрционните знаци.”
Мотиви: Има повторение в текста.
13. По § 2, чл. 7:
Според нас, ал. 2 трябва да се прередактира. Не всички български въздушни превозвачи са носители на националния флаг.
Предлагаме ал. 2 да придобие примерно следната редакция:
“(2) Назначаването на български въздушен превозвач, който е носител на националния флаг...”
В края на изречението думата “спогодби” да се замени с “международни договори”.
Мотиви. Законът за международните договори на Република България (обн., ДВ, бр. 97 от 13 ноември 2001 г.) въвежда с чл. 2, ал. 1 еднообразно използване на термина “международен договор”. Освен това, според законопроекта в ал. 1 думата “споразумения” се заменя с “договори”, което очевидно е продиктувано от стремежа да се приведе текстът на Закона за гражданското въздухоплаване в съответствие с по-късно приетия Закон за международните договори. По този начин ще се уеднакви и терминологията в законопроекта.
Първото изречение на ал. 3 предлагаме да отпадне, тъй като създава впечатление за противоречие с чл. 18, ал. 4 от Конституцията. В ал. 3 се използва терминът “монополно положение”, но всъщност той няма предвид монополното положение по смисъла на чл. 18, ал. 4 от Конституцията. Още повече, че Конституцията в чл. 18, ал. 4 допуска установяването на
9

монополно положение в определени сфери, а въздушният транспорт не е посочен между тях.
14. По § 3, чл. 10:
а) Член 10 трябва да се структурира по друг начин. Алинеи 1 до 4 и 12 предлагаме да бъдат обособени в отделен член, ал. 5 до 7 - в друг, а останалите алинеи в трети. Подобно разпределение на уредбата в три отделни члена се налага поради хетерогенния характер на регулираните въпроси и тяхното обособяване според близостта в предмета им на регулиране.
б) В чл.10 се въвежда лизингът за сметка на наема. Но тъй като те са различни договори, става така, че единият остава без уредба. В същото време ЗГВ, в това число и някои от променяните сега текстове, не се отказват от наема на въздухоплавателните средства (чл. 23, ал. 3, чл. 31а, ал. 1, чл. 34а, ал. 1). Защо обаче е необходимо да има някои правила за наем на въздухоплавателно средство? Договорът за наем може да се сключи за срок не по- дълъг от 10 години и наемът за повече от три години се разглежда като договор на разпореждане. Тъкмо това налага неговото вписване. Затова в законопроекта ще трябва да се въведат и някои правила относно договора за наем. Допълнителен аргумент в тази насока е и обстоятелството, че ползването на въздухоплавателно средство до 30 дни е по-скоро наем, а не лизинг.
в) Новата уредба на лизинга не е пълна. Нищо не се казва в новия текст на чл. 10 за лизинг с лице, което не е авиационен оператор.
г) Уредбата в тази й част трябва отново да се прегледа и с оглед на още едно обстоятелство. Изправени сме пред една “тройна” правна уредба: уредба на лизинга на въздухоплавателно средство, която е специална спрямо общата уредба на лизинга в ТЗ (чл. 342-347); а към уредбата на лизинга пък по ТЗ се прилагат
10

субсидиарно някои правила за наема по ЗЗД (чл. 347, ал. 2 ТЗ). Тази “трояка” по законови източници нормативна уредба предлагаме да бъде отново внимателно “огледана”.
д) В ал.1 изразът “предоставени за ползване на лизинг” да се замени с “давани на лизинг”. Целта е да се обхванат всички форми на лизинг.
е) Предлагаме ал. 2 да се прередактира, като в нея отпаднат скобите и се обясни какво представляват посочените два вида лизинг. Посочването на думите “мокър” и “сух” лизинг не е сполучливо. Не винаги наложили се в професионалните среди кратки обозначения трябва да стават и легални термини.
ж) В ал. 3 се предвижда договорът да бъде сключен за повече от 30 дни, за да бъде вписан. Договорът за ползване на въздухоплавателно средство за срок под 30 дни, следователно няма да се вписва. По същество обаче това няма да е лизинг, а договор за наем.
з) В ал. 4, т. 1 предлагаме да придобие примерно следната редакция:
”1. държавата на авиационния оператор е страна по Протокола за изменение на Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване, подписан в Монреал на 6 октомври 1980 г. по отношение на чл. 83bis;”
Мотиви. Това е пълното наименование на Протокола. С него той е ратифициран от Република България и така е обнародван. Посочването само на ратификацията като условие, е недостатъчно. Протоколът предвижда 98 депозирани документа за ратификация, за да влезе в сила. Освен това, възможно е (САЩ) при наличие на ратификация международен договор да не е в сила за съответната държава. Именно поради това, предлагаме да се използва терминът “страна”. Според чл. 2, т. 1, б. “д” на Виенската конвенция за правото на договорите (ратифицирана на 12.02.1997
11

г., обн., ДВ, бр. 87 от 1987 г., в сила за България от 21.05.1987 г.) “Страна” означава “държава, която се е съгласила да бъде обвързана с договора и по отношение на която договорът е в сила”.
и) В ал. 5 предлагаме думата “предварително” да отпадне, за да не бъде текстът двусмислен.
к) Предлагаме ал. 7 да се прередактира, като се посочи какъв е срокът на одобрението в единия, и в другия случай.
л) В ал. 9 би трябвало да се има предвид, че при положителен отговор едва ли е необходимо решението да се мотивира.
15. По § 4, чл. 16а:
Точка 7 предлагаме да се прередактира. Издаването, изменението, ограничаването, спирането и отнемането на лицензията се урежда с този закон и следователно не могат условията за издаването, изменението, отнемането, спирането на лицензията да са предмет на уредба в наредба. Наредба се издава за прилагане на установени в закона правила.
Точки 7 и 11 предвиждат издаването на “наредби”. Винаги досега в българското право законът препраща към конкретната наредба. В този случай се препраща общо към наредби, като се определя само техният предмет. Смятаме, че този закон и без това използва твърде често препращане към бъдещи подзаконови актове. Предлагаме във всеки случай, когато законът създава делегация за издаване на наредба вносителят да конкретизира нейния предмет.
В т. 14 изразът “свидетелство за правоспособност” да отпадне защото не може авиационният персонал да не притежава свидетелство за правоспособност.
12

16. По § 5, чл. 166:
а) Не е прецизно да се каже, че Главната дирекция “Гражданска въздухоплавателна администрация” изпълнява “регулаторните и контролните функции на държавата” за осигуряване на безопасността и сигурността на въздухоплаването. Регулаторните и контролните функции в тази област трябва да се осъществяват от министъра на транспорта и съобщенията. Това произтича от чл. 115 от Конституцията.
Уредбата на правното положение на Главна дирекция “Гражданска въздухоплавателна администрация” не е пълна. Сега е ясно, че тя е юридическо лице (чл. 8). Нищо не се казва обаче за нейното положение на административен орган, а това е по- важното. От функциите, които тя изпълнява и във връзка с разпоредбите на Закона за администрацията, би било правилно тя да се конституира като изпълнителна агенция.
б) В ал. 1 предлагаме изразът “регулаторните и контролните функции” да се замени с “регулаторни и контролни функции”. Защото и други органи, например министърът на транспорта и съобщенията, изпълнява регулаторни и контролни функции в сферата на гражданското въздухоплаване.
в) В ал. 1, т. 4 да се уточни, че се контролира дейността на юридическите лица.
г) В ал. 1, т. 6 трябва да се поясни с кого се съгласуват устройствените схеми и планове по този текст.
д) По т. 8: подзаконовите нормативни актове по тази точка, както и по т. 13, трябва да се издават от министъра, съответно от Министерския съвет, в зависимост от важността на регулираната материя. Тези актове трябва да се наричат “правилници" или “наредби”, тъй като наименования като “норми”, “правила”, “процедури”, “стандарти”, “условия” и “категории” не са предвидени в номенклатурата на подзаконовите нормативни актове.
13

Наименованията на подзаконовите нормативни актове са установени изрично и изчерпателно в чл. 6 и 7 от Закона за нормативните актове, в които не са предвидени посочените в т. 8 от законопроекта наименования.
Освен това, дирекцията може най-много да подготви проекта за подзаконовия нормативен акт, ако това й бъде възложено от министъра. Но нормотворческата компетентност като власт съгласно чл. 115 от Конституцията, принадлежи на министъра. Не е необходимо да се посочва като правомощие на дирекцията подготвянето на проекти за подзаконови нормативни актове.
е) По т. 11: достъп до зоните за сигурност на гражданските летища за обществено ползване може да се предоставя на физически лица и на поименно определени представители на юридически лица, но не и на юридически лица.
ж) В ал. 1, т. 13 изразът “контролира изпълнението от юридически лица на функции” не е сполучлив. Вероятно става дума за надзор. Не е ясно и какво се има предвид под “функции”.
з) Алинея 2 предлагаме да се обособи в отделен член, тъй като урежда други въпроси в сравнение с чл.16б, ал.1.
и) В ал. 3, т. 3 и 5 предлагаме да се обединят, защото се повтарят, а т. 4 да се оформи като нова алинея, защото урежда по- специфична материя.
к) В ал. 5 преди изразът “принудителни административни мерки” предлагаме да се добави “прилага”.
17. По § 6, чл.16в:
а) Алинея 3 повтаря Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Той обаче не решава всички въпроси. Не е ясно например какво ще стане с лицензните при преобразуване. Предлагаме ал. 3 да отпадне.
14

б) В ал. 4 изразът “като принудителна административна мярка” предлагаме да отпадне.
Мотиви: Текстът е излишен. Не определянето на една мярка в този закон я прави такава.
в) В ал. 5, т. 2 думата “заявление” да се замени с “искане”, а т. 3 предлагаме да придобие следната редакция:
“3. с прекратяване на дейността на лицето, на което е издаден акт по ал.1.”
Мотиви: Според нас е необходимо пълно наименование, защото последното уточнение е направено доста по-горе.
г) В ал. 6 след думата “отказ да се добави “от Главна дирекция “Гражданска въздухоплавателна администрация”.
18. По § 7, чл. 16г:
В ал. 1 трябва да се уточни кой орган създава специализираното звено за разследване на авиационни събития и с какъв акт, дали звеното се създава по силата на самия закон или законът предписва на министъра на транспорта и съобщенията да го създаде. Нужно е да се посочи какво е правното положение на това звено и то да се съобрази със Закона за администрацията.
Не е съвсем ясно съотношението между т. 2 и 5. Очевидно анализът на действията на физическите лица и на дейността на юридическите лица, надхвърля параметрите на техническото разследване. Може би т. 5 иска да каже, че анализът става с оглед избягването на съответни грешки в бъдеще.
19. Позволяваме си да предложим изменение на чл. 23 от действуващия закон, въпреки че това не е поискано от вносителя. Мястото на подобна поправка би била след § 8 и преди § 9 от законопроекта.
15

Член 23, ал. 3 от ЗГВ предвижда недействителност на договори за продажба или отдаване под наем на въздухоплавателни средства - собственост на български лица, сключени “в противоречие с международни' договори или с решение на международна организация, приети от Република България”.
Предлагаме ал. 3 да придобие следната редакция:
“(3) Недействителен е договор за продажба или за отдаване под наем на въздухоплавателни средства - собственост на български лица, сключен в противоречие с международни договори, по които Република България е страна или с решение на международна организация или на неин орган, които имат задължителна сила за Република България по силата на международен договор."
Мотиви. Текстът на чл. 29 от Закона за международните договори на Република България е нов за българското право, нов е и по отношение на Закона за гражданското въздухоплаване. С него се приравняват напълно по отношение на изпълнението договорите и актовете на международните организации. Това се има предвид и в чл. 23 на Закона за гражданското въздухоплаване. Ето защо се налага предлаганото изменение.
20. По § 9: предлагаме да се помисли не е ли по-правилно наредбата по чл. 24, ал. 5 да се издава от Министерския съвет, предвид голямата важност на регулираната материя.
В § 9, чл. 24, ал. 5 думата “формиране” не е сполучлива.
21. По § 10, чл. 24а: “удостоверението” е констативен акт, в него се констатира съществуването на факти с правно значение. То не е конститутивен акт и, според нас, за производството или
16

възстановяването на въздухоплавателно средство трябва да се издава “разрешение”, а не “удостоверение”.
В ал. 1 предлагаме изразът “които притежават” да се замени с “на които това е разрешено”.
В ал. 2, т. 1 и 2 са общи и неясни. Обяснението, което дава т. 43 от Допълнителните разпоредби на “финансова стабилност” само се нуждае от обяснение.
В ал. 3 условията за издаване на разрешенията за производство или възстановяване на съответния тип въздухоплавателно средство са законова материя и трябва да бъдат посочени в закона, а само редът - в наредбата.
22. В § 13, чл. 30, ал. 1, т. 5 предлагаме да се предвиди “полица” и да се обясни за какъв вид застраховка.
Не е ясно защо законът не посочва какви още документи е необходимо да се намират на борда на въздухоплавателното средство, а не да изисква това да се уреди с наредба. Регионалните споразумения на ИКАО не се променят ежедневно.
23. По § 14 и § 15.
От чл. 32 и 34 не става ясно дали лицата работят по трудов договор. Предлагаме този въпрос изрично да се уреди.
24. По § 15, чл. 34:
В ал. 1, т.1 след думата “търговски” предлагаме да се добави “въздушен”.
В ал. 2 предлагаме да се посочат условията, при които ще работят чуждите граждани.
25. В § 17 е допусната техническа грешка. Изразът “която не е включена” трябва да бъде “което не е включено”.
17

26. По § 19, чл. 436:
В ал. 1 думата “търговец” да се замени с “търговско дружество”. Не е сериозно да се очаква, че едноличен търговец ще получи концесия за летище.
В ал. 3 се използва изразът “изисквания за летищен оператор”. Необходимо е да се обясни какво се има предвид. Законът определя какво се изисква, за да се издаде лицензия за летищен оператор (чл. 48г) и следователно излиза, че Министерският съвет ще трябва да посочи вече казаното в закона.
От друга страна, ал. 6 предвижда Министерският съвет да може да посочва и други допълнителни критерии за допускане до конкурса. При това положение в ал. 3 най-вероятно се имат предвид някакви други изисквания извън чл. 48г и чл. 436, ал. 6 и те трябва да се уточнят. Трябва да се отчита и обстоятелството, че щом в ал. 3 на чл. 436 се посочват изискванията за летищен оператор, това ще предопредели издаването на лицензия за летищен оператор. Това е така, защото Министерският съвет, съобразявайки се с факта, че трябва да посочи в решението си изискванията за летищен оператор, ще избере онзи, който отговаря на изискванията. Тогава посоченото уточнение в края на ал. 3, че министърът на транспорта и съобщенията ще издаде лицензия ако концесионерът отговаря на изискванията за нейното издаване, предвидени в този закон, става ненужно. Те вече са проверени при определянето на концесионера. Не е логично Министерският съвет да определя кой ще е концесионерът, ръководейки се от изискванията за летищен оператор и след това министърът на транспорта и съобщенията при издаването на лицензията отново да проверява същото.
В ал. 6 да се изясни какво се разбира под “квалификационни” критерии?
В ал. 8 след думата “разяснения” да се добави “от”.
18

27. По § 20, чл. 44, ал. 3: и тук условията за удостоверяване годността на летищата и пр. представляват законова материя и трябва да се регулират в закона, а само редът - в наредбата.
28. По § 22: наредбата трябва да се издаде съвместно от двамата министри, а не от първия след вземане мнението на втория.
29. В § 26, чл. 48в, ал. 1 става дума за договор за управление и експлоатация на летище. Този текст трябва да се съпостави с новия чл. 436, съгласно който “гражданските летища за обществено ползване се ползват...” “Ползването” по чл. 436 обхваща и “експлоатацията” по чл. 48в. След като чл. 436 посочва кой може да ползва, не би следвало той да отстъпва експлоатацията на друг, иначе концесията може да се обезсмисли. Текстът би могъл да остане, но само дотолкова, доколкото става дума за управление на летище - стриктно погледнато управлението е нещо различно от ползването.
30. По § 27 и § 28:
В чл. 48г и 48д се поставя въпросът кой ще определи професионалната квалификация.
В чл. 48г, ал. 2, т. 2 , 3 и 4 повтарят онова, което вече е казано в ал. 1.
В чл. 48г, т. 5 и чл. 48д, ал. 2, т. 4 ръководството за управление и експлоатация на съответното летище, за което се говори в посочените текстове, всъщност е вътрешен правилник и така то трябва да се нарича - правилник.
В чл. 48д, ал. 3 скобите би трябвало да отпаднат и да се добави съюзът “или”. Става дума за различни дейности.
В чл. 48д, ал. 9 думата “налагат” да се замени с “допускат”.
19

31. По § 29, чл. 48е:
Алинея 7, т. 6 обхваща и т. 2. Би могло да се помисли обаче за известна конкретизация на текста на т. 6.
В ал. 10 се говори за “оператор на летищна дейност”. Това понятие вече не се използва в новите текстове.
32. В § 30, чл. 49, ал. 3 трябва да се конкретизира кои са производните и съставните на посочените мерни единици и какво е тяхното съотношение с българските мерни единици (вж. и т. 37-39 от Допълнителните разпоредби).
33. В § 34, чл. 59, ал. 3 и § 35, чл. 60, ал. 2 са неясни и неточни. Говори се за предварително съгласуване на действия при катастрофи, бедствия и промишлени аварии, но самото естество на тези събития не допуска предварителното им съгласуване в момента на настъпване на събитието. Вероятно става въпрос за предварително съгласуване на реда, по който ще се извършват определени действия в случай на подобни събития.
В чл. 59, ал. 3 отново да се помисли дали това винаги ще е възможно.
34. В § 36, чл. 64, ал. 4, т. 2, б. ”а” думата “злополука” да се замени с “авиационно произшествие”, ако се запази като общо понятие (вж. т. 2 от Допълнителните разпоредби).
35. По § 37, чл. 64а:
а) Предлагаме ал. 1 да придобие примерно следната редакция:
“(1) Българският въздушен превозвач е търговец, който притежава лицензия...”
б) В ал. 2 думата “лица” да се замени с "юридическо лице”.
20

в) В ал. 3 понятието “собствен капитал” не е юридическо, а счетоводно. Обикновено когато в правото се говори за “собствен капитал” се има предвид “имущество”. Посочената в този текст сума от 160 000 лв., ако има за цел да гарантира финансовата стабилност на въздушния превозвач, е много малка.
г) В ал. 4, т. 2 понятието “основна дейност” няма точен юридически смисъл. Вероятно се има предвид “предмет на дейност”.
д) В ал. 5 думите “текущи или потенциални” да отпаднат. Няма “потенциални” задължения.
е) В ал. 6 вероятно се има предвид не “ликвидация”, а “доброволно и принудително прекратяване”.
36. По § 39, чл. 70:
а) В ал. 1, т. 2 и 3 терминът “премаршрутиран” не е български и е неподходящ за закон, поради което предлагаме да се замени с друг израз или с няколко думи, в които описателно да се посочи действието, което се има предвид. Затрудняваме се да посочим подходящ заместител, но “пренасочен” или “превозен” ни се струват определено по-подходящи.
В ал. 1, т. 2 се посочва също, че пътникът има право да бъде премаршрутиран до крайния пункт на пристигане “при първа възможност в същия ден”. В чл. 4, т. 1 на Регламента обаче, се посочва, че това става на най-ранна или първа възможност без уточнението за същия ден. Добавката “същия ден”, според нас, обезсмисля посочената “най-ранна” или както е даден преводът - “първа възможност”. Освен това, самото използване на “ден” не посочва никакво ограничение във времето: часови пояс, светла част на денонощието, или цялото денонощие и т.н.
Предлагаме изразът “при първа възможност същия ден “ да бъде заменен със “с първия възможен полет”. Този израз е
21

използван и в чл. 70, ал. 8, за да се посочи най-ранния възможен полет.
б) В ал. 2 размерът на обезщетението е неоправдано нисък. Освен това, в тази разпоредба трябва изрично да се посочи, че пътникът може да претендира обезщетение за имуществени и неимуществени вреди по общия ред.
Материята в този параграф се покрива до голяма степен от Регламент 295/91 от 4 февруари 1991 г. Регламентът създава общи правила за обезщетяване на пътници при отказ на въздушния превозвач по редовна въздушна линия.
В мотивите към законопроекта е посочено, че предвидените промени са с цел правилата в българското право да бъдат приведени в съответствие с посочения регламент.
В общите бележки посочихме, че погрешно навсякъде в законопроекта този регламент се посочва като директива. Вероятно това не е само техническа грешка, защото в предлаганите изменения на закона не се постига посочената цел.
В законопроекта (чл. 70) се възпроизвеждат разпоредби от Регламент 295/91 - чл. 4, т. 1 и 3. Пропуснато е обаче да се въведат положенията на т. 2, която предвижда конкретни суми на минимални обезщетения, изплащани на пътника веднага след отказания полет и независимо от разпоредбите на т. 1 на Регламента, добре намерили отражение в чл. 10, ал. 1 на ЗГВ. С това правилата за обезщетяване са съществено непълни.
37. По § 40.
Не е ясно защо се отменя чл. 70а. Урежданият в него случай не се обхваща изцяло от изменения чл. 70. По този начин законопроектът дава предимство на превозвачът пред потребителите.
22

38. В § 41, чл. 74, ал. 3 предлагаме да придобие примерно следната редакция:
“(3) Отговорността на превозвача в случай на....”.
Освен това, не е оправдано подобна наредба да се издава от министъра на транспорта и съобщенията, а от Министерския съвет.
39. В § 43, чл. 119а думите “цел спорт” да се заменят със “спортна цел”.
40. По § 44.
Идеята на чл. 1196, ал. 1 е да се осъществява някакъв контрол върху лицата, които подготвят спортисти. Затова и се предвижда, че само юридически лица с нестопанска цел за осъществяване на общественополезна дейност могат да извършват подобна дейност. Регистрацията на юридическото лице с нестопанска цел за осъществяване на общественополезна дейност обаче има съвсем друго предназначение. Фактът, че юридическото лице с нестопанска цел, се е определило и регистрирало за осъществяване на общественополезна дейност не прави неговата дейност по-безопасна, нито пък облекчава осъществяването на контрола върху него.
41. По § 47, чл. 120:
а) В ал. 1 да се уточни, че таксата “за пътници, започващи пътуване”, се плаща за обезпечаване на тяхната сигурност (вж. т. 36 от Допълнителните разпоредби).
Под термина “такса” се обхващат най-различни по характера си плащания, в т.ч. и цената за извършени услуги, плащания за издаване на лицензни и т.н. Би трябвало да се потърси по- сполучлива терминология, за да не се разширява изкуствено значението на един публичноправен термин.
23

б) В ал. 4 изразът “извършване на процедури” не е сполучлив и предлагаме да се замени.
в) В ал. 4, т. 22 не е ясно за каква заверка става дума и кой я извършва.
г) Предлагаме нова ал. 5 да се прередактира примерно така: т. 3 да стане т. 1, т. 1 да стане т. 2 и т. 2 да стане съответно т. 3.
Ако се възприеме предложението предлагаме от текста на сегашната т. 1 да отпадне изразът “или в международен договор, ратифициран, обнародван и влязъл в сила за Република България”.
Мотиви. По този начин се отразява адекватно йерархията на правните актове и се избягва неяснотата на приложимия акт в сегашната т. 1.
д) Алинея 6 се нуждае от нова редакция. Не е ясно какво иска да се каже с израза: “до размера, определен в наредбата по чл. 122”. Дали в наредбата ще се посочи размерът на таксата или пък каква част от нея ще може да се събира?
42. В § 49, чл. 122в, т.1 и 2 се използва изразът “международен договор”. Необходимо е да се уточни намерението на вносителя.
Мотиви. Когато се използва изразът “международен договор” като родово понятие, а не конкретен договор, е необходимо да се посочи правната сила, която се има предвид съгласно българското право. Това са случаите на “международен договор, по който Република България е страна” и “международен договор, ратифициран, обнародван и влязъл в сила за Република България”. Ето защо, препоръчваме да се използва един от двата израза, според намерението на вносителя, които са употребени в Конституцията - съответно в чл. 5, ал. 4 и чл. 149, ал. 1, т. 4.
24

43. По § 52.
Не е ясно защо в чл. 139, ал. 1, т. 3 е необходимо да се уведомява Министерството на транспорта и съобщенията. Трябва да се отчита, че има изискване за уведомяване на Главната дирекция “Гражданска въздухоплавателна администрация” и звеното по чл. 16г, а те са част от това министерството. Може би идеята е да се уведоми министърът на транспорта и съобщенията? Но едва ли е необходимо и това, защото другите две структурни звена естествено ще му докладват. Изглежда, че единствената цел на подобно изискване е да внуши, че се проявява голяма загриженост.
Предлаганата нова ал. 3 ограничава задължението на авиационните оператори, летищните оператори и операторите на наземно обслужване да уведомяват органите по ал. 1 само при възникване на авиационно произшествие, сериозен инцидент или инцидент. Текстът би трябвало да задължи посочените длъжностни лица да уведомят и когато са получили съобщение или са узнали за състояние на заплаха или бедствие, свързани с въздухоплавателно средство - подход, който се открива в чл. 139, ал. 1.
44. По чл. 140 от закона:
Бележката ни не е по текст, който се засяга от законопроекта. Намираме за уместно да се използва възможността с измененията и допълненията на закона да се поправи една досадна неточност - в чл. 140 изразът “съответно посолствата на държавите” да се замени със “съответно дипломатическите и консулските представителства на държавите”.
Мотиви. Не всички държави поддържат дипломатически мисии на ниво посолство, а и това е предимно консулска функция.
25

45. По § 54, чл. 142:
а) В ал. 1, изр. 1 предлагаме да отпадне, защото има теоретичен характер. В него се говори за установяване на причини, но не се уточнява за какви причини. Предвижда се подготвянето на заключение, но не се казва за какво.
б) Разследването от комисията по ал. 2 се отнася само за авиационно произшествие или сериозен инцидент. Остава неизяснен въпросът, какви действия се предприемат по отношение на инцидента по чл. 16г, ал. 1, т. 1, 35 и т.н.
в) Алинея 3 определя правомощия на звеното, които не са споменати в чл.16г.
в) Най-спорни са текстовете на ал. 4 и 6. “Разследването” представлява вътрешен въпрос, но ал. 6, както е формулирана, разширява неговото съдържание и предназначение. Ако разследването има само технически характер, ал. 6 определено не е добре съставена.
Алинея 4 пък след като предвижда, че министърът на транспорта и съобщенията ще издаде наредба, изключва възможността в рамките на разследването да се събират доказателства с оглед на един бъдещ наказателен или граждански процес.
Въобще текстът на чл. 142 не позволява да се направи категорично заключение каква е целта на разследването и неговите резултати. Предлагаме да се обмисли възможността да се създаде производство, чиито резултати ще могат да служат в бъдещ наказателен и граждански процес.
д) В ал. 6 думите “и степента” да отпаднат, а преди думата “отговорност” да се добави “юридическата”.
е) Текстът на чл. 142 трябва да се оценява ведно с чл. 16г от законопроекта, доколкото разследването на авиационни събития се координира от специализираното звено по чл. 16г (чл. 142, ал.
26

3), макар това правомощие на звеното да не се открива в претендиращия за изчерпателност чл. 16г, ал. 1. В този смисъл този текст трябва да бъде допълнен.
ж) Членове 142 и 16г се нуждаят и от прередактиране, което да преодолее разказния изказ и неясноти, които непрецизната редакция създава.
46. За съответствието на предлаганата уредба в чл. 142 от законопроекта с Директива 94/56:
Директива 94/56 е за установяване на основните принципи за разследване на авиационни произшествия и инциденти.
Член 4 на Директивата предвижда задължително разследване при произшествие или сериозен инцидент. Това не се открива в законопроекта.
Съгласно чл. 7 от Директивата, разследването на авиационното произшествие завършва с доклад. Този доклад се публикува във възможно най-кратък срок - по възможност не по- късно 12 месеца от датата на авиационното произшествие. И двете изисквания не са отразени в обсъждания законопроект.
Естеството на забележките не ни позволява да предложим конкретен текст, но предлагаме въпросът да се обсъди и намери адекватна уредба в законопроекта.
47. По § 57:
а) думите “всяко лице” са излишни. Предлагаме новият чл. 144а да започне така: “Който не изпълни...”;
б) достатъчно за осъществяване на
административнонаказателната отговорност на виновното лице трябва да бъде нарушаването, неизпълняването и само на едно предписание или заповед, затова вместо “писмени предписания или заповеди” трябва да бъде “писмено предписание или заповед”;
27

в) трябва да се направи прецизирането, че глоба се налага на физическо лице, а имуществена санкция - на юридическо лице;
г) максималният размер на предвидената санкция от 100 000 лв. е прекомерно голяма, особено когато нарушението е извършено от физическо лице.
48. По § 58.
Не е удачно в чл. 147а да се изравняват по размер глобите и имуществените санкции. Предназначенията им са различни. Освен това чл. 83 ЗАНН посочва, че се налага имуществена санкция и на едноличен търговец. Трябва да се съобрази също така, че чл. 145 трудно може да се отнася до юридическите лица. Същото важи и за чл. 147, ал. 1.
49. По § 59:
В § 3, т. 2 от Допълнителните разпоредби би трябвало да бъде отново редактирана като се спазва духът и смисълът на Конвенцията.
В § 3, т. 13 скобите трябва да отпаднат.
В § 3, т. 24 текстът не казва нищо съществено.
В § 3, т. 37, 38 и 39 не е много ясно какво е правното значение на това обяснение. След като става въпрос за мерки, които международната практика е приела, достатъчно ще бъде казаното в чл. 49, ал. 3, като в края на текста се каже “които се изчисляват съобразно утвърдените в международната практика правила”.
В § 3, т. 41 и 42 предлагаме да отпаднат, а обяснението да се включи в разпоредбата на чл. 10.
В § 3, т. 43 не е ясно какво означава “регистриран”. Къде по- конкретно този одитор трябва да е “регистриран”?
28

50. В § 4 направеното допълнение противоречи на Закона за ДДС. Той допуска освобождаване от ДДС само при внос, не и от местни доставчици. Освен това е не допустимо с този закон да се правят промени в данъчните закони.